IV SA/Wa 263/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Napiórkowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Marian Wolanin, Sędzia WSA Teresa Zyglewska, Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Olszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi E. M. kuratora F. Spółki Akcyjnej z siedzibą w W. na decyzję Ministra Gospodarki z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania. - uchyla zaskarżoną decyzję - Decyzją z dnia [...] maja 2010 r. Minister Gospodarki, po rozpatrzeniu wniosku E. M. - kuratora spółki F. S. A. w W., na podstawie art. 157 § 3 w związku z art. 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej "k. p. a.", odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności: - orzeczenia nr [...] Ministra Przemysłu i Handlu z [...] lutego 1948 r. o przejęciu na własność Państwa przedsiębiorstw w części dotyczącej przedsiębiorstwa pn. F. S. A., [...] oraz - orzeczenia Ministra Przemysłu Ciężkiego z dnia [...] stycznia 1964 r. w sprawie zatwierdzenia protokołu zdawczo - odbiorczego przedsiębiorstwa pn. F., Sp. Akc. [...]. Kurator F. S. A. w W. - E. M. - złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej powyższą decyzją z dnia [...] maja 2010 r. Decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. Minister Gospodarki utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] maja 2010 r. W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że zgodnie z art. 28 k. p. a. strona może być każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo, kto żąda czynności organu ze względu na swój obowiązek bądź interes prawny. Taki interes w przedmiotowej sprawie posiada właściciel znacjonalizowanego przedsiębiorstwa, legitymujący się prawem własności do niego w dniu 5 lutego 1946 r., tj. w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej (Dz. U. z 1946 r. Nr 3, poz. 17 ze zm.), zwanej dalej "ustawą nacjonalizacyjną". Właścicielem przedsiębiorstwa F. S. A., [...] była spółka akcyjna (dowody: odpis z rejestru handlowego Nr [...], protokół zdawczo - odbiorczy z dnia [...] maja 1949 r.). Tym samym wyłącznie ta spółka, reprezentowana zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa przez powołane do tego organy, legitymuje się interesem prawnym do żądania oceny legalności decyzji nacjonalizujących przedmiotowe przedsiębiorstwo. Wniesienie przez podmiot żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie powoduje automatycznie skutku, przewidzianego w art. 64 § 4 k. p. a., tj. wszczęcia postępowania. Zgodnie z art. 157 § 3 k. p. a., wszczęcie takiego postępowania wymaga bowiem przeprowadzenia przez organ administracji wstępnej kontroli, czy zachodzą przesłanki formalnoprawne, warunkujące jego dopuszczalność. Postępowanie wstępne powinno zatem mieć na celu m. in. zbadanie legitymacji prawnej podmiotu wnoszącego wniosek oraz jego zdolność administracyjno-procesową, a w przypadku osób prawnych, które zawsze ją posiadają - należytą reprezentację tej osoby prawnej przez powołane do tego organy. Stosownie do art. 30 § 1 i 3 k. p. a. w związku z art. 38 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. nr 16, poz. 93 ze zm.). zwanej dalej "k. c.", osoba prawna działa przez powołane do tego zgodnie z przepisami prawa organy. Zgodnie z art. 368 § 1 ustawy z dnia 15 września 2000 r. Kodeks spółek handlowych (Dz. U. nr 94, poz. 1037 ze zm.) do prowadzenia spraw spółki akcyjnej oraz jej reprezentowania upoważniony jest zarząd. Tylko spółka reprezentowana w taki sposób może skutecznie wystąpić z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji, które w dacie nacjonalizacji stanowiło własność należącego do niej przedsiębiorstwa. Organ podniósł, że z uwagi na to, że wniosek z dnia 26 listopada 2008 r. został złożony przez spółkę F. S. A. w W. reprezentowaną przez kuratora - E. M., należało zbadać, czy kurator miał umocowanie do dokonania tej czynności procesowej w imieniu spółki. Postanowieniem Sądu Rejonowego [...] z dnia [...] września 2008 r., sygn. akt [...], E. M. została ustanowiona kuratorem dla osoby prawnej - spółki F. S. A. w W. Z treści tego postanowienia wynika, iż kurator ten został ustanowiony w celu reprezentowania spółki i prowadzenia jej spraw. W piśmie z dnia 30 listopada 2009 r. Sądu Rejonowego [...], skierowanym do kuratora - E. M., przekazanym do wiadomości Ministrowi Gospodarki, Sąd ten przypomniał, iż zadaniem kuratora ustanowionego na podstawie art. 42 § 2 k. c. jest powołanie władz spółki albo jej likwidacja. Kurator ten jest kuratorem prawa materialnego, którego zakres praw i obowiązków wyznacza przepis art. 42 k. c. Zakres umocowania kuratora materialnego powołanego w tym trybie jest zatem wyznaczony przez przepis § 2 art. 42 k. c. Nie zostaje on bowiem ustanowiony w celu bieżącego prowadzenia spraw spółki, a tym samym stałego bądź czasowego zastąpienia ustawowych bądź statutowych organów osoby prawnej, a jedynie do niezwłocznego doprowadzenia bądź to do likwidacji osoby prawnej bądź też do umożliwienia jej, poprzez powołanie właściwych organów, podjęcia samodzielnego, prawidłowego działania w tym zarządzania i reprezentacji. Jeśli taki kurator występuje w imieniu osoby prawnej z wnioskiem o wszczęcie nadzwyczajnego postępowania administracyjnego, to należy przyjąć, że nie ma umocowania do reprezentowania osoby prawnej w tym zakresie, a złożony przez niego wniosek nie pochodzi od osoby uprawnionej w rozumieniu art. 28 k. p. a. W konkluzji organ stwierdził, iż przedmiotowa spółka akcyjna nie ma organów powołanych do jej reprezentowania (art. 38 k. c. w zw. z art. 42 k. c), a ustanowiony kurator - E. M. nie ma uprawnień do występowania w jej imieniu z wnioskiem nieważnościowym, co uzasadnia odmowę wszczęcia postępowania w trybie art. 157 § 3 k. p. a. Skargę na decyzję Ministra Gospodarki z dnia [...] listopada 2010 r. wniosła E. M. - kurator F. S. A. w W. W uzasadnieniu skargi wskazano, że naruszono art. 24 § 1 pkt 5 k. p. a., gdyż zarówno decyzję z dnia [...] maja 2010 r., jak i decyzję z dnia [...] listopada 2010 r. podpisała w imieniu Ministra Gospodarki ta sama osoba - M. S. Ponadto podniesiono, iż kurator została ustanowiona przy poparciu 92% kapitału akcyjnego spółki, sama będąc spadkobiercą akcjonariuszy. W skardze zaznaczono także, iż spadkobiercy wystąpili w grudniu 2010 r. do sądu o umorzenie tymczasowych świadectw imiennych wydanych przed 1945 r. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał argumenty zawarte! w zaskarżonym rozstrzygnięciu i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Oceniając zaskarżoną decyzję Sąd stwierdził, iż skarga zasługuje na uwzględnienie. Stwierdzić należy, iż Minister Gospodarki, rozpoznając, w trybie przepisu art. 127 § 3 k.p.a., wniosek E. M. - kuratora spółki F. S. A. o ponowne rozpoznanie sprawy dopuścił się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 127 § 3 k.p.a. Naruszenie to polega na wydaniu zaskarżonej decyzji przez tę samą osobę, która brała udział w wydaniu decyzji, od której złożono wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, tj. decyzji z dnia [...] maja 2010 r. Jak wynika bowiem z akt administracyjnych sprawy autorem zarówno decyzji wydanej w pierwszej instancji, jak i decyzji wydanej po ponownym rozpatrzeniu sprawy jest działająca z upoważnienia Ministra Gospodarki Dyrektor Biura Ocen Legalności Decyzji Nacjonalizacyjnych- M. S. Należy mieć na uwadze, iż uregulowane w art. 24 oraz art. 25 k.p.a. instytucje wyłączenia pracownika organu administracji publicznej oraz wyłączenia organu mają stwarzać warunki do bezstronnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez pracownika organu administracji, a także sam organ oraz eliminowania jakichkolwiek wątpliwości w tym zakresie wśród uczestników postępowania. Przepisy prawa procesowego o wyłączeniu pełnią zatem funkcję gwarancyjną. Z założenia mają chronić bezstronność i obiektywizm orzekania, zapewniając warunki "uczciwego procedowania" (W. Chróścielewski: "Organ administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym" Dom Wydawniczy ABC, str. 12 oraz glosa do uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 22 lutego 2007 r., sygn. akt II GPS 2/06, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego nr 3(12) z 2007 r., str. 137). Nie mogą być zatem pomijane w procesie stosowania prawa. Nie do przyjęcia jest także ich zawężająca wykładnia. Zgodnie z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, jedną z przesłanek obligatoryjnego wyłączenia pracownika organu od udziału w postępowaniu jest okoliczność, że brał on udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Celem takiej regulacji bezspornie było uniknięcie sytuacji, gdy treść zaskarżonej decyzji, wydanej przez pracownika z upoważnienia organu, mogłaby być zdeterminowana wcześniejszym doświadczeniem tej osoby wynikającym z dotychczasowego udziału w postępowaniu administracyjnym. Pracownik, który raz już uczestniczył w czynnościach procesowych, ma przez to ugruntowane poglądy zarówno na stan faktyczny, jak i na sposób rozstrzygnięcia sprawy. Może to z kolei nasuwać uzasadnione wątpliwości co do jego bezstronności i obiektywizmu (por. W. Chróścielewski w powołanej glosie do uchwały o sygn. akt II GPS 2/06). W świetle poglądów doktryny, reguła określona we wspomnianym przepisie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. ma zastosowanie także do wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, o którym mowa w przepisie art. 127 § 3 k.p.a., a więc do sytuacji, w której pracownik naczelnego organu administracji publicznej lub samorządowego kolegium odwoławczego brał udział w wydaniu przez ten organ decyzji w pierwszej instancji, następnie zaskarżonej do tego samego organu wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy (tak m. in. A. Wróbel /w:/ M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005, wyd. II, s. 221; tak również: J. Borkowski /w:/ B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2005, s. 183). Pogląd ten znajduje również potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych (tak. m. in.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 stycznia 2007 r., sygn. akt II OSK 213/06, publ. LEX nr 235133; uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 22 lutego 2007 r., sygn. akt II GPS 2/06, ONSAiWSA 2007/3/61 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 1507/08, publ. LEX nr 529978). W ocenie Sądu, stanowisko powyższe potwierdza także uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 2010 r., sygn. akt I OPS 13/09, w której Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. nie ma zastosowania do osoby piastującej funkcję Głównego Geodety Kraju jako ministra w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 k.p.a. Jak wskazano w uzasadnieniu tej uchwały, przepisy prawa przyznają organom administracji publicznej kompetencje do samokontroli własnych decyzji, a to oznacza, że nie można wyłącznie w oparciu o formalistycznie pojmowaną bezstronność pozbawić ministra kompetencji do rozpatrzenia wniosku na podstawie art. 127 § 3 k.p.a. przez zastosowanie w drodze rozszerzającej wykładni art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Istotą tej uchwały jest zatem to, iż osobą, której nie dotyczy zakaz ponownego rozpatrzenia sprawy przez tę samą osobę, jest wyłącznie piastun funkcji ministra w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 k.p.a. Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny potwierdził niejako wyjątek od wynikającej z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. zasady wyłączenia od udziału w postępowaniu pracownika w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. W sprawie niniejszej decyzję z dnia [...] maja 2010 r. podpisała z upoważnienia Ministra Gospodarki Dyrektor Biura Ocen Legalności Decyzji Nacjonalizacyjnych- M. S. Ta sama osoba podpisała również zaskarżoną decyzję z dnia [...] listopada 2010 r., wydaną po ponownym rozpatrzeniu sprawy. Autorem zaskarżonej decyzji, jak i decyzji wydanej po ponownym rozpatrzeniu sprawy jest zatem działający z upoważnienia Ministra pracownik nie zaś sam piastun funkcji - czyli Minister Gospodarki. Odnosząc powyższe do uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 2010 r. należy wyraźnie podkreślić, że pracownik organu upoważniony do działania w imieniu organu, w żadnym wypadku nie może być uznany za osobę piastującą funkcję organu, która nie podlegałaby wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., przy ponownym rozpatrzeniu sprawy w trybie art. 127 § 3 k.p.a. Zatem, wydanie zaskarżonej decyzji z upoważnienia Ministra Gospodarki przez tę samą osobę, która brała udział w wydaniu wcześniejszej decyzji stanowi istotne naruszenie przepisu art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Powyżej wskazana wada zaskarżonej decyzji stanowi przesłankę do wznowienia postępowania administracyjnego, na mocy art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania. Zauważyć przy tym należy, że ustawodawca nie wiąże tej podstawy do wyeliminowania zaskarżonego aktu z obrotu prawnego z nastąpieniem konsekwencji w postaci wpływu na wynik sprawy lub nawet potencjalnego istotnego wpływu na wynik sprawy. W związku z powyższym wskazana wada zaskarżonej decyzji sprawia, iż przedwczesna byłaby wypowiedź Sądu co do prawidłowości dokonanej przez organ oceny braku legitymacji skarżącej do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności w/w orzeczeń nacjonalizacyjnych. Kwestia ta stanie się przedmiotem ponownej oceny w postępowaniu odwoławczym. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. art. 145 § 1 pkt 1 lit b ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.