IV SA/Wa 2630/18

Dnia 3 grudnia 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alina Balicka Sędziowie Sędzia WSA Wanda Zielińska – Baran Asesor WSA Anna Sidorowska –Ciesielska(spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym 3 grudnia 2018 roku w trybie uproszczonym sprawy ze skargi K. B. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] czerwca 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem z [...] czerwca 2018 r., po rozpatrzeniu zażalenia K. B., Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska utrzymał w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z [...] marca 2018 r. odmawiające uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienie organ przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy: Pismem z 14 lutego 2018 r. Wójt Gminy W. zwrócił się do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych i dwóch budynków gospodarskich oraz stadniny koni na terenie działki nr ewid. [...] położonej w miejscowości M., w gminie W. Postanowieniem z [...] marca 2018 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] odmówił uzgodnienia przedłożonego projektu decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji z uwagi na naruszenie zakazu, o którym mowa w § 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2005 r., Nr [...] w sprawie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu (Dz.Urz. Woj. [...] Nr [...] poz. [...] ze zm.), dalej: rozporządzenie Wojewody [...], tj. zakazu realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2017 r., poz. 1405 ze zm.). Po rozpatrzeniu zażalenia, Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska utrzymując w mocy postanowienie z [...] marca 2008 r. wskazał, że planowana do zainwestowania nieruchomość zlokalizowana jest w granicach [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu, którego funkcjonowanie reguluje rozporządzenie Wojewody [...]. Teren planowanej do zainwestowania działki był w całości porośnięty roślinnością wysoką. Pismem z 23 kwietnia 2018 r. skarżący zawiadomił, że przystąpił do usunięcia drzew, zakrzewień, samosiewek i krzewów z działki nr [...] o powierzchni 1,6 ha celem przywrócenia gruntów rolnych, okresowo nieużytowanych do użytkowania rolniczego. Jednym z ograniczeń wprowadzonych na tym terenie rozporządzeniem Wojewody [...] jest zakaz likwidowania i niszczenia zadrzewień śródpolnych, przydrożnych i nadwodnych, jeżeli nie wynikają one z potrzeby ochrony przeciwpowodziowej i zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego lub wodnego lub budowy, odbudowy, utrzymania, remontów lub naprawy urządzeń wodnych (§ 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Wojewody [...]). Zgodnie z załącznikiem mapowym, dokumentacją fotograficzną i ortofotomapami otoczenie przedmiotowej działki (terenu, z którego usunięto zadrzewnie i zakrzaczenia) stanowi tereny oznaczone w ewidencji gruntów jako grunty rolne: RIVa i RIVb; tereny otwarte i niezabudowane, przeważnie pola i łąki. W konsekwencji organ przyjął, że większa część działki porośnięta była zadrzewieniami śródpolnymi. Realizacja planowanej inwestycji z uwagi na swój zakres nie byłaby możliwa bez usunięcia większości zadrzewień śródpolnych porastających prawie całą działkę nr [...]. Niemożliwe jest zatem uzgodnienie projektu decyzji, gdyż mogłoby to doprowadzić do sytuacji, w której niezgodna z przepisami wycinka zadrzewień powoduje możliwość realizacji inwestycji, która nie mogłaby być realizowana, gdyby przedmiot ochrony istniał w pierwotnym kształcie. Ponadto, planowana do realizacji inwestycja zalicza się do przedsięwzięć do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 53 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2016 r., poz. 71), do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, należy zabudowa mieszkaniowa wraz z towarzyszącą jej infrastrukturą nieobjęta ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo miejscowego planu odbudowy, o powierzchni zabudowy nie mniejszej niż 0,5 ha na obszarach objętych formami ochrony przyrody. Przez powierzchnię zabudowy rozumie się powierzchnię terenu zajętą przez obiekty budowlane oraz pozostałą powierzchnię przeznaczoną do przekształcenia w wyniku realizacji przedsięwzięcia. Powierzchnię przeznaczoną do przekształcenia stanowi powierzchnia terenu, której rzeczywisty sposób zagospodarowania ulegnie zmianie w związku z realizacją konkretnego przedsięwzięcia. Planowana inwestycja polega na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych, dwóch budynków gospodarczych (co wskazuje na wiodącą funkcję mieszkalną) oraz stadniny koni na terenie działki o pow. 1,525 ha, który już w całości został przekształcony w celu realizacji inwestycji. Oznacza to, że podlega zakazowi, o którym mowa w § 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Wojewody [...], zgodnie z którym na terenie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu zakazuje się realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Organ nie podzielił stanowiska skarżącego, że planowana inwestycja stanowi przedsięwzięcie służące turystyce i związane z rolnictwem, a zatem nie dotyczy jej zakaz, o którym mowa w § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Wojewody [...]. W skardze na postanowienie z [...] czerwca 2018 r. skarżący zarzucił naruszenie: 1) § 3 ust. 2 pkt 3 w związku z § 3 ust. 1 pkt 53 lit. b tiret pierwsze rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. na skutek przyjęcia, że planowane przedsięwzięcie stanowi przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco negatywnie oddziaływać na środowisko; 2) art. 6, 7, w zw. z 77, 8,11, 75, 80 i 107 K.p.a. Wprowadzone przez ustawodawcę zakazy mają na celu ochronę walorów przyrodniczych utworzonego obszaru - ekosystemów leśnych, nieleśnych lądowych i wodnych. Zastosowanie zakazu zabudowy może być zatem uzasadnione, jeżeli zabudowa naruszałaby wskazane walory przyrodnicze. Wprowadzone zakazy nie stanowią zakazów samych w sobie i nie mogą być rozpatrywane w oderwaniu od celu ustanowienia obszaru ochrony. Skarżący, po nabyciu w postępowaniu egzekucyjnym przedmiotowej nieruchomości, zmuszony był doprowadzić ją do stanu używalności, albowiem z uwagi na toczące się postępowanie egzekucyjne działka była nieużytkowana. Okoliczność ta nie mogła wpłynąć ani na uzyskanie szczególnych walorów przyrodniczych, ani na ich pozbawienie z powodu usunięcia dziko porastających zadrzewień i zakrzewień. O zamiarze tym skarżący powiadomił Wójta Gminy, który stwierdził brak obowiązku uzyskiwania zgody w tym zakresie. Nie sposób zgodzić się z poczynionymi na podstawie fotomapy ustaleniami, które miałyby wprost świadczyć, że zagrożone są dobra określone w ustawie o ochronie przyrody. Przede wszystkim, fotomapa nie może stanowić dowodu przesądzającego o nałożeniu na stronę obowiązku, który nie wynika wprost z ustawy. Zamiar zabudowy na takim obszarze wskazanym we wniosku podlega ocenie pod kątem tego, jaki wpływ ma zamierzenie inwestycyjne na zachowanie objętego ochroną krajobrazu, a więc, czy tego rodzaju przedsięwzięcie nie pozostaje w kolizji z zachowaniem cech krajobrazu podlegającego ochronie. Obszar chronionego krajobrazu utworzony rozporządzeniem nr [...] Wojewody [...] obejmuje tereny chronione, m.in. gminę W., ze względu na wyróżniający się krajobraz o zróżnicowanych ekosystemach, wartościowy ze względu na możliwość zaspokojenia potrzeb związanych z turystyką i wypoczynkiem lub pełnioną funkcją korytarzy ekologicznych. Celem jego powołania jest zatem ochrona terenów o dużych walorach przyrodniczych i krajobrazowych. Zamierzone przedsięwzięcie wręcz wpisuje się w tak określone cele, albowiem działka położona jest w strefie zabudowy zagrodowej i stanowić będzie integralną część z posiadanym przez inwestora gospodarstwem rolnym położonym w M. o powierzchni ok. 170 ha. Podnosząc takie zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienie i poprzedzającego go postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...]. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu. Decyzję o warunkach zabudowy w odniesieniu do obszarów chronionego krajobrazu wydaje się po uzgodnieniu m.in. z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska (art. 60 ust. 1 w związku z art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; Dz.U. z 2017 r., poz. 1073 ze zm.). Szczegółowe zasady ochrony obszarów i obiektów o wartościach przyrodniczych, krajobrazu, zwierząt i roślin zagrożonych wyginięciem oraz drzew, krzewów i zieleni określają przepisy ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2018 r., poz. 1614), w szczególności art. 24 powołanej ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. Organ odwoławczy oparł rozstrzygnięcie odmawiające uzgodnienia planowanej inwestycji na dwóch podstawach – zakazach określonych w § 3 ust. 1 pkt 2 (zakaz realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko) i pkt 3 (zakaz likwidowania i niszczenia zadrzewień śródpolnych, przydrożnych i nadwodnych) rozporządzenia Wojewody [...]. Przepis art. 7 i 77 § 1 K.p.a. nakładają na organy administracji obowiązek dokładnego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Na podstawie całokształtu materiału dowodowego organ administracji publicznej ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona. Warunki te zostały spełnione w rozpoznawanej sprawie. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska prawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy, powołując się na informacje o działce z 22 lutego 2018 r., protokół oględzin działki [...] z 18 maja 2018 r. wraz z dokumentację fotograficznę, ortofotomapy oraz pismo skarżącego z 23 kwietnia 2018 r. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy dawał organowi wystarczające podstawy do odmowy uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy. Z akt sprawy wynika, że przedmiotem inwestycji jest budowa dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych, dwóch budynków gospodarczych oraz stadniny koni na terenie działki o pow. 1,525 ha. Obszar inwestycji stanowi teren niezabudowany. Maksymalną powierzchnię zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji ustalono na poziomie 25 %, natomiast minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej na poziomie 50 %. Teren inwestycji znajduje się w granicach [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu, którego funkcjonowanie reguluje rozporządzenia Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2005 r., Nr [...] w sprawie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu. Jednym z ograniczeń wprowadzonych na tym terenie rozporządzeniem Wojewody [...] jest zakaz likwidowania i niszczenia zadrzewień śródpolnych, przydrożnych i nadwodnych, jeżeli nie wynikają one z potrzeby ochrony przeciwpowodziowej i zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego lub wodnego lub budowy, odbudowy, utrzymania, remontów lub naprawy urządzeń wodnych (§ 3 ust. 1 pkt 3). Organ miał podstawy do przyjęcia, że teren nieruchomości nr [...] w większej części porośnięty był zadrzewieniami śródpolnymi (m.in. dokumentacja fotograficzna, ortofotomapy, pismo skarżącego z 23 kwietnia 2018 r.), które następnie zostały usunięte w związku z zamiarem realizacji planowanej inwestycji. Sam skarżący przyznał, że zmuszony był usunąć dziko porastające działkę zadrzewienia i zakrzewienia, aby przywrócić ją do stanu używalności. Realizacja inwestycji, polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych, dwóch budynków gospodarczych oraz stadniny koni na terenie działki o pow. 1,525 ha, w sytuacji gdy zadrzewieniami porośnięta była praktycznie cała działka, nie byłaby możliwa bez wcześniejszego usunięcia tych zadrzewień. Okoliczność tę potwierdza dokonanie wycinki wszystkich tych drzew przez skarżącego. Na zmianę stanowiska w tej sprawie nie wpływają twierdzenia skarżącego, że jego zdaniem, zadrzewienia te nie miały specjalnych walorów przyrodniczych i ich usunięcie nie świadczy to tym, że zagrożone są dobra określone w ustawie o ochronie przyrody. Rozporządzenie Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2005 r., Nr [...] w sprawie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu jednoznacznie wprowadza zakaz likwidowania i niszczenia zadrzewień śródpolnych, przydrożnych i nadwodnych. Jedyne wyjątki od tego zakazu dotyczą sytuacji gdy likwidacja, czy zniszczenie tych zadrzewień wynika z potrzeby ochrony przeciwpowodziowej i zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego lub wodnego lub budowy, odbudowy, utrzymania, remontów lub naprawy urządzeń wodnych (§ 3 ust. 1 pkt 3). Wycięcie roślinności przed uzyskaniem uzgodnienia stanowiącego przesłankę wydania decyzji o warunkach zabudowy należy, według Sądu, potraktować jako przygotowania do inwestycji naruszające zakaz, o którym mowa w § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Wojewody [...] i potwierdzające tym samym stanowisko organu co do tego, że planowana inwestycja (budowa) również narusza ten zakaz. W tym zakresie organ nie naruszył art. 6, 7, 8, 11, 77, 80 i 107 K.p.a. w szczególności niezasadny jest zarzut przekroczenia przez organ administracji granic swobodnej oceny dowodów (art. 80 K.p.a.), czy nieprawidłowego ustalenia stanu faktycznego (art. 7 i 77 K.p.a.). Organ wyjaśnił stronie zasadność przesłanek, którymi kierował się przy załatwianiu sprawy (art. 11 oraz 107 K.p.a.). Okoliczność, że skarżący nie zgadza się z rozstrzygnięciem nie oznacza samo przez się, iż organ naruszył wskazane przepisy. Zasadne są natomiast zarzuty dotyczące wadliwego przyjęcia przez organ uzgadniający, że planowana inwestycja nie stanowi przedsięwzięcia związanego z rolnictwem. Należy podzielić stanowisko skarżącego, będącego rolnikiem, że realizacja inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych, dwóch budynków gospodarczych oraz stadniny koni może być kwalifikowana jako przedsięwzięcie związane z rolnictwem (hodowla koni), a zatem nie narusza zakazu określonego w § 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Wojewody [...] w związku z § 3 ust. 1 pkt 53 lit. b tiret pierwsze rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Stosownie do § 3 ust. 2 rozporządzenia Wojewody [...], zakaz realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko nie dotyczy przedsięwzięć służących obsłudze ruchu komunikacyjnego, turystyce oraz przedsięwzięć bezpośrednio związanych z rolnictwem i przemysłem spożywczym. Zbyt rygorystyczna jest ocena organu odwoławczego, wykluczająca kwalifikację budowy stadniny koni wraz z budynkami gospodarczymi i budynkami mieszkalnymi jako przedsięwzięcia bezpośrednio związanego z rolnictwem. Jednakże z uwagi na to, że wymienione zakazy zostały określone w rozporządzeniu Wojewody [...] w sposób rozłączny, to naruszenie któregokolwiek z nich stanowi dostateczną podstawę do wydania negatywnego rozstrzygnięcia w tej sprawie. Tym samym, wystarczające do odmowy uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy było ustalenie organu, że realizacja inwestycji narusza zakaz, o którym mowa w § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Wojewody (zakaz likwidowania i niszczenia zadrzewień śródpolnych, przydrożnych i nadwodnych) W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ), oddalił skargę.