IV SA/Wa 2621/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Sędziowie sędzia WSA Kaja Angerman (spr.),, sędzia WSA Aleksandra Westra, Protokolant st. ref. Katarzyna Matecka-Caban, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 maja 2024 r. sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa Usługowego "H." Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 7 września 2023 r. nr DKO-WOK.401.295.2023.pn w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na podjęcie użytkowania instalacji oddala skargę. Główny Inspektor Ochrony Środowiska (organ II instancji, GIOŚ), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r. poz. 775 ze zm., k.p.a.), w zw. z art. 372 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2022 r. poz. 2556 ze zm., p.o.ś.), po rozpatrzeniu odwołania Przedsiębiorstwa Usługowego H. sp. z o.o. (skarżąca, strona) od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska (organ I instancji, [...]WIOŚ) odmawiającej wyrażenia zgody na podjęcie użytkowania instalacji do mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów komunalnych, eksploatowanej bez wymaganego pozwolenia utrzymał decyzję organu I instancji w mocy. W uzasadnieniu decyzji wskazał następujący stan faktyczny i prawny. Decyzją [...]WIOŚ z dnia [...] lipca 2017 r., na podstawie art. 365 ust. 1 p.o.ś. wstrzymano użytkowanie instalacji do mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów komunalnych zlokalizowanej przy ul. [...] w N., eksploatowanej bez wymaganego pozwolenia zintegrowanego przez skarżącą. Strona złożyła odwołanie od wskazanej decyzji do Głównego Inspektora Ochrony Środowiska. Organ II instancji decyzją z dnia [...] maja 2018 r. utrzymał powyższą decyzję w mocy. Decyzja została wydana z powodu użytkowania instalacji bez wymaganego pozwolenia zintegrowanego. Strona uzyskała pozwolenie zintegrowane udzielone decyzją z dnia [...] maja 2022 r. przez Marszałka Województwa [...], który nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Następnie decyzją Ministra Klimatu i Środowiska z dnia [...] listopada 2022 r. wskazana decyzja została uchylona i odmówiono Stronie udzielenia pozwolenia zintegrowanego. Decyzja Ministra Klimatu i Środowiska została przez Stronę zaskarżona do WSA w Warszawie. Obecnie sprawa nie jest jeszcze prawomocnie rozstrzygnięta. Strona w dniu [...] marca 2023 r., na podstawie art. 372 p.o.ś. złożyła wniosek do [...]WIOŚ o wyrażenie zgody na podjęcie wstrzymanego użytkowania instalacji. Wskazała w nim, iż organ I instancji decyzją z dnia [...] lipca 2017 r., na podstawie art. 356 p.o.ś., wstrzymał użytkowanie przedmiotowej instalacji oraz określił termin wstrzymania użytkowania tej instalacji, uwzględniając potrzebę bezpiecznego dla środowiska zakończenia jej użytkowania, na trzy miesiące od dnia, w którym decyzja ta stanie się ostateczna. Strona wskazała, że ograniczenie polegające na wstrzymaniu użytkowania określonej instalacji ma charakter niezbędny, co oznacza, że niezwłocznie po ustaniu przyczyn uzasadniających wstrzymanie należy wyrazić zgodę na podjęcie wstrzymanej działalności. Według Strony niezbędność przejawia się także w tym, że gwarantuje się podmiotowi, który usunął przyczyny wstrzymania, niezwłocznie, dalsze prowadzenie wstrzymanej działalności lub użytkowania, przez wyrażenie zgody. Strona wskazała również, że wyrażenie zgody na podjęcie wstrzymanej działalności następuje na podstawie art. 372 p.o.ś., zgodnie z którym po stwierdzeniu, że ustały przyczyny wstrzymania działalności lub użytkowania, na podstawie decyzji, o których mowa w niniejszym dziale, wojewódzki inspektor ochrony środowiska, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, na wniosek zainteresowanego, wyraża zgodę na podjęcie wstrzymanej działalności lub użytkowania. Spółka, biorąc powyższe pod uwagę, poinformowała, że postanowieniem z dnia 28 lutego 2023 r. WSA w Warszawie wstrzymał wykonanie decyzji Ministra Klimatu i Środowiska z dnia [...] listopada 2022 r. w przedmiocie odmowy udzielenia pozwolenia zintegrowanego, co oznacza zdaniem skarżącej, że w obrocie prawnym pozostaje decyzja Marszałka Województwa [...] z dnia [...] maja 2022 r., udzielająca pozwolenia zintegrowanego, opatrzona rygorem natychmiastowej wykonalności. Zdaniem Strony, w tej sytuacji ustały przesłanki powodujące wcześniejsze wstrzymanie użytkowania instalacji do mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów komunalnych zlokalizowanej w Nadarzynie. Strona załączyła do wniosku postanowienie WSA w Warszawie z dnia 28 lutego 2023 r. [...]WIOŚ w dniu [...] kwietnia 2023 r. wydał decyzję odmawiającą wyrażenia zgody na podjęcie użytkowania przedmiotowej instalacji, od której Strona odwołała się do Głównego Inspektor Ochrony Środowiska, który utrzymał decyzję w mocy. W ocenie GIOŚ tylko decyzja ostateczna i prawomocna jest podstawą do wyrażenia zgody na podjęcie użytkowania instalacji Strony, zgodnie z art. 372 p.o.ś., w myśl którego: "Po stwierdzeniu, że ustały przyczyny wstrzymania działalności lub użytkowania, na podstawie decyzji, o których mowa w niniejszym dziale, wojewódzki inspektor ochrony środowiska, wójt, burmistrz łub prezydent miasta, na wniosek zainteresowanego, wyraża zgodę na podjęcie wstrzymanej działalności lub użytkowania". Organ II instancji wskazał, iż przyczyną wstrzymania użytkowania instalacji Strony było jej eksploatowanie bez wymaganego przepisami prawa pozwolenia zintegrowanego. Tym samym GIOŚ stanął na stanowisku, iż organ I instancji właściwie ocenił, iż dopóki Strona nie będzie dysponować pozwoleniem zintegrowanym wydanym ostateczną i prawomocną decyzją, tj, decyzją niezaskarżalną do sądu, Strona nie będzie mogła podjąć wznowienia jej użytkowania, gdyż nie ustały przyczyny wstrzymania jej użytkowania. W ocenie organu II instancji, warunkiem wstrzymania wykonalności decyzji ostatecznej jest jej wykonalność. Przez wykonalność decyzji ostatecznej rozumieć należy możliwość przymusowego wykonania obowiązku wynikającego z decyzji ostatecznej w trybie przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Przykładami takich decyzji będą decyzje ustalające lub określające zobowiązanie podatkowe. Przykładami decyzji niepodlegających wykonaniu - pomimo tego, że są one w ujęciu potocznym "wykonywane" przez organ I instancji - są decyzje kasacyjne organu odwoławczego. Tym samym, postanowienie WSA w Warszawie z dnia 28 lutego 2023 r. jest formą tymczasowej ochrony sądowej udzielanej stronie postępowania do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia w sprawie, co oznacza, że na podstawie wstrzymanej decyzji nie mogą być podejmowane żadne działania lub czynności. Wskazane postanowienie nie powoduje więc, że ustały przyczyny wstrzymania użytkowania instalacji Strony, gdyż Strona nadal nie dysponuje ostateczną i prawomocną decyzją udzielającą pozwolenia zintegrowanego. W kwestii rygoru natychmiastowej wykonalności nadanego przez Marszałka Województwa [...] pozwolenia zintegrowanego, GIOŚ wskazał, iż w świetle prawa wygasa on w dniu wydania decyzji przez organ odwoławczy, który zmienia lub uchyla decyzję organu I instancji opatrzoną rygorem natychmiastowej wykonalności. Zdaniem GIOŚ, w przedmiotowej sprawie, nie zaistniał taki stan faktyczny ani prawny, na podstawie którego można by stwierdzić, że ustała przyczyna wstrzymania użytkowania instalacji i z tego względu odmówił uwzględnienia odwołania. Powyższe rozstrzygnięcie GIOŚ zostało zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez H. sp. z o.o. Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji, zarzucając rozstrzygnięciu GIOŚ: 1) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. a. art. 2 Konstytucji RP poprzez dokonanie oceny wykonalności uprawnienia administracyjnoprawnego przez adresata aktu, bez uwzględnienia ochrony trwałości uprawnień ukształtowanych na mocy aktu administracyjnego, a zatem z naruszeniem zasady ochrony praw nabytych, b. art. 372 p.o.ś. w zw. z art. 108 § 1 i 2 k.p.a w zw. z art. 130 § 3 pkt 1 k.p.a poprzez błędną wykładnię wskazanych przepisów polegającą na wadliwym przyjęciu, że wydanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowienia z dnia 28 lutego 2023 r. wstrzymującego wykonanie decyzji Ministra Klimatu i Środowiska z dnia [...].11.2022 r. w przedmiocie uchylenia pozwolenia zintegrowanego oraz odmowy jego wydania nie ma żadnego odniesienia do warunku wyrażenia zgody na podjęcie wstrzymanego użytkowania określonego w art. 372 p.o.ś., a także wskutek błędnego uznania, że wyłącznie uzyskanie ostatecznego i prawomocnego pozwolenia zintegrowanego może stanowić podstawę do wyrażenia zgody na podjęcie wstrzymanego użytkowania instalacji, błędną wykładnię wskazanych przepisów polegającą na wadliwym przyjęciu, że wznowienie użytkowania instalacji, której użytkowanie wstrzymano na podstawie art. 365 ust. 1 p.o.ś. możliwe jest wyłącznie w przypadku dysponowania przez prowadzącego instalację: "pozwoleniem zintegrowanym wydanym ostateczną i prawomocną decyzją tj. decyzją niezaskarżalną do sądu", podczas gdy taka interpretacja Organu stoi w sprzeczności z zawartymi w kodeksie postępowania administracyjnego zasadami określającymi możliwość wykonania decyzji administracyjnej, 2) naruszenie przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a. art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. poprzez: i. brak uwzględnienia aktualnego stanu faktycznego związanego z przekształceniem instalacji do mechaniczno- biologicznego przetwarzania odpadów komunalnych oraz dostosowaniem jej do wymogów najlepszej dostępnej techniki określonych w Decyzji Wykonawczej Komisji (UE) 2018/1147 z dnia 10 sierpnia 2018 r. ustanawiającej konkluzje dotyczące najlepszych dostępnych technik (BAT) w odniesieniu do przetwarzania odpadów, zgodnie z art. 204 ust. 1 p.o.ś. oraz wymagań przeciwpożarowych ii. błąd w ustaleniach faktycznych, polegający na braku weryfikacji okoliczności podnoszonych przez wadliwie dopuszczone do udziału w postępowaniu Stowarzyszenie "S.", jakoby Stowarzyszenie to było inicjatorem działań Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P., który wydał w stosunku do Spółki decyzję o nakazie rozbiórki, podczas gdy w całym okresie prowadzonej działalności nie była wobec Spółki wydawana decyzja o nakazie rozbiórki, b. naruszenie art. 31 § 1 k.p.a. poprzez dopuszczenie do udziału w postępowaniu Stowarzyszenia S., podczas gdy nie zostało w sprawie dostatecznie wykazane, że jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji oraz że przemawia za tym interes społeczny, c. naruszenie art. 31 § 2 k.p.a. poprzez stwierdzenie niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy postanowienia o dopuszczeniu na prawach strony Stowarzyszenia "S." do udziału w postępowaniu administracyjnym, podczas gdy o dopuszczeniu organizacji społecznej do udziału w postępowaniu rozstrzyga się w formie postanowienia, na które przysługuje zażalenie, d. naruszenie art. 134 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez stwierdzenie niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy postanowienia o dopuszczeniu na prawach strony Stowarzyszenia S. do udziału w postępowaniu administracyjnym. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie. Rzecznik Małych i Średnich Przedsiębiorców wniósł o jej uwzględnienie i uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna, gdyż decyzja organu II instancji odpowiada prawu. Na wstępie należy wyraźnie zaznaczyć, że przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie była jedynie prawidłowość decyzji odmawiającej zgody na ponowne podjęcie użytkowania instalacji, nie zaś decyzja o odmowie przyznania skarżącej pozwolenia zintegrowanego. Podjęcie wstrzymanego użytkowania instalacji jest możliwe na podstawie art. 372 p.o.ś. – "po stwierdzeniu, że ustały przyczyny wstrzymania działalności lub użytkowania, na podstawie decyzji, o których mowa w niniejszym dziale, wojewódzki inspektor ochrony środowiska, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, na wniosek zainteresowanego, wyraża zgodę na podjęcie wstrzymanej działalności lub użytkowania". W oczywisty sposób wynika z tego artykułu, że przesłanką do podjęcia użytkowania instalacji jest ustanie przyczyn wstrzymania użytkowania. W celu oceny ustania bądź trwania przyczyn wstrzymania działalności należy zaś mieć na uwadze z jakiego powodu wstrzymano w danym zakładzie instalację, o której mowa w p.o.ś. Otóż w niniejszej sprawie, decyzją [...]WIOŚ z [...] lipca 2017 r. wstrzymano użytkowanie przedmiotowej instalacji ze względu na brak stosownego pozwolenia zintegrowanego. Przesłanką do wznowienia użytkowania instalacji na podstawie art. 372 p.o.ś. byłoby więc wydanie stronie wymaganego pozwolenia zintegrowanego. Treść przepisu nie pozostawia w tym zakresie wątpliwości. Kluczowym jest w kontekście powyższej informacji, że ostateczną decyzją Ministra Klimatu i Środowiska z dnia [...] listopada 2022 r., nr [...] odmówiono skarżącej przyznania pozwolenia zintegrowanego. Z wzięcia obu tych faktów pod uwagę jednoznacznie wynika, że nie ustała przesłanka wstrzymania użytkowania instalacji. W związku z tym należy przyjąć, że GIOŚ orzekł w sprawie prawidłowo. Kolejnym zagadnieniem w sprawie, wymagającym wyjaśnienia jest interpretacja postanowienia Sądu z 28 lutego2023 r. (sygn. IV SO/Wa 12/22) wstrzymującego wykonanie ww. decyzji Ministra Klimatu i Środowiska. Strona, zarzucając zaskarżonemu rozstrzygnięciu GIOŚ błędną wykładnię art. 372 w zw. z art. 108 §1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 130 § 3 pkt 1 k.p.a. podnosi, że wstrzymanie decyzji Ministra uchylającej nieostateczną decyzję Marszałka Województwa [...] o przyznaniu pozwolenia zintegrowanego przywraca do obrotu prawnego decyzję pierwszoinstancyjną i nadany jej przez Marszała rygor natychmiastowej wykonalności. Rozumowanie takie pozwalałoby skarżącej uznać, że przysługuje jej pozwolenie zintegrowane i na jego podstawie może wnosić o zgodę na podjęcie użytkowania instalacji. Nie jest to jednak rozumowanie prawidłowe. Rygor natychmiastowej wykonalności decyzji może dotyczyć jedynie decyzji nieostatecznej, co nie jest dyskusyjne. Decyzja pierwszoinstancyjna traci jednak swój byt prawny w momencie wydania odmiennego rozstrzygnięcia organu II instancji. Druga decyzja wydana w sprawie jest wtedy jedyną, której może przysługiwać przymiot wykonalności, ponieważ jest decyzją ostateczną. Należy przyznać rację organowi II instancji, który w uzasadnieniu decyzji stwierdził, że rygor natychmiastowej wykonalności nie może przysługiwać decyzji, która utraciła całkowicie swoje znaczenie w porządku prawnym. Wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji Ministra Klimatu i Środowiska nie może więc oznaczać przywrócenia skuteczności decyzji organu I instancji, rolą ochrony tymczasowej nie jest nadanie określonego uprawnienia skarżącemu, a jedynie zapobieganie powstawaniu ewentualnej szkody związanej z egzekucją administracyjną zaskarżonego aktu. Nie można na podstawie rozpatrywanego postanowienia Sądu stwierdzić, że na jego podstawie nieostateczna decyzja Marszałka Województwa [...] staje się źródłem praw i obowiązków. Wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu nie eliminuje go bowiem z porządku prawnego ani nie odbiera mu przymiotu ostateczności. Rację ma skarżąca zarzucając GIOŚ błąd dotyczący interpretacji art. 372 w zw. z art. 365 ust. p.o.ś., polegający na twierdzeniu w uzasadnieniu, że wykonaniu podlega decyzja ostateczna i prawomocna i tylko pozwolenie zintegrowane w takiej decyzji zawarte może być podstawą zgody na podjęcie użytkowania instalacji. Sąd przypomina, że wykonalność jest cechą decyzji ostatecznej, niekoniecznie prawomocnej, co wynika choćby z wskazanego przez skarżącą art. 130 k.p.a., ale też i z art. 61 p.p.s.a. Tego rodzaju błąd w uzasadnieniu nie miał wpływu na prawidłowość samego rozstrzygnięcia przez organ II instancji, bowiem skarżąca nie tylko że nie dysponowała prawomocnym pozwoleniem zintegrowanymi, ale też co istotne, nie dysponowała nawet ostatecznym pozwoleniem, co już wskazano powyżej. Odnosząc się do zarzutu skarżącej, jakoby decyzja GIOŚ naruszała art. 2 Konstytucji R.P., w szczególności zasadę ochrony praw nabytych, należy przyjąć, że ustawodawca w sprawach działalności regulowanej koncesjami, pozwoleniami i zezwoleniami ma swobodę, aby przy zachowaniu odpowiednio długiej vacatio legis i przy zachowaniu okresu przejściowego zmieniać lub skracać ustawą okresy obowiązywania określonych zezwoleń lub zmieniać ich warunki. Zauważyć należy również, że zmieniając przepisy dotyczące prowadzenia przedsiębiorstw przetwarzających odpady, ustawodawca również realizuje wartość konstytucyjnie chronioną – ochronę środowiska naturalnego – co wymaga od niego ważenia określonych zasad, co nie jest przedmiotem kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne. Co więcej, w skardze wskazano, że pozwolenie zintegrowane udzielone stronie przed 2012 r, obowiązywałoby bez zmian stanu prawnego do 2015 r. Kontrolowana zaś decyzja dotyczy odmowy wstrzymania użytkowania instalacji wstrzymanej w roku 2017. Pozwolenie zintegrowane, na które nieskutecznie powołuje się skarżąca pochodzi natomiast z 2022 r. Pozwolenie nie zostało więc skarżącej odebrane, a odmówiono jej przyznania tego uprawnienia, co nie mieści się w kategorii ochrony praw nabytych. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., Sąd nie stwierdza naruszenia ustanowionych norm dotyczących ustalenia prawdziwego stanu faktycznego i oceny dowodów. Fakt istotny dla rozstrzygnięcia sprawy został przez organ podniesiony – brak pozwolenia zintegrowanego – i stał się podstawą odpowiedniego rozstrzygnięcia. Nie mają znaczenia w niniejszej sprawie fakty dotyczące spełnienia wymogów technicznych BAT przez skarżącą czy przyjęcie, że Stowarzyszenie S. zainicjowało postępowanie w sprawie kwestionowanego przez skarżącą nakazu rozbiórki. Te fakty były relewantne dla wydania decyzji o pozwoleniu zintegrowanym, co jest przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w innej sprawie w toku. Podobnie należy odnieść się do zarzutu naruszenia art. 31 § 1 i § 2 oraz związanego z nim zarzutu naruszenia art. 134 i 144 k.p.a., poprzez dopuszczenie Stowarzyszenia S. do udziału w postępowaniu i odmowę kontroli instancyjnej postanowienia o dopuszczeniu organizacji do udziału. Również te zarzuty są obecnie przedmiotem innych spraw sądowoadministracyjnych. Odnosząc się do stanowiska Rzecznika Małych i Średnich Przedsiębiorców, należy mieć na uwadze dwie kwestie. Po pierwsze, nie ma racji Rzecznik wskazując, że strona od 2014 r. nie otrzymała decyzji ostatecznej w sprawie pozwolenia zintegrowanego. Decyzja ostateczna w tej sprawie została wydana przynajmniej raz, 16 listopada 2022 r. i była decyzją odmowną. Organy administracji nie są zobowiązane do wydawania pozwoleń na każdy wniosek, ale zobowiązane są do badania przesłanek wydania określonych pozwoleń i rozstrzygania o prawach i obowiązkach stron w sposób dla nich satysfakcjonujący lub nie. Legalność takiego rozstrzygnięcia podlega kontroli sądowej, ale jak już wyjaśniono, nie wpływa to a ostateczność decyzji. Po drugie, odnosząc się do rozważań Rzecznika dotyczących koncepcji legalności celu zamierzonego przez organy administracyjne oraz zrównoważonego rozwoju Sąd stwierdza, że odmowa zgody na podjęcie użytkowania instalacji nie ma miejsca w abstrakcyjnym stanie teoretycznym, ale w bardzo konkretnej sytuacji. Nie można czynić zarzutu z braku tej zgody z powodu braku pozwolenia zintegrowanego, ponieważ pojawienie się instytucji pozwolenia zintegrowanego i przyznanie organom administracji kompetencji do wydawania go lub odmowy jego wydania służą właśnie realizacji celów, jakie ustawodawca chciał osiągnąć reglamentując gospodarkę odpadami w zamierzony przez siebie sposób. Odnosząc to do niniejszej konkretnej sprawy, należy wskazać, że odmówiono zgody na podjęcie użytkowania instalacji właśnie z powodu braku tego pozwolenia. W sytuacji tej mamy do czynienia nie z pominięciem przez skarżącą złożenia wniosku o pozwolenie zintegrowane, ale wręcz z sytuacją odmowy uwzględnienia tego wniosku. Podsumowując, Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi skarżącej ani stanowiska Rzecznika Małych i Średnich Przedsiębiorców i stwierdził, że decyzja została wydana w sposób prawidłowy. Wobec tego, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. jako niezasadną.