IV SA/Wa 261/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska – Litwiniec (spr.) na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w M. na uchwałę Rady Gminy w S. z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania postanawia umorzyć postępowanie. Rada Gminy w S., działając na podstawie art. 9a ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (Dz.U. nr 180, poz. 1493 ze zm.) w związku z art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm.), w dniu [...] listopada 2011 r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie uchwalenia trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania (zwana dalej "uchwałą"). Prokurator Rejonowy w M. w piśmie z 15 grudnia 2017 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą uchwałę. Zarzucił zaskarżonej uchwale istotne naruszenie prawa, a mianowicie art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 9a ust. 3 – 5 i ust. 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, art. 88 Konstytucji RP w zw. z art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 13 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych niektórych innych akt prawnych (Dz.U. z 2017 r., poz. 1523), § 137 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. z 2016 r., poz. 283). W uzasadnienie skargi Prokurator podniósł, że Rada Gminy w Siennicy, podejmując zaskarżoną uchwałę, przekroczyła ustawową delegację do wydania przepisów o charakterze aktu prawa miejscowego, naruszyła zasady prawidłowej legislacji, a także w sposób niezgodny dla aktów prawa miejscowego określiła termin wejścia w życie przedmiotowej uchwały. Na przedstawionej podstawie wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości jako wydanej z istotnym naruszeniem prawa. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy w S. wniosła o oddalenie skargi. Jednocześnie Rada Gminy wniosła o umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego po uchyleniu przez nią zaskarżonej uchwały, wskazując także, że jako nieopublikowana nie stała się akta prawa powszechnie obowiązującego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej co oznacza, że Sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369), zwana dalej "p.p.s.a.", Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oceniając zasadność skargi w świetle wskazanych wyżej kryteriów, Sąd doszedł do przekonania, że postępowanie sądowe w niniejszej sprawie należało umorzyć jako bezprzedmiotowe. W ocenie Sądu, chociaż niewątpliwie większość przepisów zaskarżonej Rady Gminy w S. z [...] listopada 2011 r. zawiera normy o charakterze wewnętrznym, określającym wyłącznie organizację i pracę zespołu, to jednak w treści uchwały można też znaleźć normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie przyjmuje się pogląd, zgodnie z którym akty prawa miejscowego mają charakter aktów administracyjnych generalnych, zawierających abstrakcyjne normy prawne, o powszechnej mocy obowiązującej, ograniczonej w zakresie terytorialnym do obszaru działania organu tworzącego dany akt, wydanych na podstawie i w granicach przyznanej ustawowej normy kompetencyjnej, ogłoszonych w ustawowo określony sposób (por. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 732/09). W przypadku uznania, że uchwała zawiera przynajmniej jedną normę postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, jest ona aktem prawa miejscowego, który zgodnie z art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2017 r. poz. 1875) w związku z art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. z 2017 r. poz. 1523) oraz w związku z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP podlega obowiązkowej publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Należy zatem przyznać rację stronie skarżącej, że uchwała Rady Gminy w S. z [...] listopada 2011 r. jako akt prawa miejscowego winna być opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym oraz jak każdy akt normatywny zawierający przepisy powszechnie obowiązujące, podlegający ogłoszeniu w dzienniku urzędowym – powinna przewidywać stosowne vacatio legis, które zasadniczo nie powinno być krótsze niż 14 dni. Sąd w niniejszej sprawie nie mógł orzec jednak o nieważności zaskarżonej uchwały, lecz umorzył postępowanie sądowe w sprawie, ponieważ w dniu orzekania obowiązywała już uchwała Rady Gminy w S. z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...]. Z informacji znanych Sądowi wynika, że uchwała ta została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] (Dz.Urz. Woj. [...] z 2018 r., poz. 1913). Na mocy § 4 tej uchwały uchylono w całości zaskarżoną uchwałę. Ponadto w § 5 tej uchwały stwierdzono, że wchodzi ona w życie po upływie 14 dni od dnia publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa [...]. W ocenie Sądu na skutek uchwalenia nowej uchwały i jej publikacji we właściwym Dzienniku Urzędowym, zaskarżona uchwała Rady Gminy w S. z [...] listopada 2011 r. została wyeliminowana z obrotu prawnego. Uznając, że w sprawie zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania, Sąd miał na uwadze, że zgodnie z poglądem ugruntowanym w orzecznictwie, zmiana lub uchylenie uchwały podjętej przez organ jednostki samorządu terytorialnego w sprawie z zakresu administracji publicznej nie czyni zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie lub zmianę. Następstwa stwierdzenia nieważności uchwały polegają bowiem na wyeliminowaniu jej postanowień z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, tj. od daty podjęcia uchwały; są zatem dalej idące niż uchylenie uchwały, które wywiera jedynie skutek ex nunc, tj. od daty uchylenia (por.: uchwała TK z 14.09.1994 r., sygn. W 5/94, OTK 1994/2/44; wyrok NSA z 22.03.2007 r., sygn. akt II OSK 1776/06). Jednakże powyższe, w ocenie Sądu, w niniejszej sprawie nie znajduje zastosowania. Zaskarżona uchwała, jako nieopublikowana w trybie właściwym dla aktów prawa miejscowego, w świetle art. 88 ust. 1 Konstytucji RP nigdy nie stała się powszechnie obowiązującym prawem, a zatem nie mogła i nadal nie może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej formalne uchylenie. Brak, w odniesieniu do zaskarżonej uchwały Rady Gminy w S. z 17[...] listopada 2011 r., powyższej konstytutywnej cechy aktu prawa powszechnie obowiązującego (aktu prawa miejscowego) jest ewidentny i jako taki musi być w szczególności uwzględniany przez wszystkie sądy i organy administracji publicznej rozważające możliwość zastosowania tej uchwały w konkretnej sprawie – skutkując odmową jej zastosowania. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.