IV SA/Wa 2627/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska (spr.), Sędzia WSA Jakub Linkowski, Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lutego 2013 r. sprawy ze skargi J. D. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji - oddala skargę - Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postanowieniem z dnia [...] września 2012 r. nr [...] Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, po rozpoznaniu zażalenia J. D., na postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w P. z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji nakładającej obowiązek przeprowadzenia działań zapobiegawczych lub naprawczych, utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. Zaskarżone postanowienie zapadło w następującym stanie faktycznym: Pismem z dnia [...] września 2011 r. skarżący zgłosił Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska w P. wystąpienie szkody w środowisku polegającej na zakratowaniu ok. 550 otworów wentylacyjnych w stropodachach, w których gniazdowały jerzyki (Apus apus). Jako miejsce wystąpienia bezpośredniego zagrożenia szkodą lub szkody w środowisku wskazano budynki wielorodzinne przy ul. [...] nr [...], [...], [...] i [...], przy ul. [...] nr [...], [...] , [...] i [...] oraz przy ul. [...] nr [...] i [...] w K. . Do zgłoszenia dołączono "Opinię z dziedziny ornitologii dotyczącą zasiedlenia przez ptaki budynków mieszkalnych należących do [...] Spółdzielni Mieszkaniowej" opracowaną przez dr inż. A. C. z Uniwersytetu Przyrodniczego w P. , obejmującą również dokumentację fotograficzną. Autor opracowania przeprowadził wizję w dniu 12 sierpnia 2011 r. obserwując budynki przy ul. [...] , [...] i [...] . Autor opinii wskazał, że prawie na wszystkich ścianach oglądanych budynków istnieją dowody na to, że przed zakratowaniem otworów miejsca te były wykorzystywane przez ptaki. Autor opinii równocześnie krytycznie odniósł się do "Oceny wpływu termomodernizacji wielorodzinnych budynków mieszkalnych w K. na gniazdujące tam gatunki ptaków", wykonanej na zlecenie [...] Spółdzielni Mieszkaniowej. Zakwestionował on również termin przeprowadzenia obserwacji jak i ich ilość. Według autora opinii dwie obserwacje to zbyt mało aby móc wnioskować o obecności określonych gatunków ptaków na danym terenie, a ponadto wizyty winny być planowane w różnych porach dnia i dostosowane do zachowań ptaków. Według autora, dzień 21 kwietnia był dniem zbyt wczesnym jeśli chodzi o obserwacje jerzyków. W odpowiedzi na pismo Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w P. o zajęcie stanowiska w sprawie zgłoszonej szkody w środowisku, Przedsiębiorstwo Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w K. poinformowało, że w budynkach przy ul. [...] i [...] prace polegające na odtwarzaniu stanu pierwotnego, tj. demontaż kratek w otworach wentylacyjnych i zamontowanie siatek wykonano w 2005 r. [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa wskazał natomiast, że w budynkach przy ul. [...] i częściowo [...] oraz przy ul. [...]nie kratowano otworów. W pozostałych budynkach otwory były zamykane na przestrzeni ostatnich kilkunastu lat. Montaż kratek, według informacji Spółdzielni, nastąpił poza okresem lęgowym ptaków. Spółdzielnia nie będąc w stanie precyzyjnie wskazać terminu montażu podała orientacyjne okresy montowania: dla budynku przy ul. [...], ul. [...], ul. [...]. Z kolei Wspólnota Mieszkaniowa przy ul. [...]wystąpiła do organu ochrony środowiska o zezwolenie na niszczenie gniazd jerzyków w związku z planowaną termomodernizacją budynku. Do pisma dołączono oświadczenie projektanta, z którego wynika, że otwory w stropodachach są zabezpieczone przed ptakami, a zabezpieczenia te wykonano na etapie realizacji obiektów lub w okresie późniejszym poza okresem lęgowym ptaków. Wspólnoty Mieszkaniowe na wniosek mieszkańców zakładały w otworach kratki ochronne w latach 2001-2009, w okresach nieobjętych ochroną gatunku. W związku z otrzymanym zgłoszeniem szkody w środowisku organ pierwszej instancji przeprowadził dowód z oględzin w budynkach objętych zgłoszeniem. Następnie postanowieniem z dnia [...] listopada 2011 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie nałożenia na podmiot korzystający ze środowiska działań zapobiegawczych lub naprawczych. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska postanowieniem z dnia [...] lutego 2012 r. uchylił postanowienie organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że co do części z wymienionych w zgłoszeniu budynków nie ustalono terminu zamknięcia otworów wentylacyjnych. Wskazał, że zgłaszający szkodę twierdził, że do zamknięcia otworów doszło w 2008 r. ale równocześnie nie przedstawił dowodów potwierdzających takie twierdzenie. Stanowisko to nie znajdowało również potwierdzenia w dowodach zgromadzonych przez organ pierwszej instancji. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w P. ponownie rozpatrując sprawę, po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego w kwestii terminu zamknięcia otworów wentylacyjnych, wydał postanowienie z dnia [...] maja 2012 r., którym odmówił wszczęcia postępowania w sprawie nałożenia na podmiot korzystający ze środowiska obowiązku przeprowadzenia działań zapobiegawczych i naprawczych. Organ pierwszej instancji stwierdził, że Przedsiębiorstwo Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej, administrujące budynkiem przy ul. [...] oraz [...] przedstawiło dowody na okoliczność, że do zamknięcia otworów wentylacyjnych doszło w 2005 r., w związku z tym nie będą miały zastosowania przepisy ustawy o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie. Rozpoznając ponownie sprawę ustalono, że w części budynków objętych zgłoszeniem również doszło do zamknięcia otworów wentylacyjnych przed dniem wejścia w życie ustawy o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie. Dotyczy to budynków przy ul. [...] i [...] oraz budynku przy ul. [...] , w których zamknięto otwory wentylacyjne w 2004 r. Natomiast zakratowania w budynku przy ul. [...] dokonano w roku 2001. Nie uzyskano żadnego dowodu potwierdzającego tezę, że prace te przeprowadzone zostały w 2008 r. W budynku przy ul. [...] otwory w ogóle nie były zamknięte. Wskazano dodatkowo, że nie podlega rozstrzygnięciu w oparciu o ustawę o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie samowolne zamykanie otworów przez mieszkańców budynków, ponieważ dokonane zostało przez osoby fizyczne, nie przez podmiot korzystający ze środowiska. Podkreślono jednocześnie, że Wspólnota Mieszkaniowa budynku przy ul. [...] uzyskała zgodę na zniszczenie gniazd i siedlisk jerzyka na podstawie stosownych przepisów. W konkluzji organ odmówił wszczęcia postępowania w zgłoszonej sprawie. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] września utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że w toku ponownie prowadzonego postępowania ustalono, że w budynkach administrowanych przez Przedsiębiorstwo Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w K. , tj. w budynkach przy ul. [...] i Al. [...] do zamknięcia otworów wlotowych w stropodachach doszło w 2005 r. Również w budynkach przy ul. [...] oraz ul. [...] i [...] do zamknięcia otworów doszło w 2004 r., natomiast w budynku przy ul. [...] w roku 2001. Mając na uwadze, że w niniejszej sprawie zdarzenia powstały przed dniem [...] kwietnia 2007 r. nie będzie miała zastosowania ustawa o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie. Z kolei w stosunku do budynku przy ul. [...] , w którym otwory nie zostały zamknięte uznano, że zgłoszenie nie jest zasadne. Budynek przy ul. [...] przed przystąpieniem do prac uzyskał zezwolenie na niszczenie gniazd. W takiej sytuacji, zdaniem organu, również nie można mówić o wystąpieniu szkody. Dodatkowo podkreślono, że z przedstawionych w niniejszej sprawie opracowań nie wynika, jaki był stan początkowy środowiska oraz poszczególnych elementów przyrodniczych przed wystąpieniem szkody w środowisku. Wskazano, że definicja stanu początkowego odnosi się do stanu i funkcji środowiska, co oznacza, że w stosunku do przedmiotowych otworów wentylacyjnych nie jest istotne jaka jest ilość tychże otworów i ile z nich zostało zamkniętych, ale istotne jest, ile z nich było wykorzystywanych jako miejsce gniazdowe przed ich zamknięciem. Poczynienie takiego ustalenia w niniejszej sprawie nie jest możliwe. Podniesiono, że podobna sytuacja dotyczyła budynku przy ul. [...]. Przeprowadzone oględziny przedmiotowych budynków wykazały, że na budynku przy Al. [...] nie można określić, czy ślady przy otworach powstały wskutek gniazdowania jerzyków. Nie ma więc możliwości jednoznacznego ustalenia stanu początkowego jako liczby otworów zamieszkiwanych przez ptaki i na tej podstawie dokonanie oceny, czy ewentualna szkoda w środowisku powstała. Reasumując stwierdzono, że nałożenie na podmiot korzystający ze środowiska obowiązku przeprowadzenia działań naprawczych musi być poprzedzone niebudzącym wątpliwości ustaleniem stanu początkowego. Wskazano, że szkoda w środowisku powinna być oceniana na podstawie metody porównawczej. Skarżący J. D. wniósł skargę na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, zarzucając zaskarżanemu rozstrzygnięciu naruszenie prawa. Skarżący, opisując poszczególne etapy prowadzonych czynności w niniejszej sprawie wskazał, że przez zakratowanie i pozakrywanie otworów w stropodachach w budynkach wskazanych w zgłoszeniu doszło do straty populacji jerzyka, które skarżący ocenił na ok. 300 sztuk rocznie. Skarżący podkreślił, że w celu udokumentowania szkody sporządzono zdjęcia zakratowanych otworów i dołączono opinię sporządzoną przez niezależnego ornitologa. W ocenie skarżącego na wszystkich ścianach wymienionych w zgłoszeniu budynków są dowody na to, że przed zakratowaniem gnieździły się tam ptaki. W ocenie strony, niezależny ornitolog w sposób jednoznaczny potwierdził, że w zakwaterowanych i zapchanych otworach wentylacyjnych stropodachów gnieździły się jerzyki i inne zwierzęta. Dlatego też orzekające organy zobowiązane były orzec o obowiązku naprawienia szkody dotyczącej likwidacji ostoi i siedlisk jerzyków. W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko, zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Podkreślić należy, że zgodnie z art.1 ustawy o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie określa ona zasady odpowiedzialności za zapobieganie szkodom w środowisku i naprawę szkód w środowisku. Istotne znaczenie z punktu widzenia stosowania ustawy mają pojęcia bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku" lub "szkody w środowisku", zdefiniowane w art.6 pkt 1 i 11 ustawy. Stosownie do sformułowanych tam definicji ilekroć w ustawie mowa jest o: - bezpośrednim zagrożeniu szkodą w środowisku - rozumie się przez to wysokie prawdopodobieństwo wystąpienia szkody w środowisku w dającej się przewidzieć przyszłości (art.6 pkt 1), - szkodzie w środowisku - rozumie się przez to negatywną, mierzalną zmianę stanu lub funkcji elementów przyrodniczych, ocenioną w stosunku do stanu początkowego, która została spowodowana bezpośrednio lub pośrednio przez działalność prowadzoną przez podmiot korzystający ze środowiska: a) w gatunkach chronionych lub chronionych siedliskach przyrodniczych, mającą znaczący negatywny wpływ na osiągnięcie lub utrzymanie właściwego stanu ochrony tych gatunków lub siedlisk przyrodniczych, z tym że szkoda w gatunkach chronionych lub chronionych siedliskach przyrodniczych nie obejmuje uprzednio zidentyfikowanego negatywnego wpływu, wynikającego z działania podmiotu korzystającego ze środowiska zgodnie z art. 34 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody lub zgodnie z decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227), b) w wodach, mającą znaczący negatywny wpływ na stan ekologiczny, chemiczny lub ilościowy wód, c) w powierzchni ziemi, przez co rozumie się zanieczyszczenie gleby lub ziemi, w tym w szczególności zanieczyszczenie mogące stanowić zagrożenie dla zdrowia ludzi (pkt 11). Tryb zgłaszania bezpośrednich zagrożeń szkodą w środowisku i szkód w środowisku uregulowano w rozdziale 4 ustawy. Zaskarżone postanowienie zostało wydane na podstawie art.24 ustawy o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie. Stosownie do art.24 ust. 1 ustawy organ ochrony środowiska jest obowiązany przyjąć od każdego zgłoszenie o wystąpieniu bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku lub szkody w środowisku. Jeżeli zagrożenie szkodą w środowisku lub szkoda w środowisku dotyczy środowiska jako dobra wspólnego, zgłoszenia, o którym mowa w ust. 1, może dokonać organ administracji publicznej albo organizacja ekologiczna (ust.2). Zgłoszenie, o którym mowa w ust. 1 i 2, powinno w miarę możliwości zawierać dokumentację, potwierdzającą wystąpienie bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku lub szkody w środowisku lub wskazanie odpowiedzialnego podmiotu korzystającego ze środowiska (ust.4). Organ ochrony środowiska, uznając za uzasadnione zgłoszenie, o którym mowa w ust. 1 i 2, postanawia o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji, o której mowa w art. 15 ust. 1, albo w przypadkach, o których mowa w art. 16, podejmuje działania zapobiegawcze lub naprawcze; art. 17 stosuje się odpowiednio (ust.5). Podmioty, o których mowa w ust. 2, które dokonały zgłoszenia, mają prawo uczestniczyć w postępowaniu na prawach strony (ust.6). Organ ochrony środowiska odmawia wszczęcia postępowania w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie (ust.7). Z zestawienia cytowanych wyżej regulacji zawartych w ust.5 i 7 art.24 wynika, że do wszczęcia postępowania nie wystarczy spełnienie przez podmiot zgłaszający wymogów o charakterze formalnym, ale konieczne jest również stwierdzenie przez organ zasadności zgłoszenia. Oznacza to, że organ przyjmujący zgłoszenie jest zobowiązany do dokonania wstępnej merytorycznej oceny, czy w danej sprawie istnieje prawdopodobieństwo wystąpienia bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku lub szkody w środowisku. Stwierdzenie braku takiego prawdopodobieństwa upoważnia organ do odmowy wszczęcia postępowania. Nałożenie na podmiot korzystający ze środowiska obowiązku przeprowadzenia działań naprawczych musi być poprzedzone niebudzącym wątpliwości ustaleniem stanu początkowego. Natomiast z przedstawionych w niniejszej sprawie opracowań nie wynika jaki był stan początkowy środowiska oraz jaki był stan poszczególnych elementów przyrodniczych przed wystąpieniem szkody w środowisku. Definicja stanu początkowego odnosi się do stanu i funkcji środowiska, co oznacza, że w stosunku do przedmiotowych otworów wentylacyjnych nie jest istotne jaka jest ilość tychże otworów i ile z nich zostało zamkniętych, ale istotne jest, ile z nich było wykorzystywanych jako miejsce gniazdowe przed ich zamknięciem. Poczynienie takiego ustalenia w niniejszej sprawie nie jest możliwe. Przeprowadzone oględziny przedmiotowych budynków wykazały, że na budynku przy Al. [...] nie można określić, czy ślady przy otworach powstały wskutek gniazdowania jerzyków. Nie ma więc możliwości jednoznacznego ustalenia stanu początkowego jako liczby otworów zamieszkiwanych przez ptaki i na tej podstawie dokonanie oceny, czy ewentualna szkoda w środowisku powstała. W budynkach administrowanych przez Przedsiębiorstwo Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w K. , tj. w budynkach przy ul. [...] i Al. [...] do zamknięcia otworów wlotowych w stropodachach doszło w 2005 r. Również w budynkach przy ul. [...] oraz ul. [...] i [...] do zamknięcia otworów doszło w 2004 r., natomiast w budynku przy ul. [...] w roku 2001. Mając na uwadze, że w niniejszej sprawie zdarzenia powstały przed dniem [...] kwietnia 2007 r. nie będzie miała zastosowania ustawa o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie. Z kolei w stosunku do budynku przy ul. [...], w którym otwory nie zostały zamknięte, należy uznać, że zgłoszenie nie jest zasadne. Budynek przy ul. [...] przed przystąpieniem do prac uzyskał zezwolenie na niszczenie gniazd. W takiej sytuacji trafnie uznały organy, że nie można mówić o wystąpieniu szkody. Przesłanki odmowy wszczęcia postępowania zostały spełnione w niniejszej sprawie, a okoliczność tę wykazano w sposób przekonujący w toku postępowania administracyjnego. Podsumowując powyższe, należy stwierdzić, że orzekające w sprawie organy zasadnie przyjęły, że zgromadzony materiał dowodowy nie wskazuje na wystąpienie szkody, nie można więc było zobowiązać do jej naprawienia. Kontrola zaskarżonego postanowienia doprowadziła Sąd do wniosku, iż nie można pod adresem organu odwoławczego kierować skutecznego zarzutu wydania go z naruszeniem przepisów wskazanych w skardze w stopniu, który uzasadniałby uchylenie tego postanowienia Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.