IV SA/Wa 2617/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Linkowski, Sędziowie asesor WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska, asesor WSA Marian Wolanin (spr.), Protokolant Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 marca 2008 r. sprawy ze skargi P. w R. na decyzję Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego - oddala skargę - Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. Nr [...] Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej uchylił końcowy zapis punktu II decyzji Wojewody P. z dnia [...] maja 2007 r., w brzmieniu "pod warunkiem jej aktualizacji nie rzadziej niż co 5 lat", i w tym zakresie umorzył postępowanie organu I instancji, w pozostałej zaś części utrzymał w mocy powołaną decyzję Wojewody P., która wydana została w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego na przebudowę przepławki dla ryb i szczególne korzystanie z wód w km [...] rz. W. dla F. SA w D. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdzono, iż Wojewoda P. decyzją z dnia [...] maja 2007 r. orzekł o udzieleniu F. w D., pozwolenia wodnoprawnego na przebudowę przepławki dla ryb oraz piętrzenie wód rz. W. w km [...], jazem o stałym progu, a ponadto zatwierdził Instrukcję gospodarowania wodą dla jazu. W decyzji tej zawarto również szereg warunków, w tym m.in. zapewnienie stałego przepływu wody przez przepławkę w ilości 1,74 m3/s, utrzymywanie koryta rzeki powyżej stopnia do km [...], jak również prowadzenie stałej obserwacji pracy przepławki i przedłożenie sprawozdania z tych obserwacji. Odwołanie od decyzji Wojewody P. złożył P. w R., kwestionując przyjęcie konstrukcji przepławki, która nie zapewni swobodnej migracji ichtiofauny. W wyniku rozpatrzenia odwołania organ drugiej instancji wskazał, iż rzeka W. objęta jest programem w zakresie przywrócenia możliwości migracji ryb oraz restytucji ryb dwuśrodowiskowych. Jednak, zarówno na W. jak i na W. istnieje szereg budowli poprzecznych utrudniających migrację ryb, a na wielu odcinkach wody w tych rzekach nie spełniają kryteriów jakościowych wymaganych dla bytowania ryb w warunkach naturalnych. Przywrócenie możliwości bytowania i migracji ryb, wymagać zatem będzie szeregu działań kompleksowych, realizowanych sukcesywnie. Przy braku krajowych doświadczeń w projektowaniu urządzeń gwarantujących migrację ryb, budowa niesprawdzonej przepławki, wymagającej znacznych ilości wody, byłaby zaprzeczeniem racjonalnego korzystania z wód. Przepławkę w formie bystrotoku na około 1/4 - 1/2 szerokości rzeki, z przepływem min. 3,5 m3/s, proponowało P. już w 2005 r., gdy sprawa przebudowy istniejącej przepławki rozpatrywana była po raz pierwszy. Już wówczas występowały wątpliwości, czy przy przepływach NNQ =1,55 m3/s i SNQ = 3,74 m3/s i poborze wody przez F. w D. w ilości 0,33 m3/s, istnieje możliwość pokrycia potrzeb wodnych przepławki w formie bystrotoku. Z uwagi na te wątpliwości uchylono wydaną wówczas decyzję, i zalecono opracowanie Instrukcji gospodarowania wodą, naświetlającej możliwości pokrycia potrzeb w okresie niskich przepływów. Stopień wodny w D. o stałym progu, nie posiada pojemności wyrównawczej i nie ma możliwości wyrównywania przepływów w okresach niżówkowych. W Instrukcji gospodarowania Sygn. akt IV SAM/a 2617/07 wodą wykazano, że przy dopływach niżówkowych (w granicach 1,55 m3/s - 2,69 m3/s) nie ma możliwości zapewnienia wody w ilości 1,74 m3/s wymaganej dla przebudowywanej przepławki, i zasilanie przepławki będzie wymuszone wielkością dopływu wody do stopnia. Z przeprowadzonego wyliczenia wynika, że w okresach niżówkowych potrzeby wodne (nawet przepływ nienaruszalny) nie są w pełni pokryte. Tym bardziej brakuje przepływu niezbędnego do prawidłowego funkcjonowania przepławki w formie naturalnego bystrza, w związku z czym wykonanie przepławki w wersji proponowanej przez P. nie może zostać zaakceptowane. Proponowany rodzaj przepławki doprowadziłby do sytuacji, w której F. nie mogłaby korzystać ze stopnia zgodnie z jego przeznaczeniem, a przepławka nie spełniłaby oczekiwań co do polepszenia warunków migracji ryb. Wykreślenie z punktu II decyzji organu pierwszej instancji warunku aktualizacji Instrukcji gospodarowania wodą co 5 lat, uzasadniono jego niezgodnością z przepisami prawa, ponieważ Instrukcja gospodarowania wodą, jako składowa wydanego pozwolenia wodnoprawnego, zostaje zatwierdzona na okres ważności tego pozwolenia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] sierpnia 2007 r. P. w R. zarzucił naruszenie art. 75 §1 kpa poprzez pominięcie w sprawie dowodów mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, naruszenie art. 77 §1 kpa poprzez nie rozpatrzenie całości zebranego w sprawie materiału dowodowego, naruszenie art. 86 kpa poprzez ograniczenie się organu do wskazania, iż odwołanie skarżącego zawiera zarzuty zbyt ogólnikowe, a winien był wezwać skarżącego do ich wyjaśnienia, oraz naruszenie przepisów prawa materialnego - w szczególności Uchwały Nr [...] Sejmiku Województwa P. z dnia [...] lipca 2006 r. w sprawie uchwalenia "Wojewódzkiego Programu Ochrony i Rozwoju Zasobów Wodnych Województwa P. w Zakresie Przywrócenia Możliwości Migracji oraz Restytucji Ryb Dwuśrodowiskowych". W uzasadnieniu skargi stwierdzono, że zaskarżona decyzja nie uwzględnia opinii specjalistów z Instytutu Rybactwa Śródlądowego w O. co do sposobu rozwiązania drożności rzeki W. na jazie w D. w km [...]. Zatwierdzone zaskarżoną decyzją rozwiązanie nie spełnia wymogów urządzenia gwarantującego swobodną migrację dla ryb wędrownych, w tym jesiotra oraz pozostałej ichtiofauny bytującej w rzece ze względu na zastosowane rozwiązania techniczne oraz jego usytuowanie przy prawym brzegu rzeki. Poprzez sformułowanie, że "w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości funkcjonowania przebudowy przepławki, zakład w terminie do dnia 30 czerwca 2009 r. przedstawi organowi właściwemu do wydania pozwolenia wodnoprawnego, propozycję prawidłowego rozwiązania zapewniającego właściwe warunki migracji wszystkim organizmom wodnym" organ orzekający w pierwszej instancji sam poddał w wątpliwość skuteczność prawidłowego zapewnienia drożności jazu dla ichtiofauny. Rozwiązanie proponowane przez [...] P. oparte na Sygn. akt IV SA/Wa 2617/07 opiniach specjalistów, w tym również konsultowane ze specjalistą z F., jest niczym innym jak odwzorowaniem naturalnych bystrz występujących w rzekach, które są siedliskiem dla ichtiofauny i nie sprawiają problemów w jej wędrówkach. Przepławka, jako odwzorowanie naturalnego bystrza o szerokości 1/4 - 1/2 koryta rzeki funkcjonuje przy różnych wielkościach przepływów wód i nie jest argumentem do jej nie budowania ilości dostępnej wody. Tego typu urządzenie może prawidłowo funkcjonować przy dostępnej ilości wody, mniejszej od 3,5 m/sek. (przy niżówkach o przepływie dostępnym na jazie w D. km [...] nie powodującym obniżenia poziomu wody na stanowisku górnym). W zaskarżonej decyzji dołożono zatem zbyt małą staranność przy rozpatrywaniu wniosku P. w R. Zaskarżona decyzja ma bowiem decydujący wpływ na stan ichtiofauny w rzece W., zlewni G. i zasobów Morza Bałtyckiego. W odpowiedzi na skargę Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej wniósł o jej oddalenie stwierdzając, że stopień wodny w D. wybudowany został w latach 60-tych ubiegłego wieku, w celu umożliwienia ówczesnym zakładom "S. " poboru wody z rz. W. i nie dysponuje on zbiornikiem retencyjnym, w związku z czym nie ma możliwości wyrównywania przepływów niżówkowych. Tymczasem, rzeka W. charakteryzuje się bardzo wysoką zmiennością przepływów, a tym samym stanów wody, jak również intensywnością procesów erozyjnych co kwalifikuje ją do rzek niosących największe ilości rumowiska. Z obliczeń hydrologicznych wynika, że przepływ NNQ wynosi 1,55 m3/s, SNQ - 3,74 m3/s, WWQ -1033 m3/s, a przepływ najwyższy obserwowany w 1987 r. wyniósł 1400 m3/s. W okresie przepływów niskich, przy poborach wody przez F. w ilości 0,33 m3/s, dlatego możliwość zasilenia przepławki o konstrukcji proponowanej przez P. od początku budziła duże wątpliwości. Procesy erozyjne jakie wystąpiły na przestrzeni lat poniżej stopnia piętrzącego, spowodowały odkrycie dolnej komory przepławki i tym samym niedostępność przepławki dla ryb, co wymusiło potrzebę jej przebudowy, w ramach której przewiduje się dobudowę nowej dolnej części przepławki, długości 40 m, w formie bystrotoku, o przepływie w górnej części 1,74 m3/s, a w dolnym odcinku 2,12 m3/s, zapewniając przepływ znacznie zwiększony w stosunku do pierwotnego, wahającego się w granicach 0,72 - 0,88 m3/s. Wielkość przepływu w omawianym przekroju rz. W. nie pozwala na dalsze zwiększanie przepływu przez przepławkę dla ryb, w związku z czym przyjęte rozwiązanie przepławki jest w tym przypadku optymalne. Opinia Instytutu Rybactwa Śródlądowego w O. co do sposobu rozwiązania drożności rz. W. na stopniu w D., była analizowana i ustosunkowano się do niej w zaskarżonej decyzji. Nie znajduje również uzasadnienia zarzut o naruszeniu art. 86 kpa, ponieważ skarżący nie był wzywany do złożenia dodatkowych wyjaśnień, gdyż brak jest doświadczeń z funkcjonowania przy budowlach piętrzących takich bystrotoków, o jaki wnioskuje skarżący, a porównywanie ich z naturalnymi bystrzami, Sygn. akt IV SA/Wa 2617/07 jest nieporozumieniem z punktu widzenia zasad gospodarowania wodą na stopniach wodnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie może być uwzględniona, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Uchylenie zaskarżonej decyzji mogłoby bowiem nastąpić tylko w przypadku stwierdzenia, iż decyzja ta narusza prawo materialne albo prawo procesowe w sposób mający istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia. Sąd administracyjny powołany jest do kontroli działania administracji pod względem zgodności z prawem, i dlatego tylko w tym zakresie zaskarżona decyzja mogła być oceniona na skutek skargi złożonej przez P. w R. Z akt sprawy wynika, iż przedmiotem sporu jest w istocie konstrukcja przepławki dla ryb na rzecze W., jaką organy orzekające ustaliły w zaskarżonych decyzjach na podstawie oceny operatu wodnoprawnego z dnia [...] grudnia 2004 r., sporządzonego przez M. M., a załączonego do wniosku F. SA o wydanie decyzji przez organ pierwszej instancji w przedmiocie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego m.in. w zakresie modernizacji istniejącej przepławki dla ryb na stopniu wodnym na rzecze W. w km [...]. Jednocześnie, organy orzekające wskazały na nieuwzględnienie wniosku P. w R. o zobowiązanie inwestora do budowy nowej przepławki w innej, niż dotychczas konstrukcji, jako bystrotoku na około % - 1/4 szerokości rzeki W., przytaczając na uzasadnienie takiego stanowiska stosowne wyliczenia dotyczące wielkości i prędkości przepływu wody rzeki W., jako nie wystarczające do uzyskania oczekiwanych efektów z konstrukcji przepławki wnioskowanej przez P. w R. Za oczywiste należy uznać, iż każda budowla hydrotechniczna usytuowana poprzecznie do kierunku przepływu wody w rzece stanowi ingerencję w żywe zasoby tych wód, szczególnie w migracje ryb, skutkując ich zakłóceniem. Jednym z podstawowych zaś postulatów wynikających z regulacji dotyczących ochrony środowiska jest zachowanie zasobów naturalnych w nienaruszonym stanie, względnie minimalizowanie negatywnych skutków działalności człowieka wobec tych zasobów. W ustawie z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019, ze zm.), stanowiącej podstawę do wydania zaskarżonych decyzji, konieczność zachowania żywych zasobów środowiska wodnego oparto na zasadzie zrównoważonego rozwoju, w ramach którego zarządzanie zasobami wodnymi ma służyć zarówno zaspokajaniu potrzeb ludności i gospodarki, jak i ochronie wód i środowiska (art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 1 ustawy prawo wodne). Rolą organów orzekających w sprawie wydania pozwolenia wodnoprawnego dla F. SA na modernizację istniejącej przepławki dla ryb była Sygn. akt IV SA/Wa 2617/07 zatem ocena zachowania zasady zrównoważonego rozwoju, przejawiająca się w ustaleniu, czy modernizacja przepławki dla ryb o wnioskowanej konstrukcji, w największym z możliwych sposobów minimalizuje negatywne skutki posadowionego na rzecze W. jazu i pobieranej za jego pomocą wody przez inwestora, wobec migracji ryb w tej rzece z dolnych jej odcinków do górnego jej biegu powyżej jazu. Dla dokonania tych ustaleń, organy orzekające dysponowały operatem wodnoprawnym przedłożonym przez inwestora i specjalistycznymi opiniami przedłożonymi przez skarżący Z. Opracowania te nie wykluczają się. Stanowiły natomiast dla organów orzekających materiał dowodowy, mający w swoim założeniu wykazać, w sposób poparty specjalistyczną wiedzą, racjonalność i skuteczność zrealizowania przepławki dla ryb w konstrukcjach opisanych w tych opracowaniach. Obowiązkiem organów orzekających nie było więc ustalenie, które z opracowań zawiera trafniejsze rozwiązanie, lecz stwierdzenie, czy wnioskowany sposób modernizacji przepławki dla ryb przez inwestora rokuje osiągnięcie założonych celów, uznanych za optymalne w warunkach istniejących na odcinku rzeki W., na którym przepławka ta istnieje. W tak określonym zakresie oceny dopuszczalności modernizacji przepławki dla ryb w sposób wnioskowany przez inwestora, organy orzekające prawidłowo wykazały, iż sposób wnioskowany przez inwestora, poparty stosowną analizą wielkości i prędkości przepływu wody na jazie i w jego bezpośrednim otoczeniu, w górnym i dolnym odcinku rzeki W., daje podstawę do osiągnięcia celu w postaci udrożnienia istniejącej przepławki. Organy orzekające w wystarczający sposób zanalizowały opracowania przedłożone przez skarżący Z., stwierdzając, iż nie podważają one wniosków wynikających z operatu wodnoprawnego przedłożonego przez inwestora. Opracowania te nie zawierają natomiast tak szczegółowej analizy lokalnych wielkości i prędkości przepływu wody, aby można było na ich podstawie jednoznacznie stwierdzić, iż wielkości te wystarczają do osiągnięcia przynajmniej identycznych efektów niezależnie od zastosowanej konstrukcji przepławki dla ryb. W tym względzie, organy orzekające nie podważyły co do zasady efektów możliwych do uzyskania przy zastosowaniu konstrukcji przepławki postulowanej przez skarżący Z. Stwierdziły jedynie, iż lokalne warunki na rzecze W., w zdecydowanie mniejszym stopniu gwarantują efektywność tej konstrukcji wobec konstrukcji wnioskowanej do zmodernizowania przez inwestora. Natomiast fakt nałożenia na inwestora w zaskarżonych decyzjach obowiązku prowadzenia przez niego stosownych obserwacji i pomiarów skuteczności zapewnienia migracji wszystkich organizmów wodnych po zmodernizowaniu przepławki oraz przedstawienia w wyznaczonym terminie propozycji wykonania prawidłowego w tym względzie rozwiązania, gdy stwierdzone zostaną nieprawidłowości w zapewnieniu migracji wszystkim organizmom wodnym, świadczy jedynie o braku pewności co do efektywności konstrukcji przepławki dopuszczonej do zmodernizowania w zaskarżonych decyzjach, mimo dokonanych w tym względzie wyliczeń, skoro za ich podstawę przyjęto Sygn. akt IV SA/Wa 2617/07 stan dotychczasowy, natomiast jej efektywność po modernizacji będzie zależna od takich czynników naturalnych, które na etapie planowania modernizacji nie są uchwytne. Efektywność przepławki na założonym poziomie, przed jej zmodernizowaniem zawsze jest bowiem obarczona prawdopodobieństwem a nie pewnością, jej osiągnięcia, skoro efektywność ta uwarunkowana jest zmiennymi warunki naturalnymi, szczególnie w zakresie wielkości przepływu wody, jaka występuje na przedmiotowym odcinku rzeki W. - co zostało wykazane w operacie wodnoprawnym. Organy orzekające w sprawie, miały jednak oparcie w materiale dowodowym, przyjmując, iż prawdopodobieństwo osiągnięcia efektywności przepławki w konstrukcji wnioskowanej do modernizacji przez inwestora jest o wiele większe, niż prawdopodobieństwo jej osiągnięcia przy konstrukcji postulowanej przez skarżący Z. Nie można zatem podzielić zarzutów skargi o naruszeniu przez organy orzekające w sprawie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących postępowania dowodowego i oceny uzyskanych dowodów. Organy orzekające obu instancji w wystarczający bowiem sposób wykazały, z jakich przyczyn nie uwzględniły opracowań przedłożonych przez skarżący Z., i dlaczego wnioskowaną konstrukcję modernizacji przepławki uznały za wystarczającą do udzielenia na nią pozwolenia wodnoprawnego. Zaskarżone decyzje spełniają również wymogi formalne wynikające z art. 128 ustawy prawo wodne, szczególnie w zakresie wynikającym z art. 128 ust. 2 pkt 6 powołanej ustawy, co do podjęcia działań służących poprawie stanu zasobów ryb, właśnie poprzez nie tylko udzielenie pozwolenia na modernizację istniejącej, lecz nie funkcjonującej przepławki, ale również poprzez nałożenie obowiązku monitorowania efektywności tej przepławki po modernizacji i podjęcia dalszych konkretnych działań w wyznaczonym terminie, gdyby dotychczasowa przepławka po modernizacji okazała się niewystarczająca do usunięcia utrudnień w migracji organizmom wodnym przez jaz służący do korzystania z zasobów wodnych rzeki W. przez F. SA. Wbrew zarzutom skargi, Uchwała Nr [...] Sejmiku Województwa P. z dnia [...] lipca 2006 r. w sprawie uchwalenia "Wojewódzkiego Programu Ochrony i Rozwoju Zasobów Wodnych Województwa P. w Zakresie Przywrócenia Możliwości Migracji oraz Restytucji Ryb Dwuśrodowiskowych", nie jest aktem prawnym, nie jest więc również aktem prawa miejscowego, skoro za podstawę prawną jej wydania wskazano art. 18 pkt 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590, ze zm.), według którego (o treści obowiązującej w dniu podjęcia omawianej uchwały z dnia [...] lipca 2006 r.) sejmik województwa uchwalał m.in. programy wojewódzkie, które to programy nie mają charakteru normatywnego wobec decyzji administracyjnych wydawanych na podstawie ustaw, w tym m.in. na podstawie ustawy prawo wodne. Również z analizy przepisów Sygn. akt IV SAM/a 2617/07 ustawy o samorządzie województwa oraz ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz.U. Nr 227, poz. 1658, ze zm.), określającej m.in. status prawny programów wojewódzkich, traktowanych obecnie jako regionalne programy operacyjne (z mocy art. 54 powołanej ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r.), nie wynika, aby omawiana uchwała wiązała organy orzekające przy wydawaniu decyzji administracyjnej kształtującej sytuację prawną jej adresata, jak w niniejszej sprawie przy pozwoleniu wodnoprawnym. Jakkolwiek jednak postulowane w omawianej uchwale rozwiązania dotyczące technicznych możliwości zapewnienia migracji organizmom wodnym wskazują na realizację konstrukcji bystrotoku, o jaki wnioskuje skarżący Z., to jednak organ pierwszej instancji w piśmie z dnia 27 czerwca 2007 r. skierowanym do organu drugiej instancji wskazał, iż postulat ten dotyczy nowoprojektowanych budowli hydrotechnicznych, tymczasem, w przedmiotowej sprawie pozwolenie wodnoprawne dotyczy istniejącego jazu i istniejącej przepławki. Nie można zatem, w ocenie Sądu, skutecznie zarzucić decyzjom organów obu instancji, iż przyjęta przez nie do modernizacji konstrukcja przepławki pozostaje w sprzeczności ze stanem postulowanym w omawianej Uchwale Nr [...] Sejmiku Województwa P. z dnia [...] lipca 2006 r. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny, orzekł, jak w sentencji.