IV SA/Wa 2619/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Łukasz Krzycki, asesor WSA Danuta Szydłowska, Protokolant Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 kwietnia 2008 r. sprawy ze skarg Stowarzyszenia O. z siedzibą w W. i A. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] października 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oraz odmowy dopuszczenia stowarzyszenia do udziału w postępowaniu na prawach strony 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącej A. B. kwotę 740 (siedemset czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] października 2007r., po rozpatrzeniu odwołania "V." Sp. z o.o.: * w pkt I. na podstawie art. 138 § 2 kpa w zw. z art. 61 ust.1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80, poz.717 ze zm.) uchyliło w całości decyzję Prezydenta W. z dnia [...] lipca 2007r., odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbiórce istniejącego budynku jednorodzinnego i budowie budynku wielorodzinnego z parkingiem podziemnym i niezbędną infrastrukturą techniczną, przewidzianą do realizacji na działce nr ew. [...], obręb [...], położonej w W. przy ul. [...] i jednocześnie przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji; * w pkt II. na podstawie art. 144 kpa w zw. z art. 138 § 2 kpa oraz art. 142 kpa w zw. z art. 31 § 2 kpa uchyliło postanowienie Prezydenta W. z dnia [...] stycznia 2007r. o dopuszczeniu Stowarzyszenia O. do udziału na prawach strony w niniejszym postępowaniu i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podał, iż po raz drugi uchyla decyzję organu pierwszej instancji, ponieważ Prezydent W. nie zastosował się do wszystkich wskazań i zaleceń organu odwoławczego zawartych w decyzji SKO z dnia [...] marca 2007r., którą uchylono decyzję pierwszej instancji z dnia [...] stycznia 2007r. odmawiającą wydania warunków zabudowy dla tej samej inwestycji budowlanej, określonej we wniosku ww. Spółki. Organ odwoławczy podkreślił, iż w niniejszej sprawie uzgodnienie decyzji o warunkach zabudowy, o którym mowa w art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie wymaga zastosowania art. 106 kpa, gdyż przepis ten odnosi się do sytuacji, gdy wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest uzależnione od zajęcia stanowiska przez inny organ współdziałający niż organ właściwy od wydania decyzji. Skoro w tej sprawie Prezydent W. organem właściwym do wydania decyzji oraz do dokonania ww. uzgodnienia, to w tej sytuacji nie ma zastosowania art. 106 kpa. Stanowisko to znajduje oparcie w orzecznictwie. Organ odwoławczy stwierdził, iż nie zgada się ze stanowiskiem organu pierwszej instancji, jakoby § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ( Dz. U. Nr 164, poz. 1588) dopuszczał możliwość ograniczenia granic terenu objętego analizą funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania obszaru sąsiadującego z terenem planowanej inwestycji budowlanej, a zatem wyłączał stosowanie § 3 ust. 2 tego rozporządzenia. Przepis § 5 ust. 2 dopuszcza jedynie możliwość wyznaczenia innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Odstąpienie od zasady określonej w § 5 ust. 1 rozporządzenia, zgodnie z którą wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacz się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego i ustalenie innego wskaźnika jest możliwe o ile ustalenie takie znalazłoby oparcie w wynikach analizy obejmującej, wbrew stanowisku organu pierwszej instancji, cały obszar analizowany, as nie jego wybrany fragment. Z dokonanej analizy obszaru wynika, iż wskaźnik zabudowy działek znajdujących się na tym terenie w stosunku do powierzchni zabudowy waha się w granicach 15-49 %, przy średnim wskaźniku zabudowy wynoszącym 28, 4%. Wskaźnik ów dla przedmiotowej inwestycji wynosi 27 %, a zatem odmowa ustalenia warunków zabudowy była nieuprawniona. Organ odwoławczy stwierdził, iż nie zgadza się ze stanowiskiem organu pierwszej instancji, co do przyjętego sposobu obliczania intensywności wykorzystania terenu, gdyż ani ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu terenu ani rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. nie zawieraj pojęcia "intensywność wykorzystania terenu" i przy wykładni tego pojęcia należy posiłkować się § 5 ww. rozporządzenia. Pod tym pojęciem na potrzeby postępowania o ustalenie warunków zabudowy należy rozumieć wyłącznie stosunek wielkości powierzchni nowej zabudowy do powierzchni planowanej zabudowy działki lub terenu. Organ odwoławczy stwierdził, iż opinia Stołecznego Konserwatora Zabytków zawarta w piśmie z dnia 5 września 2006r. , na którą powołał się organ pierwszej instancji, z której wynika, iż planowana budowa budynku wielorodzinnego negatywnie wpłynie na historyczne parametry układu urbanistycznego istniejącego na analizowanym obszarze, nie ma charakteru wiążącego i może stanowić jeden z dowodów w sprawie, to jednak niedopuszczalne jest bezkrytyczne podejście do tej opinii, która została oparta na projekcie przygotowywanego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Powołanie się przez organ opiniujący, jak i organ pierwszej instancji na dokument nie istniejący w dacie wydania opinii jest niezrozumiałe. Kolegium podniosło, iż odmowa ustalenia warunków zabudowy z powołaniem się na ustalenia studium zagospodarowania jest niedopuszczalna. Organ podkreślił, iż nie zgadza się z poglądem pierwszej instancji , jakoby "decyzja o warunkach zabudowy była narzędziem zastępczym w sytuacji braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, umożliwiającym inwestowanie w ograniczonym zakresie na zasadzie uzupełnienia stanu istniejącego i w sytuacjach, które nie budzą wątpliwości", gdyż to nie ustalenie warunków zabudowy, lecz odmowa ich ustalenia dopuszczalna jest " w sytuacjach, które nie budzą wątpliwości". Stanowisko to uzasadnia art. 64 ust.1 w zw. art. 56 ustawy, w myśl którego nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Organ pierwszej instancji nie wskazał z jakimi przepisami przedmiotowa inwestycja byłaby niezgodna. Natomiast studium zagospodarowania za tego rodzaju przepis nie może być uznane, gdyż nie ma charakteru ogólnie obowiązującego. W konkluzji organ odwoławczy stwierdził, iż nie znajdując podstaw do stwierdzenia, że planowana inwestycja nie spełnia wymagań z art. 61 ust.1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, należało decyzję organu pierwszej instancji i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, przy czym organ uwzględni wskazane przez Kolegium okoliczności. Kolegium podkreśliło, iż stosownie do art. 142 kpa, postanowienie o dopuszczeniu organizacji społecznej do udziału w postępowaniu na prawach strony , można zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji. Zdaniem Kolegium Prezydent W. dopuszczając postanowieniem z dnia [...] stycznia 2007r. Stowarzyszenie O. nie wyjaśnił, czy zostały spełnione przesłanki wymienione w art. 31 § 1 pkt 2 kpa. z uzasadnienia postanowienia nie wynika bowiem jakie konkretne cele statutowe owego Stowarzyszenia miałyby uzasadnić dopuszczenie go do udziału w niniejszej sprawie, jak również dlaczego za dopuszczeniem tej konkretnej organizacji społecznej opowiada się interes społeczny. Z tych też względów organ odwoławczy uznał, iż należało zaskarżone postanowienie uchylić i sprawę dopuszczenia ww. Stowarzyszenia do udziału w niniejszej sprawie skierować do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Na powyższą decyzję skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnieśli: A. B oraz Stowarzyszenie O ( dawniej : Stowarzyszenie O), podnosząc zarzut naruszenia art. 138 § 2 kpa poprzez nieuzasadnione przyjęcie tego przepisu za podstawę prawną zaskarżonej decyzji w sytuacji braku przesłanek jego zastosowania. Organ odwoławczy nie wykazał żadnych mających znaczenie dla sprawy uchybień w postępowaniu dowodowym prowadzonym przez organ pierwszej instancji, powodujących konieczność ponownego rozpatrzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przed rozstrzygnięciem sprawy- co miało wpływ na wynik sprawy. Wydanie decyzji bez wskazania podstaw określonych w art. 138 § 2 kpa stanowi naruszenie tego przepisu i stanowi podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji. Zdaniem skarżących zaskarżona decyzja narusza art. 61 ust.1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak też § 3 i 5 ust.2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r., gdyż wbrew twierdzeniom Kolegium, organ pierwszej instancji prawidłowo określił granice obszaru analizowanego przyjętego w celu ustalenia wymagań dla zmierzenia inwestycyjnego. Nie zachodzi więc konieczność ponownego określenia obszaru analizowanego, a tym samym do weryfikacji przeprowadzonej analizy funkcji, którą organ pierwszej instancji przeprowadził w sposób rzetelny i wyczerpujący, również prawidłowo na poziomie 20 % wyliczył wskaźnik zabudowy. Ponieważ wskaźnik zabudowy wynikający z wniosku inwestora jest dużo wyższy, a więc z tej przyczyny nie jest możliwe wydanie pozytywnej decyzji. Stowarzyszenie O. podniosło, iż niezrozumiale jest rozstrzygnięcie organu odwoławczego zawarte w pkt II zaskarżonej decyzji - o uchyleniu postanowienia o dopuszczeniu go do udziału w sprawie na prawach strony. Skarżący podkreślił, iż w interesie społecznym, a w szczególności mieszkańców dzielnicy [...] jest udział Stowarzyszenia w tym postępowaniu ze względu na zachowanie istniejących walorów architektoniczni-urbanistycznych tej części miasta. Za dopuszczeniem Stowarzyszenia przemawiają także cele statutowe, w szczególności § 5 ust. 2 Statutu, w którym jest mowa o "podejmowaniu działań w celu zachowania walorów architektoniczno urbanistycznych miasta W.". Zdaniem Stowarzyszenia przesłanki dopuszczenia go do udziału w sprawie zostały spełnione. W odpowiedziach na skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o ich oddalenie, podnosząc te same argumenty co w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonych aktów, przy czym stosownie do treści art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) nie jest związany zarzutami i granicami skargi. Sąd dokonując kontroli zaiskrzonej decyzji wedle podanych wyżej kryteriów uznał, że obie skargi zasługują na uwzględnienie. W rozpatrywanej sprawie zaskarżone rozstrzygnięcie organu odwoławczego podjęte zostało na podstawie art. 138 § 2 kpa. Należy podzielić stanowisko stron skarżących, iż organ odwoławczy wydając zaskarżoną decyzję wadliwie zastosował przepis art. 138 § 2 kpa, albowiem nie wykazał konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części a przecież ta przesłanka uzasadnia podjęcie decyzji administracyjnej w tym trybie. Z powołanej wyżej normy prawa procesowego bowiem wynika, iż organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części. Wówczas to przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Chodzi tu o wskazanie okoliczności faktycznych, które mają znaczenie prawne dla rozstrzygnięcia sprawy. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego a więc wówczas, gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, bądź gdy postępowanie takie zostało przeprowadzone lecz w rażący sposób naruszono w nim przepisy procesowe. Decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji nie może być podjęta w sytuacjach innych niż te, które zostały określone w art. 138 § 2 kpa. Żadne inne wady postępowania ani wady decyzji podjętej w postępowaniu pierwszoinstancyjnym nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej, o której mowa w omawianym przepisie. Bowiem jak niejednokrotnie podkreślano w orzecznictwie uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi jest instytucją o charakterze wyjątkowym stanowiącym wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygania sprawy przez organ odwoławczy. Jeżeli organ odwoławczy nie ma wątpliwości, co do stanu faktycznego i nie stwierdził potrzeby przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie stosownie do treści przepisu art. 136 kpa to wówczas ma obowiązek zastosowania instytucji reformacji i orzec co do istoty sprawy. ( por. wyrok NSA z dnia 19 września 2006r., sygn. I OSK 884/06, lex nr 321129). W rozpoznawanej sprawie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wadliwe zastosowało art. 138 § 2 kpa, a w konsekwencji niezasadnie w tych okolicznościach uchyliło decyzję Prezydenta W. z dnia [...] lipca 2007r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji zwłaszcza, gdy uwzględni się motywy, którymi kierował się organ odwoławczy podejmując taką decyzję kasacyjną. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wprost wynika, iż organ odwoławczy po zapoznaniu się ze zgromadzonym materiałem dowodowy nie podzielił generalnie stanowiska organu pierwszej instancji, iż zachodzą podstawy do odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbiórce istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego i budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z parkingiem podziemnym i niezbędną infrastrukturą techniczną, na działce nr [...] położonej przy ul. [...] w W. Nie podzielił również ustaleń przyjętych na podstawie analizy funkcji oraz cech zabudowy wyznaczonego terenu, sporządzonej wedle § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ( Dz. U. Nr 164, po. 1588), iż planowe zamierzenie inwestycyjne nie spełnia wszystkich wymogów z art. 61 ust.1 pkt ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), zwaną dalej ustawą, ze względu na brak kontynuacji dotychczasowej zabudowy jednorodzinnej, w tym formy architektonicznej oraz intensywności wykorzystania terenu. Organ odwoławczy, jak słusznie zauważyły strony skarżące, w motywach zaskarżonej decyzji ograniczył się w istocie do dokonania odmiennej oceny prawnej zebranego sprawie materiału dowodowego, jak również do polemiki co do poglądów i interpretacji prawnych powołanego wyżej art. 61 ust.1 pkt 1 ustawy oraz § 5 ust.2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r., a to zgodnie z utrwalonym orzecznictwem nie uprawnia organu odwoławczego do przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organu pierwszej instancji, ale do wydania rozstrzygnięcia przewidzianego w art. 138 § 1 kpa ( por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 1994r., sygn. akt IV SA 1606/96). Trafnie podniósł pełnomocnik skarżącej A. B, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy, nie wskazał potrzeby przeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Nie ulega wątpliwości, że wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla wskazanej we wniosku inwestora inwestycji jest możliwe jedynie w sytuacji łącznego spełnienia przesłanek zamieszczonych w art. 61 ust.1 pkt 1 - 5 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a mianowicie: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych lub leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzeniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Szczegółowy sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy w powiązaniu z analizą stanu istniejącego, na podstawie upoważnienia zawartego w art. 61 ust. 6 ustawy, określa powołane wyżej rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. Przepis § 3 tego rozporządzenia stanowi w ust. 1 że "w celu ustalenia wymagań nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy", a w ust. 2 tego paragrafu stanowi, iż "granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków, nie mniejszej niż 50 metrów". Z treści przytoczonych przepisów wynika, że organ uprawniony do wydania decyzji o warunkach zabudowy w razie braku planu zagospodarowania terenu dla obszaru objętego wnioskiem inwestora wyznacza na mapie w skali 1: 500 lub 1: 1.000 granice obszaru w celu przeprowadzenia analizy i ustalenia, czy możliwa jest realizacja planowanej inwestycji przy zachowaniu niezbędnych warunków wynikających z pkt 1-3 art. 61 ust. 1 ustawy. W § 3 ust. 2 rozporządzenie podaje minimalne granice obszaru, który ma być analizowany pod względem funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Organ przystępując do ustalenia granic obszaru w celu przeprowadzenia wspomnianej powyżej analizy powinien mieć na uwadze zasadę dobrego sąsiedztwa, wynikającą z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, która uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Do ustalenia warunków zabudowy konieczne jest istnienie co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z drogi publicznej, przy czym pojęcie "działki sąsiedniej" w tym przepisie oznacza, że musi to być działka, na której roboty budowlane, polegające na budowie obiektów budowlanych, zostały już zrealizowane, przy czym wydaje się, iż nie będzie tu chodziło o działkę graniczącą bezpośrednio z działką inwestora, lecz raczej pewien obszar tworzący urbanistyczną całość, pozwalający organowi dokonać jak najlepszej oceny sytuacji faktycznej pod względem możliwości zrealizowania planowanej inwestycji przy zachowaniu ustawowych warunków z art. 61 ust. 1 pkt 1-3 ustawy. Zgodnie z § 9 ust. 2 cyt. wyżej rozporządzenia organ sporządza analizę zawierającą część tekstową i graficzną, stanowiącą załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że została przeprowadzona analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji objętej wnioskiem skarżących, składająca się z części graficznej i tekstowej. W ocenie Sądu, wbrew twierdzeniom organu odwoławczego, organ pierwszej instancji prawidłowo wyznaczył granice obszaru analizowanego, przyjmując zgodnie z § 3 ww. rozporządzenia trzykrotną szerokość działki nr [...] wskazanej we wniosku inwestora do zabudowy budynkiem wielorodzinnym o trzech kondygnacjach nadziemnych i jednej podziemnej. Niewątpliwie sposób rozstrzygnięcia sprawy przez organy administracyjne obydwu instancji wynika w istocie ze sposobu interpretacji zasady dobrego sąsiedztwa. Mająca swój pierwowzór w ustawodawstwie niemieckim tzw. zasada dobrego sąsiedztwa, jest jedną z przesłanek, której spełnienie warunkuje możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy dla nieruchomości, znajdującej się na obszarze, dla którego nie uchwalono miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Celem zasady dobrego sąsiedztwa jest zagwarantowanie ładu przestrzennego jako takiego ukształtowania przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w porządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno - estetyczne. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanej działki nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej ( kontynuacja funkcji, parametrów, cech warunków kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu., linii zabudowy i ingresywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej, obiektów budowlanych) zabudowy istniejącej. Określenie powyższej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w spawie warunków zabudowy, a także jest jednym z elementów rozstrzygnięcia znajdującego się w treści decyzji. ( zob. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, 3. wydanie zaktualizowane i uzupełnione wyd. C.H. Beck Warszawa 2006, s. 488 i n.). By zatem ustalić warunki zabudowy, konieczne jest istnienie zgodnie z art. 61 ust.1 pkt 1 ustawy przynajmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej. Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie przyjmuje się, iż przez pojęcie działki sąsiedniej nie można rozumieć wyłącznie działki graniczącej, ale należy odnieść to pojęcie do nieruchomości, terenów położonych w okolicy, tworzącej pewną urbanistyczną całość. Interpretacja pojęcia "działki sąsiedniej" jako graniczącej działki bezpośrednio z terenem inwestycji, jak przyjmuje się w orzecznictwie, nie znajduje oparcia w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( zob. wyrok NSA z dnia 22 lutego 2006r., sygn. akt II OSK 551/05, lex nr 194346). Zdaniem Sądu trafnie wskazano w doktrynie, iż warunek sąsiedztwa należy utożsamiać z tzw. sąsiedztwem urbanistycznym, niemającym wiele wspólnego ze wspólną granicą ( zob. E. Skorczyńska: Lokalizacja inwestycji celu publicznego i ustalenie warunków zabudowy dla innych inwestycji, Samorząd Terytorialny,. 2004/7- 8/94). Wymaga jednak podkreślenia, że tzw. sąsiedztwo urbanistyczne przedstawiać się będzie różnorodnie na terenach zwartej zabudowy miejskiej, jak to ma miejsce w niniejszej sprawie, czy też na terenach wiejskich , czy na terenach rozproszonej zabudowy, np. letniskowej. Przede wszystkim wskazać trzeba, iż przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie określają użytego pkt 1 ust.1 art. 61 cyt. ustawy pojęcia "działki sąsiedniej". Ratio legis art. 61 cyt. " jest ochrona ładu przestrzennego" Ma on na celu powstrzymanie zabudowy nie dającej się pogodzić z zabudową już istniejącą na terenach, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego ( por. powołany wyżej wyrok NSA w sprawie II OSK 551/05). W świetle poczynionych powyżej wywodów, wbrew argumentacji organu odwoławczego przedstawionej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, w ocenie Sądu, prawidłowo przyjął organ pierwszej instancji dokonując analizy wyznaczonego obszaru, iż inwestycja polegającą na budowie domu wielorodzinnego na działce ew. nr [...], w obrębie [...], położonej przy ul. [...] w W. nie jest możliwa, a to dlatego, że byłaby zlokalizowana wewnątrz układu architektoniczno - urbanistycznego zabudowy jednorodzinnej z okresu międzywojennego i zdominowałaby istniejącą zabudowę i zakłóciłaby otaczającą przestrzeń. Inaczej ujmując, realizacja tej inwestycji pozostawałaby w wyraźnej sprzeczności z istniejącym w sąsiedztwie działki nr ew. [...] ładem przestrzennym - tzw. sąsiedztwem urbanistycznym. Wprawdzie na obszarze objętym analizą dominuje funkcja mieszkalna, to jednak zasadnym jest zauważyć, iż w tzw. sąsiedztwie urbanistycznym planowanej inwestycji występuje wyłącznie funkcja zabudowy jednorodzinnej. Trafnie podniósł Prezydent W. w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] lipca 2007r., iż cechy zabudowy jednorodzinnej i wielorodzinnej są różne, jak również różne są zasady zagospodarowania, chociażby np. wskaźnik intensywności zabudowy terenu. W ocenie Sądu, w przedstawionych powyżej okoliczności sprawy organ odwoławczy nie miał podstaw do uchylenia się od wydania merytorycznej decyzji, na podstawie art. 138 § 1 kpa, skoro wydając decyzję kasatoryjną w trybie § 2 art. 138 kpa jednocześnie nie sprecyzował, w jaki sposób należy uzupełnić materiał dowodowy postępowania zebrany przez organ pierwszej instancji, bowiem za takie nie można uznać ogólnikowe nakazanie uwzględnienia wskazanych powyżej okoliczności. Zasadą jest, iż organ odwoławczy w sytuacji całkowitego zanegowania materiałów dowodowych zgromadzonych przez organ pierwszej instancji odwoławczy zobowiązany jest dokładnie wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy uzupełnianiu materiału dowodowego, a czego w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia wyraźnie zabrakło. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. uchylając się w istocie od merytorycznego rozpatrzenia sprawy w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy naruszyło art. 138 § 1 i art. 138 § 2 kpa, zgodnie z którymi organ rozpatrując odwołanie ponownie rozstrzyga sprawę administracyjną w jej całokształcie wydając jedno z rozstrzygnięć, o jakich mowa w art. 138 § 1 kpa pkt 1-3 kpa. Powyższe uwagi odnoszą się również do rozstrzygnięcia zawartego w pkt II zaskarżonej decyzji, w którym organ odwoławczy uchylił postanowienie Prezydenta W. o dopuszczeniu skarżącego Stowarzyszenia do udziału w sprawie., mimo że z uwagi na zasadę dwuinstancyjności postępowania określoną w art. 15 kpa sam winien rozstrzygnąć o tym czy Stowarzyszenie spełniało przesłanki z art. 31 § 1 pkt 2 kpa dające podstawę do wydania postanowienia o dopuszczeniu do udziału w sprawie na prawach strony. Wyjaśnienie tej kwestii mieści się bowiem w granicach uzupełniającego postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 136 kpa. Wypada niejako na marginesie zauważyć, iż umknęło uwadze Kolegium, iż inwestor V." Sp. z o.o. nie kwestionował udziału skarżącego Stowarzyszenia w tym postępowaniu składając po raz pierwszy odwołanie od decyzji Prezydenta W. z dnia [...] stycznia 2007r. odmawiającej ustalania warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji przewidzianej do realizacji ww. działce nr ew. [...], która została uchylona decyzją Kolegium z dnia [...] marca 2007r., i przekazana organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Skoro inwestor udział Stowarzyszenia w tymże postępowaniu zakwestionował dopiero w kolejnym odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji, wydanej po ponownym rozpatrzeniu sprawy, to powinien wyraźnie wskazać powody bezprawnego – jego zdaniem - dopuszczenia tegoż Stowarzyszenia do udziału w sprawie na prawach strony. Te wszystkie kwestie, jak już powiedziano powyżej w ramach postępowania odwoławczego powinien rozważyć organ drugiej instancji, a nie bezprawnie uchylać się od podjęcia rozstrzygnięcia w tej sprawie. Z podanych powyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270) orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na mocy art. 200 cyt. ustawy.