IV SA/Wa 263/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Wykowski, Sędziowie sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.), sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, Protokolant spec. Dominik Niewirowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 października 2013 r. sprawy ze skargi M. O. na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę Zaskarżonym postanowieniem z [...] listopada 2012 r. nr. [...] Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.), dalej p.z.p., art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tj. Dz. U. z 2007 r, Nr 19, poz. 115 ze zm.), dalej ustawa d.p., art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 i 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2000, Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej K.p.a., po rozpatrzeniu wniosku z dnia 21 listopada 2012 r. M. O. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem z [...] października 2012 r. nr [...], w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z wybieralnym zbiornikiem na ścieki na działce nr [...] położonej przy drodze krajowej nr [...] w miejscowości G., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Rozstrzygnięcie było wynikiem następujących ustaleń faktycznych i ocen prawnych organu. M. O. złożyła wniosek o wydanie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z wybieralnym zbiornikiem na ścieki na działce [...]położonej przy drodze krajowej nr [...] w Miejscowości G. W toku postępowania organ wystąpił do Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, dalej GDDKiA, o uzgodnienie tego projektu w trybie art. 53 ust. 4 pkt 9 w zw. z art. 60 ust. 1 ustawy p.z.p. w zw. z art. 35 ust. 3 ustawy d.p. ponieważ nieruchomość na której miał być posadowiony budynek przylega do pasa drogowego tj. drogi krajowej nr [...]. Powodem odmowy uzgodnienia był zaprojektowany sposób obsługi komunikacyjnej inwestycji poprzez projektowany zjazd z drogi krajowej nr [...]. Organ wskazał, że droga ta, zarządzeniem nr [...] GDDKiA z [...] grudnia 2008 r. w sprawie klas istniejących dróg krajowych, zakwalifikowana została do dróg głównych ruchu przyspieszonego (klasa GP). Zgodnie z dyspozycją § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. Nr. 43, poz. 430 ze zm.), stosowanie na takiej drodze zjazdów dopuszczalne jest wyjątkowo, gdy brak innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione lub możliwe wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L do obsługi przyległych nieruchomości. W analizowanej sprawie działka [...] powinna być skomunikowana z drogi klasy niższej tj. drogi powiatowej nr [...], po ustanowieniu odpowiedniej służebności drogowej po działkach sąsiednich. Poza tym działka ta położona jest w obrębie istniejącego skrzyżowania drogi krajowej nr [...] i drogi powiatowej nr [...] na S. Miejsce to jest szczególnie niebezpieczne. Skrzyżowanie znajduje się w obrębie łuku pionowego wklęsłego – oś tego skrzyżowania znajduje się w obrębie wierzchołka tego łuku w tzw. "siodle". Droga krajowa przebiega po łuku poziomym drogi, który ogranicza widoczność zarówno dla pojazdów poruszających się drogą krajową jak i włączających się do ruchu. Działka położona jest poza terenem zabudowy gdzie kierowcy rozwijają dużą prędkość. Pomiary przeprowadzone w 2010 r. wykazały, że średnie natężenie ruchu na rozpatrywanym odcinku drogi wynosiło 16 825 pojazdów na dobę. Skrzyżowanie drogi powiatowej z krajową znajduje się na liście potencjalnie niebezpiecznych skrzyżowań w województwie [...]. W latach 2007-2011 odnotowano tam 3 wypadki, w których 3 osoby zostały ranne. W związku z tym każdy dodatkowy zjazd stanowi zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego. Ważąc interes strony i interes społeczny organ dał prymat temu drugiemu wywodząc, że ulokowanie tego zjazdu zmniejszyłoby bezpieczeństwo ruchu drogowego na tym odcinku drogi. Wskazał ponadto, że fakt ulokowania nieruchomości przy drodze nie oznacza automatycznie konieczności wybudowania zjazdu na tę drogę. Budowa zjazdu musi być dopuszczalna w świetle obowiązujących przepisów prawa ale przede wszystkim nie może zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wywiedli M. O., A. C. i B. C. Postanowieniem z 15 maja 2013 r skargi A. C. i B. C. zostały prawomocnie odrzucone (k 33 akt sądowych), ponieważ nie byli oni inwestorami (wniosek o ustalenie warunków zabudowy pochodził jedynie od M. O.). Skarżąca M. O. wskazała w skardze że brak pozytywnego zaopiniowania inwestycji przez GDDKiA pobawi ją możliwości dojazdu do posesji i pozostaje jej i pozostałym współwłaścicielom droga powietrzna. Na rozprawie dodatkowo wskazała, że nie ma obecnie dojazdu na swą działkę. Istniejące na drodze krajowej barierki zostały przedłużone, co uniemożliwia korzystanie z dotychczasowego zjazdu na tę drogę. W pobliżu działki znajduje się droga gminna jednakże gmina nie chce jej urządzić. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej. Ocenie podlega konkretna sprawa, rozpoznawana wcześniej przez organ administracji publicznej, pod kątem prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa i trafności rozstrzygnięcia. Kompetencje sądu administracyjnego nakładają na niego obowiązek oceny przebiegu postępowania administracyjnego i to zarówno czynności podejmowanych w toku tego postępowania jak i treści i podstaw wydanej decyzji administracyjnej. Działanie sądu ma bowiem na celu ewentualne wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji czy postanowienia, które w jakikolwiek sposób naruszałyby obowiązujące prawo. (por. wyrok NSA Warszawa z 20 stycznia 2010 r. I GSK 982/08 LEX nr 594803). Oceniając zgodność z prawem wydanego przez GDDKiA postanowienia Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, ze postanowienie to nie narusza prawa w stopniu mogącym skutkować koniecznością jego uchylenia. Decyzja o warunkach zabudowy terenu jest pierwszą z szeregu decyzji, wydawanych w procesie inwestycyjnym. Jej charakter jest ogólny i wstępny. W żadnym razie nie przesądza o możliwości prowadzenia konkretnej inwestycji. Określa czy w danym miejscu może być prowadzona jakakolwiek inwestycja. Jest to decyzja zastępująca na danym terenie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, przeznacza tylko dany teren pod daną inwestycję. Celem tego rodzaju postępowania jest ocena przez wyspecjalizowany organ czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna a jeżeli tak to ustala podstawowe granice tego dopuszczenia. Jednym z elementów tego postępowania jest uzgadnianie z określonymi organami możliwości skomunikowania inwestycji. Obowiązek ten wynika z art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy p.z.p w zw. z art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych i w tym wypadku odnosi się do nieruchomości przyległej do pasa drogowego. W odniesieniu do tych obszarów uzgodnień dokonuje się z zarządców drogi w trybie art. 106 K.p.a. W tym wypadku z Generalnym Dyrekcją Dróg Krajowych i Autostrad. Jak wynika z uzasadnienia postanowienia organu uzgadniającego powodem odmowy pozytywnego zaopiniowania inwestycji były, obok wcześniej powołanych przepisów, także przepisy rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi i ich usytuowanie. Generalnie natomiast powodem odmowy uzgodnienia były względy bezpieczeństwa. Organ prawidłowo wskazał, powołując się na wyżej wskazane rozporządzenie, że w przypadku gdy droga należy do dróg klasy GP, co wynika z zarządzenia nr [...] GDDKiA z [...] grudnia 2008 r w sprawie klas istniejących dróg krajowych (kopia k 57 akt adm.), możliwość zastosowania zjazdu na tę drogę ma charakter wyjątkowy a organ udzielając tej zgody działa w granicach uznania administracyjnego. Zebrane w postępowaniu administracyjnym dowody w tym opinia wydziału BRD i Zarządzania Ruchem z 10.10. 2012 r., dokumentacja fotograficzna oraz geodezyjna doprowadziły organ do przekonujących wniosków, że lokowanie zjazdu w obrębie istniejącego już skrzyżowania z drogą powiatową, na wierzchołku łuku drogi krajowej jest wysoce niebezpieczne. Sformułowane przez organ argumenty są w ocenie Sądu przekonujące. Nie był wystarczającym dla wydania pozytywnej opinii. Fakt, że skarżąca korzystała z istniejącej na gruncie drogi gruntowej prowadzącej do drogi krajowej. Stanowiłoby to co najwyżej o zaakceptowaniu istniejącego stanu faktycznego, podczas gdy organ ma obowiązek działania zgodnie z przepisami prawa i zgodnie z przysługującymi mu kompetencjami. Akceptacja istniejącego stanu faktycznego możliwa jest o tyle, o ile znajduje uzasadnienie w odpowiednich przepisach prawa materialnego. W ocenie sądu proponowane prze inwestorkę rozwiązanie komunikacyjne doprowadziłoby do powstania na tym odcinku drogi (na łuku drogi) skrzyżowanie nie tylko z drogą krajową ale de facto z drogą powiatową, na odcinku na którym obowiązuje zakaz wyprzedzania – co widać na zdjęciach znajdujących się w aktach administracyjnych. Tego rodzaju ukształtowanie terenu stwarza niebezpieczeństwo ruchu drogowego na tym odcinku drogowym wynikające także z faktu iż teren inwestycji jest terenem niezabudowanym na którym dozwolona prędkość jest wyższa niż na terenie zabudowanym w którym dopuszczalna jest prędkość do 50 km/h. Poza tym zezwolenie na zjazd byłoby równoznaczne z zaakceptowaniem zjazdu na nieruchomość skarżącej z obu stron drogi krajowej czyli odnosiłoby się do pasa jezdni przyległego do nieruchomości skarżącej jak i przeciwnego. Wykonanie manewru skrętu z przeciwległego pasa w lewo, na łuku drogi, stwarzałoby wyjątkowo duże zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, w szczególności dla samochodów nadjeżdżających z przeciwka, tym bardziej że na tym samym poziomie drogi znajduje się skrzyżowane z drogą powiatową. Usytuowanie tam zjazdu wymagałoby być może zmiany organizacji ruchu a na pewno zmiany znaków drogowych – tak aby zapewnić bezpieczeństwo tego ruchu. Istnienie na tak krótkim odcinku drogi możliwości powstania tylu niebezpiecznych sytuacji uzasadniało, w ocenie Sądu, odmowę pozytywnego uzgodnienia planowanej inwestycji. Jak trafnie wskazał GDDKiA fakt, że nieruchomość przylega do drogi krajowej nie oznacza, że zapewnienie komunikacji dla tej nieruchomości będzie następowało przez drogę krajową. W każdym wypadku, gdy przedmiotem oceny jest możliwości usytuowania zjazdu na drogę krajową, wyspecjalizowany organ jakim jest zarządca drogi krajowej musi rozważyć nie tylko interes strony ale i interes społeczny – co wynika z art. 7 K.p.a. Oceny tych obu interesów dokonuje w świetle dokonanych przez organ ustaleń faktycznych i odpowiednich przepisów prawa materialnego. W tym wypadku, mając na uwadze to, że przepisy rozporządzenia MTiGM z 2 marca 1999r. dopuszczają tylko wyjątkowo stosowania na drodze klasy GP zjazdów, organ prawidłowo przyjął, że proponowane przez inwestorkę rozwiązanie komunikacyjne zagraża w poważnym stopniu bezpieczeństwu ruchu drogowego. Wskazać w tym miejscu należy, że organ opiniujący nie ma obowiązku wskazywania stronie (inwestorowi) sposobu rozwiązań komunikacyjnych. Jego ocenie podlegają zaproponowane przez niego rozwiązania komunikacyjne, które może zaakceptować lub nie. Rozstrzygnięcie ma charakter uznaniowy jednakże musi znajdować uzasadnienie w obowiązujących przepisach prawa. Sąd nie dopatrzył się aby GDDKiA przekroczył ramy swobody uznania administracyjnego ponieważ jego ocena stanu faktycznego jest logiczna, przekonująca i znajdująca potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym. Organ dokonał wnikliwej jego oceny, rozważył interes strony jaki jest możliwość dostępu do działki skarżącej z drogi publicznej w sposób zaproponowany przez skarącą i interes społeczny jakim jest bezpieczeństwo ruchu drogowego i doszedł do prawidłowego przekonania o wyższości interesu społecznego nad interesem strony. Nie jest tak, jak twierdzi strona skarżąca, że odmowa uzgodnienia zjazdu do drogi krajowej pozbawi ją i pozostałych współwłaścicieli możliwości skomunikowania działki z drogą. Z notatki sporządzonej na kopii mapy (załącznik nr. 1 do wniosku o ustalenie warunków zabudowy) wynika, że zgodnie ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Ny. teren działki, na którym planowana jest inwestycja, w części przeznaczony jest pod drogę, a zatem planowana jest w przyszłości droga, która zapewni obsługę komunikacyjną działki skarżącej. Skarżąca w skardze powołała się nadto na to, że zakupiła działkę z dojazdem. Nie wiadomo jednak z jakim. Czy dojazdem tym jest dostęp do drogi krajowej czy może służebność drogi koniecznej przez działki sąsiednie do drogi powiatowej [...]. Inwestor powinien zatem w tych okolicznościach rozważyć czy nie ma innej możliwości skomunikowania działki z drogą publiczną. Prawo do dostępu do drogi publicznej może być zagwarantowane poprzez ustanowienie służebności gruntowej przez inne działki czy to w formie ustanowienia prawa przejazdu i przechodu czy drogi koniecznej a podstawę prawną do żądania ustanowienia tych służebności stanowią przepisy działu III Rozdziału I – art. 285 i następne ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. kodeks cywilny (Dz.U. Nr. 16, poz. 93 ze zm.), dalej k.c. Służebnością gruntową można także obciążyć nieruchomość stanowiącą własność Skarbu Państwa lub Gminy. Zakres takiej służebności i sposób jej wykonania, z braku innych danych, oznacza się wg zasad współżycia społecznego, co wynika z art. 287 K.c. Dochodzenie tych praw następuje w drodze postępowania przed sądem powszechnym. Nie było jednak ani rolą organu ani sądu wskazywanie skarżącej najlepszego rozwiązania technicznego kwestii dostępu do drogi publicznej. W tych okolicznościach Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Brak jest także podstaw do uchylenia zaskarżonego postanowienia lub stwierdzenia jego nieważności, które WSA byłby zobowiązany wziąć pod uwagę z urzędu. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. D.U. z 2012, poz. 270) skargę oddalił.