IV SA/Wa 263/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Otylia Wierzbicka Sędzia NSA Barbara Gorczycka – Muszyńska Asesor WSA Anna Szymańska (spr.) Protokolant Julia Dobrzańska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 listopada 2004 r. sprawy ze skargi P. Okręgowy Zarząd [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2004 r. Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją nr [...] z dn. [...].12.2003 r. Prezydent W. po rozpatrzeniu wniosku L. Sp. z o.o. w W. ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku biurowo-mieszkalnego wielorodzinnego na działce nr ew. [...] z obrębu [...], położonej przy ul. [...] Dzielnica [...]. Wskutek odwołania wniesionego przez P. Okręgowy Zarząd [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dn. [...].02.2004 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa umorzyło postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu wskazano, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem uprawnienia strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu służą inwestorowi, właścicielowi i użytkownikowi wieczystemu terenu inwestycji oraz nieruchomości sąsiednich. P. jest jedynie użytkownikiem działki, na której jest planowana inwestycja. Był wprawdzie powiadomiony o toczącym się postępowaniu, ale okoliczność ta nie czyni z niego automatycznie strony postępowania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego P. wniósł o uchylenie decyzji SKO oraz decyzji Prezydenta W., podnosząc, iż decyzja narusza art. 6 i 28 kpa oraz "umożliwia obejście" ustawy z dn. 06.05.1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych. Zdaniem skarżącego decyzja organu I instancji obejmuje część Pracowniczego Ogrodu Działkowego "[...]", a to oznacza naruszenie art. 6 i 7 kpa. Organ nie ustosunkował się do treści art. 13 cyt. ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych, czym naruszył przepisy procedury. Ponadto winien wyjaśnić, czy dany stosunek prawny kształtowany jest przez tę ustawę. Natomiast decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu przy wyliczeniu aktów prawnych, pomija cytowaną ustawę o pracowniczych ogrodach działkowych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie powtarzając argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. We wstępie należy podkreślić w ślad za organem II instancji, iż dominuje w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, iż przymiot strony przysługuje w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu inwestorowi, właścicielowi oraz użytkownikowi wieczystemu terenu, na którym jest planowana inwestycja, a także właścicielom i użytkownikom wieczystym nieruchomości sąsiadujących z tymże terenem. Przy czym nie wydaje się celowe przytaczanie w tym miejscu rozstrzygnięć zawartych w konkretnych orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego lub wojewódzkich sądów, bowiem wykładnia wyżej zaprezentowana jest powszechnie znana organom stosującym te przepisy. Nie mniej jednak w ściśle określonych okolicznościach orzecznictwo dopuszcza wyjątki od takiego ograniczenia kręgu stron i przyjmuje, iż przymiot strony będą miały osoby, dysponujące nie tylko prawem własności (użytkowaniem wieczystym), ale także innymi prawami rzeczowymi tj. rzeczowymi prawami ograniczonymi. Stanowisko takie pojawiło się zwłaszcza na gruncie uprawnień wynikających z własnościowego spółdzielczego prawa do lokalu, które to prawo niewątpliwie przypomina prawo własności, jednakże zgodnie z systematyką Kodeksu cywilnego jest tylko ograniczonym prawem rzeczowym. Otóż orzecznictwo sądów administracyjnych stanęło na stanowisku, iż w pewnych szczególnych sytuacjach członek spółdzielni mieszkaniowej, któremu przysługuje własnościowe prawo do lokalu będzie uczestniczył jako strona w postępowaniach zarówno o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, jak i pozwolenia budowlanego. Będzie to miało miejsce wówczas, gdy ta konkretna decyzja rozstrzygać będzie o kwestiach mających istotny wpływ na prawa członka spółdzielni do korzystania z lokalu mieszkalnego, który znajduje się w zasobach tej spółdzielni. Taki właśnie pogląd wyrażony został w wyroku NSA z 20.12.2000 r. (sygn. akt IV SA 2241/98), w wyroku NSA z 03.07.2001 r. (sygn. akt IV SA 1610/99), w wyroku WSA z dn. 12.02.2004 r. (sygn. akt IV SA 3123/02). Natomiast w wyroku z 02.04.1998 r. (sygn. akt IV SA 1643/97) NSA wyraźnie stwierdził, iż orzecznictwo Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest jednolite, co do tego, że to jedynie spółdzielnia mieszkaniowa (a nigdy jej członkowie) są stronami w postępowaniu administracyjnym, dotyczącym zabudowy terenu sąsiadującego z zabudową spółdzielczą. Rozbieżności odnośnie do kwalifikowania danego stosunku prawnego jako dającego uprawnienia strony istnieją nawet odnośnie do prawa obligacyjnego jakim jest umowa najmu. Otóż orzecznictwo NSA było w tym zakresie dosyć konsekwentne, ale pogląd ten uległ zmianie, a dała temu wyraz uchwała składu 7 sędziów NSA z dn. 13.10.2003 r. (OPS 6/03). Co prawda dotyczy to innego postępowania administracyjnego tj. o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, nie mniej jednak NSA doszedł do przekonania, iż nawet najemca będzie miał przymiot strony w rozumieniu art. 28 kpa w takim postępowaniu. Skarżący w skardze twierdząc, iż P. ma interes prawny w rozumieniu art. 28 kpa powołał art. 13 ust. 1 i 2 ustawy z dn. 06.05.1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych (tj. Dz. U. z 1996 r., Nr 85, poz. 390 ze zm.). Zgodnie z tymi normami urządzenia pracowniczego ogrodu działkowego przeznaczone do wspólnego korzystania przez użytkowników działek są własnością P., zaś nasadzenia, urządzenia i obiekty znajdujące się na działce, wykonane lub nabyte ze środków finansowych użytkownika działki, stanowią jego własność. Niewątpliwie przepis ten ustanawia odstępstwo od zasady superficies solo cedit tj. zasady, iż wzniesione na gruncie budynki stanowią własność właściciela tego gruntu (art. 46 kc). Stanowi to także odstępstwo od zasady zawartej w art. 48 kc. Bowiem jako część składową gruntu przepis ten wymienia w szczególności budynki, inne urządzenia trwale związane z gruntem, jak również drzewa i inne rośliny od chwili ich zasadzenia lub zasiania. Części składowe gruntu również nie mogą być odrębnym przedmiotem własności, co oznacza, iż wszelkie naniesienia na gruncie stanowią własność właściciela tegoż gruntu. Ustawa natomiast o pracowniczych ogrodach działkowych wprowadza odrębny od gruntu przedmiot własności. Grunty, na których są urządzone ogródki stanowią własność Skarbu Państwa lub gminy, ale już naniesienia na tych gruntach stanowią przedmiot własności innych podmiotów tj. Związku oraz działkowców. Związek natomiast zrzesza użytkowników działek, a jego celem statutowym jest m.in. obrona interesów członków Związku, wynikających z użytkowania działek (§ 8 ust. 1 pkt 2 Statutu). Tym samym Związek występując nie tylko jako organizacja społeczna posiadająca osobowość prawną, ale także podmiot uprawniony do obrony praw poszczególnych swoich członków, wynikających z prawa użytkowania działki, z racji szczególnego tytułu jakim jest prawo własności do naniesień na gruncie, który zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy został przeznaczony pod budowę budynku mieszkalnego, w ocenie Sądu będzie miał interes prawny w rozumieniu art. 28 kpa. Przy czym oczywiście przyznanie takiego uprawnienia Związkowi następuje wyłącznie na potrzeby tego konkretnego postępowania. Sąd bowiem doszedł do przekonania, iż w tej szczególnej sytuacji decyzja o warunkach zabudowy rozstrzyga o kwestiach mających istotny wpływ na prawa Związku i jego członków, wynikające z przytoczonego art. 13 ust. 1 i 2 ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych. Nadto należy w tym miejscu powołać orzeczenie NSA z 01.02.1994 r. (II SA 2143 – 2144/92), które co prawda zapadło na tle postępowania scaleniowego, jednakże dotykało analogicznego problemu. Otóż Sąd rozważał, czy właściciel budynku stanowiącego odrębny przedmiot własności powinien być traktowany jako strona – uczestnik scalenia i doszedł do przekonania, iż osoba taka pomimo, że nie jest właścicielem gruntu, na którym został posadowiony budynek, winna być traktowana jako strona postępowania. Rozstrzygnięta niniejszym wyrokiem sprawa opiera się na tej samej koncepcji prawnej tzn. odrębności podmiotowej prawa własności gruntu i własności poczynionych na nim naniesień. Z tego też powodu pogląd wyrażony w cytowanym wyżej wyroku NSA z 01.02.1994 r. Sąd uznał za właściwy do podzielenia i przyjęcia na potrzeby niniejszego rozstrzygnięcia. Ponieważ zgodnie z art. 50 § 1 ustawy z dn. 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270) uprawnionym do wniesienia skargi do sądu administracyjnego jest każdy, kto ma w tym interes prawny, Sąd uznał, iż P. przysługuje przymiot strony w niniejszym postępowaniu w znaczeniu procesowym i z tego powodu skarga została merytorycznie rozpoznana. Interes ten wynika z faktu, iż decyzja organu II instancji została skierowana do Związku i niewątpliwie skarga do sądu administracyjnego jest jedynym środkiem prawnym zwalczania tej decyzji. Mając powyższe względy na uwadze, Sąd na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1c) cyt. ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak na wstępie. O kosztach nie orzeczono ze względu na brak stosownego wniosku od uprawnionego podmiotu.