IV SA/Wa 2617/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Anna Szymańska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka, sędzia WSA Katarzyna Golat, Protokolant ref. Bartłomiej Grzybowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi Szpitala Powiatu [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej oddala skargę Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia [...] lipca 2017r. nr [...] (dalej "zaskarżoną decyzją") Główny Inspektor Ochrony Środowiska (dalej także "GIOŚ"), po rozpatrzeniu odwołania Szpitala Powiatu [...] sp. z o.o. (dalej także "skarżącej", "stronie") do decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w [...] (dalej "WIOŚ") z dnia [...] kwietnia 2014r. znak [...], wymierzającej skarżącej administracyjną karę pieniężną w wysokości [...] zł za sporządzanie mieszanin odpadów medycznych z niesegregowanymi odpadami komunalnymi w celu spełnienia kryteriów dopuszczenia odpadów do składowania na składowisku odpadów danego typu - utrzymał decyzję WIOŚ w mocy. Zaskarżona decyzja GIOŚ zapadła w następującym stanie faktycznym: [...] WIOŚ decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r., wydaną na podstawie przepisów art. 194 ust. 1 pkt 7 i ust. 3 ustawy o odpadach wymierzył Szpitalowi Powiatu [...] Sp. z o.o. administracyjną karę pieniężną w wysokości [...] zł za sporządzanie mieszanin odpadów medycznych z niesegregowanymi odpadami komunalnymi w celu spełnienia kryteriów dopuszczenia odpadów do składowania na składowisku odpadów danego typu. Strona odwołała się od ww. decyzji, wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W odwołaniu zarzucono naruszenie szeregu przepisów prawa procesowego w zakresie ustaleń faktycznych dokonanych przez organ I instancji co do przyjęcia, że odpady przywiezione na składowisko odpadów tj. do Zakładu Gospodarowania Odpadami Sp. z o.o. w [...] w dniu 7 lutego 2014 r. pochodziły od skarżącej. Zdaniem skarżącej jako bezzasadne należało uznać stwierdzenie, że potencjalnym wytwórcą odpadów medycznych znalezionych w dniu 7 lutego 2014 r. w Zakładzie Gospodarowania Odpadami Sp. z o.o. w [...] była strona skarżąca. Zarzucono także naruszenie art. 199 ustawy o odpadach poprzez nieuwzględnienie przy wymierzaniu administracyjnej kary pieniężnej wszystkich okoliczności wskazanych w tym przepisie, tj. wpływu naruszenia na życie i zdrowie ludzi oraz na środowisko, a także skutków naruszenia. Rozpoznając odwołanie organ ustalił następujące kwestie. W wyniku podjętych przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska czynności kontrolnych w Zakładzie Zagospodarowania Odpadów Sp. z o.o. w [...] ustalono, że w dniu 7 lutego 2014 r. pracownicy wykonujący prace związane z segregacją ręczną zmieszanych odpadów komunalnych, po rozładowaniu odpadów przywiezionych przez pojazd należący do wspólników spółki cywilnej [...] stwierdzili, że w ładowanych na taśmę sortowniczą odpadach znajdują się odpady medyczne. Na podstawie dokumentacji fotograficznej przedstawionej przez pracowników Zakładu Zagospodarowania Odpadów Sp. z o.o. w [...] oraz kartki nalepionej na worku do przechowywania zwłok z informacją o dacie i oddziale, na którym nastąpił zgon pacjenta, organ I instancji domniemał, że potencjalnym wytwórcą odpadów medycznych jest Szpital Powiatu [...] Sp. z o.o. Następnie w dniu 14 lutego 2014 r. [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska uzyskał informację od Zakładu Zagospodarowania Odpadów Sp. z o.o. w [...] o ponownym dostarczeniu odpadów medycznych, które zostały odizolowane od pozostałych odpadów i udokumentowane fotograficznie. W dniu 17 lutego 2014 r. pracownik WIOŚ dokonał szczegółowych oględzin odpadów medycznych i ustalił na podstawie dokumentów znajdujących się wśród tych odpadów, że ich wytwórcą jest Szpital [...] Sp. z o.o. W trakcie prowadzonych oględzin tj. w dniu 17 lutego 2014r. do Zakładu Zagospodarowania Odpadów Sp. z o.o. w [...][...] przywiozła odpady komunalne, w których również znajdowały się odpady medyczne, których wytwórcą jest również Szpital [...] Sp. z o.o. W tej sytuacji stwierdzono, że Szpital [...] Sp. z o.o. działał wbrew zakazowi, o którym mowa w art. 122 ust. 3 ustawy o odpadach, poprzez mieszanie odpadów medycznych z odpadami komunalnymi w celu spełnienia kryteriów dopuszczenia odpadów do składowania na składowisku danego typu. WIOŚ stwierdził również, że odpady medyczne przywiezione do Zakładu Zagospodarowania Odpadów Sp. z o.o. w [...] nie posiadały właściwości niebezpiecznych, zatem nie stanowiły zagrożenia dla zdrowia i życia człowieka i nie miały możliwości spowodowania zagrożenia w środowisku. Ustalenia powyższe zostały odnotowane w protokole z kontroli podpisanym przez kontrolującego i kontrolowanego w dniu 14 marca 2014r. bez uwag i zastrzeżeń. W związku z ustaleniami kontroli organ I instancji wszczął postępowanie administracyjne w sprawie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej i następnie wydał decyzję o wymierzeniu kary w wysokości [...] zł. Organ II instancji potwierdził ustalenia, że strona przekazując do Zakładu Zagospodarowania Odpadów Sp. z o.o. w [...] niesegregowane odpady komunalne o kodzie 20 01 03 wymieszane z odpadami medycznymi z grupy 18 naruszyła art. 122 ust. 3 ustawy o odpadach, zgodnie z którym nakazuje się rozcieńczania lub sporządzania mieszanin odpadów ze sobą lub z innymi substancjami lub przedmiotami w celu spełnienia kryteriów dopuszczenia odpadów do składowania na składowisku odpadów danego typu. W ocenie organu odwoławczego organ I instancji nie powinien przyjmować jako dowodu w sprawie materiału zebranego w związku z pierwszym ujawnionym przypadkiem zdeponowania w Zakładzie Zagospodarowania Odpadów Sp. z o.o. w [...] odpadów medycznych tj. w dniu 7 lutego 2014r., ponieważ nie wskazuje on jednoznacznie na to, że odpady medyczne zostały wytworzone przez stronę. Niemniej jednak organ II instancji uznał, że wobec całokształtu materiału dowodowego, powyższe należało uznać jako niemające wpływu na rozstrzygnięcie ze względu na wyczerpująco udowodnione dwa pozostałe przypadki przekazania przez stronę odpadów medycznych wraz ze strumieniem niesegregowanych odpadów komunalnych do Zakładu Zagospodarowania Odpadów Sp. z o.o. w [...]. Wobec tego wywody strony, która w odwołaniu skupiła się głównie na pierwszym ujawnionym przypadku przywiezienia odpadów medycznych, nie mają wpływu na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy. Jeśli chodzi o zarzut naruszenia art. 194 ust. 1 pkt 7 ustawy o odpadach to uznano go za chybiony, ponieważ organ I instancji jednoznacznie wskazał powody ustalenia wymiaru kary, z czym również zgodził się organ odwoławczy. Natomiast organ odwoławczy, w wyniku ponownej analizy materiału stwierdził, że organ I instancji nie miał podstaw do uznania, jakoby odpady wytworzone przez stronę i przekazane do Zakładu Zagospodarowania Odpadów Sp. z o.o. w [...] w strumieniu zmieszanych odpadów komunalnych nie stanowiły zagrożenia dla zdrowia i życia ludzi, ponieważ nie zostały pobrane próbki odpadów celem ich zbadania w kierunku oznaczenia mikroorganizmów patogennych. Z dokumentacji fotograficznej wynika, że w masie odpadów medycznych znajdowały się głównie odpady po lekach podawanych dożylnie, które miały kontakt z pacjentem. Wobec powyższego, nie znając rozpoznania choroby pacjenta i nie posiadając wyników badań odpadów, zdaniem organu odwoławczego nie sposób było stwierdzić, że w 100% są one bezpieczne w przypadku kontaktu z pracownikami składowiska. Wobec tego, iż odpady medyczne ze względu na swoją specyfikę, mogą stanowić potencjalne źródło mikroorganizmów chorobotwórczych to ich mieszanie z odpadami komunalnymi stanowiło wystarczającą podstawę nałożenia administracyjnej kary pieniężnej w kwocie [...] zł. Ponadto nie był to jednorazowy przypadek, w związku z powyższym stwierdzono brak odpowiedniego nadzoru strony nad gospodarką odpadami medycznymi na terenie placówki opieki zdrowotnej, co również wpływa na zwiększenie kwoty kary. Obowiązujące przepisy prawa nie przewidują możliwości unieszkodliwiania odpadów medycznych metodą składowania na składowisku innym niż niebezpieczne i obojętne. Ponadto w przypadku, gdyby okazało się, że odpady te stanowiłyby odpady zakaźne, jedyną dopuszczalną metodą unieszkodliwiania jest spalanie w spalarniach odpadów niebezpiecznych. Na zakończenie rozważań stwierdzono, że wymiar kary został przez organ I instancji również prawidłowo ustalony oraz rzeczowo wyjaśniony w zaskarżonej decyzji z uwzględnieniem warunków wymienionych w art. 199 ustawy o odpadach. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Szpital Powiatu [...] sp. z o.o. Skarga podnosi naruszenie następujących przepisów: art. 7 i art. 80 k.p.a. polegające na braku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz na błędnej ocenie dowodów, co doprowadziło do dwojakiego przyjęcia ilości naruszeń prawa przez stronę skarżącą, art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. poprzez nieustosunkowanie się w uzasadnieniu faktycznym decyzji do wszystkich podnoszonych przez stronę argumentów i wskazywanych dowodów oraz niewyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, art. 199 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 roku o odpadach (Dz. U. z 2016 r., poz. 1987 ze zm.) poprzez: nieuwzględnienie przy wymierzaniu administracyjnej kary pieniężnej wszystkich okoliczności wskazanych w tym przepisie, tj. okresu trwania naruszenia oraz skutków naruszenia, poprzez nałożenie kary w oderwaniu od ustawowych dyrektyw ustalania wysokości kary w sytuacji, gdy zebrany materiał dowodowy świadczy jedynie o formalnym naruszeniu zakazu, o którym mowa w art. 122 ust 3 ustawy o odpadach i braku wpływu naruszeń na życie i zdrowie ludzi oraz środowisko. Skarga wnosi o uchylenie zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] lipca 2017 roku oraz decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] kwietnia 2014 r., a także zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza zarówno przepisów prawa materialnego, jak również norm procesowych w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Materialną podstawę zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 14 grudnia 2012r. o odpadach (tj. Dz. U. z 2016r, poz. 1987 ze zm.) - zwanej dalej ustawą. Zgodnie z art. 122 ust. 3 ustawy zakazuje się rozcieńczania lub sporządzania mieszanin odpadów ze sobą lub z innymi substancjami lub przedmiotami w celu spełnienia kryteriów dopuszczenia odpadów do składowania na składowisku odpadów danego typu, określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 118. Naruszenie tego zakazu zostało objęte sankcją administracyjną w postaci wymierzenia kary administracyjnej. W literaturze podkreślano występowanie różnego rodzaju sankcji administracyjnych. Sankcje te można podzielić na niepieniężne np. ograniczenie lub cofnięcie zezwolenia (pozwolenia, koncesji, licencji itp.), na podejmowanie określonych prawem czynności oraz sankcje pieniężne. Wkraczanie w strefę praw i wolności jednostek jest dozwolone, nie może być jednak dowolne. Przede wszystkim zgodnie z zasadą praworządności, wyrażoną w art. 7 Konstytucji, wszystkie sankcje, niezależnie od ich rodzaju muszą mieć wyraźną, niebudzącą wątpliwości podstawę prawną (vide wyrok NSA z dnia 23 października 2012r., sygn. akt II GSK 1533/11). W rozpatrywanej sprawie w systemie prawa istnieje podstawa prawna zastosowania takiej sankcji, a jej rodzaj został przyjęty stosownie do celowości i skuteczności. Skoro przepis prawa przewiduje karę pieniężną za działania uznane przez ustawodawcę za niepożądane i naganne oraz nie przewiduje żadnych wyjątków czy odstępstw, rolą organu było zastosowanie tego przepisu przy zastosowaniu zasady proporcjonalności. Przepis art. 194 ust. 3 ustawy stanowi, że administracyjna kara pieniężna za naruszenia, o których mowa w ust. 1, wynosi nie mniej niż 1000 zł i nie może przekroczyć 1.000.000. Przedział kwotowy jest bardzo szeroki. Jednocześnie art. 199 ustawy przewiduje, że przy ustalaniu wysokości tej kary uwzględnia się rodzaj naruszenia i jego wpływ na życie i zdrowie ludzi oraz środowisko, okres trwania naruszenia i rozmiary prowadzonej działalności oraz bierze się pod uwagę skutki tych naruszeń i wielkość zagrożenia. Przede wszystkim dyrektywy przy ustalaniu wysokości wskazane w tym przepisie oraz wspomniana już zasada proporcjonalności będą decydowały każdorazowo o kwocie sankcji w każdej indywidualnej sprawie. Przy czym organ ma obowiązek zastosować normę art. 199 ustawy w zw. z regułami procesowymi zawartymi w art. 77 §1 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. Powyżej wywiedzione kwestie są istotne dla niniejszej sprawy z tego względu, że w istocie skarga nie kwestionuje wystąpienia okoliczności uzasadniających wymierzenie kary, lecz jedynie jej wysokość. Co do okoliczności faktycznych odnoszących się do zmieszania odpadów medycznych z odpadami komunalnymi w transportach przekazanych przez skarżącą do Zakładu Zagospodarowania Odpadów Sp. z o.o. w [...] w dwóch dniach tj. 14 i 17 lutego 2014r. - pozostają one bezsporne. Organ odwoławczy natomiast nie przyznał faktu przekazania takiej mieszaniny w dniu 7 lutego 2014r . Uznał bowiem, że pierwszy ujawniony przypadek zdeponowania w Zakładzie Zagospodarowania Odpadów Sp. z o.o. w [...] odpadów medycznych w dniu 7 lutego 2014r. opiera się na domniemaniu i nie wskazuje on jednoznacznie na to, że odpady medyczne zostały wytworzone przez stronę. W konsekwencji organ przyjął dwa przypadki ujawnienia faktu naruszenia przez skarżącego zakazu ustanowionego w art. 122 ust. 3 ustawy. W ocenie Sądu ustalenia w tym względzie organu odwoławczego są prawidłowe. Organ odwoławczy także odstąpił od oceny WIOŚ, że zmieszane odpady nie stanowiły zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi ponieważ nie zostały pobrane próbki celem ich zbadania w kierunku oznaczenia mikroorganizmów patogennych. Stanowisko to podziela sąd orzekający. Koncepcja Głównego Inspektora Ochrony Środowiska bowiem opiera się na stwierdzeniu, że ze względu na rodzaj stwierdzonych odpadów (odpady po lekach podawanych dożylnie, które miały kontakt z pacjentem) nie sposób było stwierdzić, że odpady te są w pełni bezpieczne jeśli chodzi o kontakt z człowiekiem. Mogły zatem stanowić potencjalne źródło mikroorganizmów chorobotwórczych. Natomiast czy stanowiły jest zupełnie odrębną kwestią. Gdyby bowiem zostały pobrane próbki i zbadane mogłoby dojść potencjalnie do ustalenia, że owe odpady medyczne stanowiłyby odpady medyczne zakaźne. Tymczasem przepisy ustawy o odpadach i przepisy wykonawcze wyróżniają z odpadów medycznych odpady medyczne zakaźne. Obowiązuje przede wszystkim zakaz składowania takich zakaźnych odpadów na składowisku odpadów (art. 122 ust. 1 pkt 3) ustawy). Poza tym w przypadku odpadów zakaźnych jako metodę unieszkodliwiania wskazuje się przekształcenie termiczne (art. 27 ust. 5 ustawy oraz rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 21 października 2016r. w sprawie wymagań i sposobów unieszkodliwiania odpadów medycznych i weterynaryjnych – Dz. U. z 2016r, poz. 1819). Odmienny reżim dla odpadów zakaźnych nie oznacza, że organ odwoławczy nie kwalifikując stwierdzonych odpadów jako zakaźnych (nie pobrano próbek, aby to stwierdzić) miał jednak podstawy faktyczne (ze względu na rodzaj tych odpadów) przyjąć, że mogą one stanowić potencjalne źródło mikroorganizmów chorobotwórczych. A to oznacza, że przy dokonywaniu analizy przesłanek wysokości kary kierował się nieco innymi przesłankami niż organ I instancji, który uznał, że sporne odpady medyczne nie stanowiły zagrożenia dla życia i zdrowia człowieka. Zgodnie zaś z art. 199 ustawy przy ustalaniu wysokości kary bierze się pod uwagę m.in. wpływ naruszenia na życie i zdrowie ludzi. Organ odwoławczy nie przesądził, że odpady te miały charakter odpadów zakaźnych. Ale słusznie uznał, że nie można wykluczyć iż nie były w pełni bezpieczne jeśli idzie o ich kontakt z pracownikami składowiska odpadów. To zaś oznacza nowy element oceny, który nie był brany pod uwagę przez organ I instancji. Powyższe rozważania mają miejsce ze względu główny zarzut skargi sprowadzający się do zakwestionowania wysokości orzeczonej kary z tego powodu, iż organ odwoławczy przyjął tę samą wysokość co Wojewódzki Inspektor Ochrony, pomimo przyjęcia odmiennego stanu faktycznego tj. uznania jedynie dwóch zdarzeń polegających na sporządzeniu mieszanin odpadów komunalnych (kod odpadu 20) z odpadami medycznymi (kod odpady 18), nie zaś trzech. Skarżący bowiem stoi na stanowisku, że w takim wypadku kara powinna zostać proporcjonalnie zmniejszona w stosunku do wysokości orzeczonej w decyzji organu I instancji. Tymczasem jak już wykazano organ odwoławczy przyjął odmienną ocenę mieszaniny odpadów jeśli chodzi o ich oddziaływanie na życie i zdrowie ludzi. Mianowicie nieuprawnione było stwierdzenie organu I instancji, że odpady te nie stanowiły zagrożenia dla zdrowia osób, które się z nimi zetknęły. Nie ma co prawda pewności, ale potencjalnie mogły stanowić takie zagrożenie ze względu na ich rodzaj i Sąd stanowisko to podziela. Oznacza to, że organ odwoławczy orzekał przy zmodyfikowanym stanie faktycznym. To w pełni uzasadniało utrzymanie tej kary w takim samym wymiarze. Kara w wysokości [...] zł mieści się w ramach sankcji określonej w przepisie i uwzględnia wszystkie dyrektywy jej wymierzania. W zaskarżonej decyzji podtrzymano motywy i przesłanki, którymi kierował się organ I instancji - za wyjątkiem okoliczności, że nie stanowiły sporne odpady żadnego zagrożenia dla życia i zdrowia ludzkiego. Sąd podziela ten wywód i nie dopatruje się w tym zakresie naruszenia art. 199 ustawy w zw. z art. 77 §1 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. Przede wszystkim jednak postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Oznacza to, że organ odwoławczy nie ma obowiązku odnosić się do rozstrzygnięcia organu I instancji w ten sposób, że jest nim związany i własne rozstrzygnięcie musi odnieść do rozstrzygnięcia I instancji. Zasada dwuinstancyjności postępowania wyrażona w art. 15 k.p.a. nie sprowadza się bowiem wyłącznie do instancyjnej kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia podjętego przez organ I instancji, ale także, a nawet przede wszystkim, do ponownego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej w jej całokształcie, w tym również z możliwością zweryfikowania stanu faktycznego oraz dokonania nowej oceny tego stanu faktycznego. W tym wypadku rzecz dotyczy nowej oceny w kontekście przesłanki dla ustalenia wysokości administracyjnej kary pieniężnej. Z tych wszystkich względów skargę jako bezzasadną należało na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalić.