IV SA/Wa 263/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Szymańska Sędziowie Sędzia WSA Teresa Zyglewska Sędzia WSA Anna Sękowska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 kwietnia 2018 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi W. A. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2017 r., znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności aktu własności ziemi oddala skargę Na mocy aktu własności ziemi z dnia [...] stycznia 1979 r., znak: [...], Naczelnik Gminy w C. stwierdził nabycie przez małż. J. i J. S. własności nieruchomości stanowiących działki nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] o łącznej pow. 2,9730 ha, położonych w miejscowości Z., gmina C. W. A. ("skarżąca") wystąpiła z wnioskiem o stwierdzenie nieważności aktu własności ziemi z dnia [...] stycznia 1979 r. Wojewoda [...] postanowieniem z [...] października 2014 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności aktu własności ziemi. W uzasadnieniu wyjaśnił, że ustawa z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 27, poz. 250, dalej "u.w.g.r."), stanowiąca podstawę wydania aktu własności ziemi została z dniem 6 kwietnia 1982 r. uchylona ustawą z dnia 26 marca 1982 r. o zmianie ustawy – Kodeks cywilny oraz o uchyleniu ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych. Rozpoznawanie spraw o stwierdzenie nabycia na podstawie tej ustawy własności nieruchomości przez posiadacza samoistnego zostało przekazane sądom powszechnym. Jednakże ustawa ta wyłączyła właściwość sądów powszechnych co do spraw, które zostały ostatecznie zakończone przed jej wejściem w życie. Zatem, dla spraw które toczyły się przed organem administracji państwowej, zakończonych przed dniem 6 kwietnia 1982 r. ostateczną decyzją tego organu, droga sądowa nie została otwarta. Jedyną ingerencję w sprawy zakończone ostatecznie przewidywał art. 8 § 4 powyższej ustawy uchylającej, który stanowił, że jeżeli po wejściu w życie tej ustawy, w związku z uchyleniem lub stwierdzeniem nieważności ostatecznej decyzji terenowego organu administracji państwowej ma nastąpić ponowne rozpatrzenie sprawy, podlega ona przekazaniu właściwemu sądowi. Przepis ten został jednak z dniem 1 stycznia 1992 r. skreślony przez art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 104, poz. 464, dalej "u.g.n.r."). Na podstawie art. 63 ust. 2 powyższej ustawy, do ostatecznych decyzji wydanych na podstawie przepisów ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych, nie stosuje się przepisów dotyczących stwierdzenia nieważności i uchylenia lub zmiany decyzji. Nie ma więc prawnej możliwości badania w postępowaniu nadzwyczajnym prawidłowości decyzji wydanych na podstawie ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych, które jako decyzje administracyjne uzyskały przymiot ostateczności (Wyrok WSA w Warszawie z dnia 3 lipca 2014r, sygn. IV SA/Wa 109/14) . Skoro więc przedmiotem wniosku o stwierdzenie nieważności jest decyzja – Akt Własności Ziemi z [...] stycznia 1979 r. - wydany przez Naczelnika Gminy w C., na podstawie przepisów ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych, to z uwagi na uregulowania zawarte w art. 63 ust. 2 i 3 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, zgodnie z którymi przepisów k.p.a. nie stosuje się w sprawach dotyczących stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie przepisów ustawy z 26 października 1971 r., istnieje podstawa do odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności aktu własności ziemi w trybie art. 61a k.p.a. W. A. wniosła zażalenie na ww. postanowienie. Postanowieniem z [...] lutego 2015 r., znak: [...], Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi stwierdził, że zażalenie złożone zostało z uchybieniem terminu przewidzianego do jego wniesienia, gdyż strona nadając pismo w zagranicznej placówce pocztowej nie dopełniła kodeksowego terminu (art. 57 § 2 pkt 2 k.p.a.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 października 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 1232/15, oddalił skargę strony, przyznając rację Ministrowi Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 13 września 2017 r., sygn. akt II OSK 56/16, uchylił wyrok WSA i postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. NSA podniósł, że sprawy związane z uwłaszczeniem posiadaczy gospodarstw na podstawie ustawy z dnia 26 października 1971 r. mają ze swej istoty charakter cywilnoprawny. Dlatego też kwestia zachowania określonego w art. 57 § 2 pkt 2 k.p.a. terminu na wniesienie zażalenia winna być interpretowana zgodnie z rozporządzeniem nr 1393/2007 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 13 listopada 2007 r., dotyczącym doręczania w państwach członkowskich dokumentów sądowych i pozasądowych w sprawach cywilnych i handlowych - w odniesieniu do stron postępowania administracyjnego mających miejsce zamieszkania w państwie członkowskim UE innym niż Polska. W konsekwencji NSA orzekł, że zażalenie W. A. zostało wniesione w terminie. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, po ponownym rozpoznaniu zażalenia na postanowienie Wojewody [...] z [...] października 2014 r. utrzymał w mocy skarżone postanowienie. W uzasadnieniu wskazał, że w myśl art. 61a § 1 k.p.a., gdy postępowanie, o które wnosi strona, z uzasadnionych przyczyn nie może być wszczęte, organ administracji wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Zgodnie z art. 63 ust. 2 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, przepisów k.p.a. nie stosuje się m.in. w sprawach stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznych wydanych na podstawie przepisów ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych. Wskazany przepis ma na celu definitywną likwidację możliwości jakiejkolwiek weryfikacji w ramach nadzwyczajnych środków zaskarżenia (w tym powołanego przez skarżącą art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.) ostatecznych decyzji administracyjnych dotyczących uwłaszczenia posiadaczy nieruchomości rolnych w trybie tej ustawy. Sprawa dotycząca stwierdzenia nieważności aktu własności ziemi z [...] stycznia 1979 r. nie może być zatem rozpatrywana w postępowaniu administracyjnym. W skardze na powyższe postanowienie skarżąca wniosła o jego uchylenie. Wskazała, że brak możliwości stwierdzenia nieważności rażąco wadliwej decyzji administracyjnej, jakim jest akt własności ziemi wydany w oparciu o przepisy ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych, jest sprzeczny z Konstytucją Rzeczpospolitej Polskiej, tj. art. 2, 45 ust. 1, 64, 77 ust. 1, a także art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności - Ochrona Własności. W uzasadnieniu wskazała na rażące uchybienia jakie towarzyszyły wydaniu aktu własności ziemi z [...] stycznia 1979 r. wydanego przez Naczelnika Gminy w C. na podstawie ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych Wskazała także, że art. 63 ust. 2 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa jest sprzeczny z art. art. 2, 45 ust. 1, 64, 77 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, a także art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności - Ochrona Własności. W ocenie skarżącej art. 63 ust. 2 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa pozbawia ją prawa do dochodzenia praw w zakresie ochrony jej własności, pozbawiając zarazem prawa do ewentualnego odszkodowania za wadliwe działania urzędników państwowych. Pozbawia również skarżącą prawa do Sądu – brak możliwości rozpatrzenia jej sprawy. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie ponieważ zaskarżone postanowienie oraz postanowienie je poprzedzające nie naruszają prawa. Podstawą wydania zaskarżonych postanowień jest art. 61a § 1 k.p.a.. Stosownie do treści § 1 tego przepisu organ wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Za taką uzasadnioną przyczynę odmowy wszczęcia postępowania należy uznać sytuację, gdy strona wystąpi z żądaniem stwierdzenia nieważności aktu własności ziemi. Poza sporem jest bowiem, że od dnia 1 stycznia 1992 r. na mocy przepisu art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarce nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw (u.g.n.r.) do ostatecznych decyzji wydanych na podstawie przepisów ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (u.w.g.r) nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących m.in. stwierdzenia nieważności decyzji. W obecnym stanie prawnym organy administracji publicznej nie mogą zatem zajmować się oceną legalności takich decyzji a złożenie żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia jej nieważności uzasadnia odmowę wszczęcia tego postępowania. Wobec jasnego i niewymagającego żadnej interpretacji brzmienia przepisu art. 63 ust. 2 u.g.n.r. niemożliwym jest w obecnym stanie prawnym prowadzenie postępowań dotyczących uchylenia aktów własności ziemi wydanych na podstawie u.w.g.r. Powyższe stanowisko jest potwierdzone również w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak choćby w wyroku z 26 października 2016 r. sygn. II OSK 138/15 czy też wyroku z 8 września 2016 r. II OSK 292/15 (dostępne w bazie orzeczeń sądów administracyjnych pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Podkreślenia również wymaga, że przepis art. 63 ust. 2 u.g.n.r. ani inne przepisy tej ustawy nie przewidują żadnych wyjątków, w których możliwa byłaby weryfikacja w postępowaniu administracyjnym aktu własności ziemi, niezależnie od (nawet wyjątkowych) okoliczności danej sprawy. Tym samym słusznie uczyniły organy orzekające w niniejszej sprawie wydając postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w trybie art. 61a § 1 k.p.a. w sprawie stwierdzenia nieważności aktu własności ziemi z dnia [...] stycznia 1979 r., znak: [...] wydanego przez Naczelnika Gminy w C. w przedmiocie nabycie przez małż. J. i J. S. własności nieruchomości stanowiących działki nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] o łącznej pow. 2,9730 ha, położonych w miejscowości Z., gmina C. Odnosząc się do zawartego w skardze zarzutu sprzeczności art. 63 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa z art. 2, 45 ust. 1, 64, 77 ust. 1 Konstytucji RP Sąd wskazuje, że jakkolwiek rozumie stanowisko skarżącej, że obywatel ma prawo do zaskarżenia rozstrzygnięć, to jednak należy mieć na uwadze, że jedną z niepomijalnych cech państwa prawnego jest również wyrażona w art. 6 k.p.a. zasada działania organów administracji publicznej w oparciu o przepisy prawa. Gdyby organy, uwzględniając wniosek skarżącej, prowadziły postępowanie bez podstawy prawnej, a nawet wbrew wyrażonemu wprost zakazowi, dopuściłyby się naruszenia prawa skutkującego koniecznością stwierdzenia nieważności jakiegokolwiek rozstrzygnięcia, wydanego w wyniku tegoż postępowania. Jeszcze raz należy podkreślić, że zakaz wzruszania aktów własności ziemi wydanych na podstawie u.w.g.r. wynika z przepisów uchwalonego prawa, które organy oraz sąd jedynie stosują. Nadto, Sąd wskazuje, że kwestionowana przez skarżącą regulacja korzysta z domniemania zgodności z Konstytucją RP, przez co przepis ten mógł stanowić podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji. O zgodności z Konstytucją art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991 r. dwukrotnie orzekał Trybunał Konstytucyjny, który stwierdził, że przepis ten nie jest niezgodny z art. 64 i art. 2 Konstytucji (wyrok TK z 22 lutego 2000 r., sygn. SK 13/98, publ. OTK 2000/1/5) oraz, że nie jest niezgodny z art. 77 ust. 1 i 2 oraz art. 78 Konstytucji (wyrok TK z dnia 15 maja 2000 r., sygn. akt SK 29/99, publ. OTK 2000/4/110). W pierwszym z powołanych wyroków Trybunał wskazał, że wydane na podstawie ustawy z 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych ostateczne decyzje administracyjne o nadaniu własności gospodarstw rolnych ich samoistnym posiadaczom mogły być podważane w drodze nadzwyczajnych środków ich zaskarżenia jeszcze po uchyleniu tej ustawy w 1982 r. - do końca 1991 r. Był to wystarczająco długi okres czasu dla zapewnienia osobom zainteresowanym możliwości skorzystania z przysługujących im środków wzruszenia ostatecznych decyzji administracyjnych o nadaniu własności gospodarstwa rolnego jego samoistnemu posiadaczowi. Przyjęcie zaskarżonego rozwiązania prawnego uzasadniało dążenie ustawodawcy do zapewnienia stabilności prawa własności nieruchomości rolnych nabytych na drodze określonej ustawą z 26 października 1971 r. i pewności obrotu prawnego tymi nieruchomościami. W drugim z powołanych wyroków Trybunał podkreślił, że akty własności ziemi przestały być wydawane w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz o uchyleniu ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych. Osoby zainteresowane dysponowały okresem ponad 10 lat na podjęcie stosownych kroków prawnych. Okres ten był wystarczająco długi, aby osoby, które uważały się za pokrzywdzone mogły dochodzić swoich praw oraz ewentualnie stosownego odszkodowania. Ponadto wprowadzone w 1991 r. ograniczenia były konieczne z uwagi na wartość, jaką jest stabilność stosunków prawnych oraz rosnące z czasem trudności dowodowe w prowadzeniu ewentualnego nadzwyczajnego postępowania weryfikacyjnego, a także na potrzebę ochrony praw nabytych przez osoby trzecie. Fakt, iż Trybunał nie wypowiadał się co do zgodności omawianego przepisu z art. 45 Konstytucji RP, nie oznacza że przepis ten w tym zakresie nie korzysta z domniemania zgodności z Konstytucją. Tym bardziej, że art. 45 Konstytucji sądów i trybu prowadzenia procesu. Skoro art. 63 u.g.n.r. w zakresie wyłączenia procesu (art. 77 i 78 Konstytucji) nie jest niezgodny z Konstytucją, to Sąd nie dopatrzył się również uzasadnienia dla ewentualnego powzięcia wątpliwości co do jego zgodności z art. 45 Konstytucji. Sąd nie dopatrzył się również zasadności argumentu dotyczącego naruszenia art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. W myśl tego przepisu każda osoba fizyczna i prawna ma prawo do poszanowania swego mienia. Nikt nie może być pozbawiony swojej własności, chyba że w interesie publicznym i na warunkach przewidzianych przez ustawę oraz zgodnie z ogólnymi zasadami prawa międzynarodowego. Jednocześnie w dalszej części przepis ten stanowi, że powyższe postanowienia nie będą jednak w żaden sposób naruszać prawa państwa do stosowania takich ustaw, jakie uzna za konieczne do uregulowania sposobu korzystania z własności zgodnie z interesem powszechnym lub w celu zabezpieczenia uiszczania podatków bądź innych należności lub kar pieniężnych. Zdaniem Sądu przy badaniu zgodności art. 63 u.g.n.r. z art. 1 Protokołu do Konwencji, aktualna pozostaje argumentacja Trybunału Konstytucyjnego przywołana powyżej. Tym bardziej, że druga część tego przepisu pozwala na takie regulowania kwestii własności, jakie państwo uznaje za konieczne do uregulowania sposobu korzystania z własności zgodnie z interesem powszechnym lub w celu zabezpieczenia uiszczania podatków bądź innych należności lub kar pieniężnych. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że organy obu instancji w sposób jasny i spójny uzasadniły swoje rozstrzygnięcia. Sąd nie stwierdza również naruszeń prawa procesowego, które mogłyby skutkować koniecznością uchylenia zaskarżonego postanowienia. W konsekwencji, Sąd działając na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2017, poz. 1369 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.