IV SA/Wa 2632/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka, sędzia WSA Anna Sękowska (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Marcin Woźniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lutego 2018 r. sprawy ze skarg [...] Sp. z o.o. w [...] i [...] Sp. z o.o. S. K.A. z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenie warunków zabudowy oddala skargę. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia [...] lipca 2017 r., znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję Zarządu [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. (znak: [...]) ustalającą warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażem podziemnym wraz z infrastrukturą techniczną i zbiornikiem retencyjnym na wody opadowe na terenie części dz. o nr ew. [...], [...] i [...] (inwestycja kubaturowa) oraz części dz. o nr ew. [...] (dostęp do drogi) z obrębu [...] przy ul. [...] w [...]. W uzasadnieniu tej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] przypomniało, iż wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (jedn. tekst Dz. U z 2016, poz. 778 ze zm.). Powyższe oznacza, że warunki zabudowy można ustalić tylko dla inwestycji zgodnej z przepisami odrębnymi, a ponadto spełniającej łącznie wymogi sformułowane w przepisie art. 61 ust. 1 ustawy, którymi są: kontynuacja istniejącej już zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych, dostęp do drogi publicznej oraz zapewnienia wystarczającego uzbrojenia terenu. Kolegium oceniło, że ustalenie warunków przez organ I instancji zostało poprzedzone analizą sposobu zabudowy terenu sąsiadującego z terenem planowanej inwestycji przeprowadzoną w trybie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U Nr 164, poz. 1588). Odnosząc się natomiast do zarzutów podniesionych w odwołaniu Kolegium wyjaśniło, że parametry nowej zabudowy zostały ustalone prawidłowo, zgodnie z przepisami prawa, a ewentualne odstępstwa zostały właściwie, wystarczająco obszernie i zrozumiale uzasadnione. Prawidłowo również organ I instancji nie naruszył prawa nie ustalając nieprzekraczalnej linii zabudowy, tym bardziej że gdy teren planowanej inwestycji znajduje się w tzw. drugiej linii zabudowy, bez bezpośredniego dostępu do drogi publicznej, nie ma potrzeby wyznaczania linii zabudowy w ogóle. Nadto Kolegium uznała, że w aktach sprawy znajdują się warunki przyłączenia do sieci gazowej i elektrycznej, z których wynika, iż wydane zostały dla dwóch budynków - co odpowiada wnioskowi złożonemu przez L. Sp. z o.o. S.K.A. z siedzibą w [...]. Ocena zaś czy zasilanie projektowanie obiektu jest wystarczające pozostaje poza właściwością Kolegium. Skargi na powyższą decyzję złożyła spółka: I. Sp. z o.o., oraz L. Sp. z o. O. S.K.A. Pierwsza ze skarżących spółek wskazała na następujące naruszenia: 1. art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, polegające na utrzymaniu w mocy decyzji o warunkach zabudowy na terenie, który składa się wyłącznie z części działek, w sytuacji, w której teren w rozumieniu u.p.z.p. nie może być ograniczony tylko do części działki; 2. art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. poprzez przyjęcie do analizy zagospodarowania obszaru niezabudowanej działki nr [...] z obrębu [...], podczas gdy analizę można oprzeć wyłącznie o działki zabudowane; 3. art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. w związku z § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., wobec błędnego wyznaczenia obszaru analizowanego, gdyż trzykrotna odległość frontu winna być również mierzona od tej części terenu inwestycji, która stanowi dostęp do drogi publicznej; 4. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 54 pkt 2 lit. c) w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. poprzez utrzymanie w mocy decyzji mimo braku warunków przyłączenia do sieci gazowej. Skarżąca wskazała, że z oświadczenia P. Sp. z o. o. znak [...] wynika, że istnieje możliwość przyłączenia do sieci jednego budynku wielorodzinnego. Zaskarżona decyzja dotyczy zaś dwóch budynków. Nadto to samo uzgodnienie zostało również użyte przy uzyskaniu przez podmiot: L. Sp. z o. o. S.K.A. decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] kwietnia 2017 r., Nr [...]. 5. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a. oraz 10 k.p.a. związku z art. 40 § 2 k.p.a. polegającej na utrzymaniu w mocy decyzji w sytuacji, w której w toku postępowania przed organem I instancji całkowicie pominięto pełnomocnika i nie doręczano mu pism, w tym decyzji organu I instancji. Wskazując na powyższe Spółka wniosła: 1. uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, 2. zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania oraz kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz 3. o przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z decyzji [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r,. nr [...] o warunkach zabudowy na okoliczność posługiwania się przez inwestora tym samym uzgodnieniem z P. Sp. z o.o. nr [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. w zakresie przyłączenia do sieci gazowej oraz objęcia pozostałej części działek o nr ew. [...], [...] i [...] z obrębu [...] innym zamierzeniem inwestycyjnym. Spółka L. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością Spółka komandytowo- akcyjna w skardze zarzuciła: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie § 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. poprzez ustalenie wysokości budynków niezgodnie z wnioskiem inwestora, pomimo, że wnioskowana wysokość budynków znajdowała swoje oparcie w wynikach analizy, a w konsekwencji 2. niezastosowanie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., a tym samym utrzymanie w mocy decyzji w części dotyczącej ustalenia wysokości zabudowy niezgodnie z wnioskiem Skarżącej co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem spowodowało utrzymanie w mocy decyzji wydanej niezgodnie z wnioskiem Skarżącej i na jej szkodę (ograniczająca wysokość planowanej inwestycji, mimo że wyniki analizy uzasadniały planowaną przez Skarżącą wysokość zabudowy). Wskazując na powyższe zarzuty spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, zobowiązanie SKO do wydania decyzji ustalającej wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki od 15,0 do 23,0 m oraz zasądzenia kosztów postępowania. W dniu 26 lutego 2018 r. wpłynęło do Sądu pismo L. Sp. z o.o. S.K.A w [...] stanowiące polemikę ze skargą I. Sp. z o.o. Obie skargi zostały zarejestrowane pod różnymi sygnaturami, przy czym na rozprawie w dniu 28 lutego 2018 r. sprawy zostały połączone do łącznego rozpoznania oraz rozstrzygnięcia pod sygnaturą IV SAWa 2632/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skargi zasługiwały na uwzględnienie, choć nie wszystkie zarzuty w nich podniesione Sąd podzielił. Przede wszystkim wskazać należy, że pełnomocnik skarżącej I. Sp. z o. o. słusznie wskazuje, że błędnie uczyniły organy wydając decyzję o ustaleniu warunków zabudowy dla terenu inwestycji, który określony został przez inwestora jako części działek ewidencyjnych ([...], [...], [...] i [...]). Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie wyraża pogląd, iż co do zasady ustalenie warunków zabudowy obejmuje całe działki ewidencyjne, nie zaś jedynie do tej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana (lub w inny sposób zagospodarowana). Istotą decyzji ustalającej warunki zabudowy jest bowiem przesądzenie, że na konkretnej działce wskazanej we wniosku istnieje możliwość realizacji wnioskowanego przedsięwzięcia (z określonymi jego parametrami). Nie decyduje ona natomiast o dokładnym położeniu inwestycji na działce. Mówiąc, że decyzja wz obejmuje zasadniczo całość działek Sąd ma przy tym na względzie, iż ustalenie warunków zabudowy dla części działek ewidencyjnych jest dopuszczalne w sytuacjach wyjątkowych, gdy w decyzji o warunkach zabudowy dopuszcza się wyjątkowo możliwość konkretnego określenia usytuowania planowanego obiektu, o ile jest to niezbędne dla zachowania istniejących standardów ładu przestrzennego, np. dotyczących inwestycji liniowych. Regułą jednak jest określanie terenu inwestycji jako obszaru jednej (bądź kilku) działek ewidencyjnych. Zasada ta została wyeksponowana w przypadku takich sytuacji, gdy inwestycja ma być realizowana na działce leśnej bądź rolnej, na której części wyodrębnionego gruntu została oznaczona jako budowlana (wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt II OSK 2012/15, z dnia 1 marca 2016 r., sygn. akt II OSK 1626/14, CBOIS). W takiej sytuacji nie ulega wątpliwości, że terenem inwestycji jest cała działka ewidencyjna i wskazywanie, że realizacja przedsięwzięcia nastąpi wyłącznie na terenie oznaczonym na tejże działce symbolem B nie zwalnia z obowiązku spełnienia warunku określnego w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. Nie ma w ocenie Sądu racjonalnych względów, aby zasada ta była wyłączona w przypadku gdy inwestycja ma być posadowiona na terenach miejskich. Jest to tym bardziej niedopuszczalne w sytuacji gdy – tak jak w niniejszej sprawie – dla części tych samych działek została wydana inna decyzja o warunkach zabudowy. W takiej sytuacji powstaje pytanie czy konkretne parametry zostały ustalone w stosunku do wielkości terenu inwestycji, czy też w stosunku do wielkości działki oraz czy w analizie poddano badaniu te wskaźniki według takiej samej zasady. Skoro bowiem teren inwestycji stanowić by miały części działek, to aby zachować zasadę ładu przestrzennego i proporcjonalności w ustalaniu wskaźników, należałoby do analizy wziąć proporcjonalne wielkości działek zabudowanych i obliczyć stosunek wielkości zabudowy do proporcjonalnej wielkości działki. W niniejszej sprawie np. wskaźnik powierzchni zabudowy został ustalony w stosunku do wielkości terenu inwestycji oznaczonego na załączniku graficznym, co oznacza to, że na terenie określonym w załączniku graficznym stanowiącym integralną część decyzji (który nie jest jednoznaczny z terenem działek ewidencyjnych) można zabudować od 24% do 30%. Na uwzględnienie zasługuje również i ten zarzut, który dotyczy braku możliwości wzięcia do analizy działek, na których realizacja inwestycji jest w toku. Z taką zaś sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, co wynika w sposób jednoznacznych z analizy znajdującej się w aktach sprawy, gdzie na stronie 2 wskazuje się, że do analizy zaliczono również budynki wielorodzinne w końcowej fazie budowy zlokalizowane na działce o nr ew. [...]. Nadto rację ma skarżąca spółka, iż przedstawienie zapewnienia o możliwości przyłączenia do sieci gazowej jednego budynku wielorodzinnego nie spełnia w ocenie Sądu warunku przewidzianego w art. 61 ust. 1 pkt 3 w sytuacji gdy planowana inwestycja polega na budowie dwóch budynków. Nie jest również prawidłowe posługiwanie się tym zapewnieniem dla różnych inwestycji. Nawet jeśli jest to kwestia pomyłki, winno to zostać naprawione przy ponownym rozpatrywaniu sprawy. Dla spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. w pełni wystarczające jest oświadczenie dostarczycieli mediów o tym, że ich zapewnienie planowanej inwestycji jest w pełni realne. W sytuacji jednak gdy to samo oświadczenie jest niejako wykorzystane dla dwóch różnych inwestycji, to nie wiadomo czy dotyczy ono każdej z nich z osobna, obydwu łącznie, czy jednej tylko z nich. Kwestia ta wymaga wyjaśnienia. Nie zasługuje na uwzględnienie natomiast argument co do błędnego określenia obszaru analizowanego. Przepis § 3 ust. 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) stanowi tylko, że granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. W orzecznictwie pojawia się na tym tle rozbieżność jak należy liczyć tę "trzykrotność". Wątpliwości dotyczą tego czy obszar analizowany ma mieć średnicę równą trzykrotności szerokości frontu, czy tę trzykrotność należy mierzyć od każdej granicy działki ewidencyjnej stanowiącej teren inwestycji. Jeżeli przyjąć za prawidłową tę pierwszą koncepcję, to w niniejszej sprawie obszar został prawidłowo ustalony. Zdaniem Sądu literalne brzmienie § 3 ust. 2 rozporządzenia pozwala na przyjęcie tej pierwszej koncepcji za prawidłową, jako umożliwiającą najpełniejszą realizację zasady poszanowania ładu przestrzennego. Tym bardziej, że przyjęcie drugiej koncepcji za prawidłową prowadziłoby to faktycznego ustanawiania granic obszaru analizowanego w odległości siedmiokrotnej szerokości frontu działki (3 szerokości frontu działki od jej granicy np. zachodniej i południowej, szerokość frontu działki objętej wnioskiem oraz 3 szerokości frontu działki od jej granicy wschodniej i północnej). Jednocześnie Sąd uwzględnił zarzut sformułowany w skardze przez wnioskodawcę. Nie ma wątpliwości, że co do zasady organ prowadzący postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy związany jest wnioskiem inwestora. W razie jednak gdy nie jest możliwe ustalenie wskaźników zgodnie z życzeniem inwestora, organ winien go o tym poinformować i – razie braku akceptacji parametrów, które w wyniku analizy mogą być ustalone – odmówić ustalenia warunków zabudowy. W niniejszej zaś sprawie organ ustalił wysokość inwestycji w sposób odbiegający od żądania inwestora nie informując go o tym i nie uzyskując jego aprobaty. Ponownie rozpoznając sprawę organ zastosuje się do stanowiska wyrażonego w niniejszym wyroku. Przy tym, zdaniem Sądu, analiza znajdująca się w aktach sprawy nie wyklucza ustalenia tego parametru zgodnie z żądaniem inwestora w trybie § 7 ust. 3 rozporządzenia. Wymagałoby to jednak dogłębnej analizy. Z uwagi na fakt, że przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ winien sporządzić nową analizę, w szczególności winien przedstawić dane z obszaru analizowanego w formie tabeli, bowiem odczytywanie ich z załącznika graficznego powoduje nie tyle utrudnienie, co ryzyko popełnienia błędu, analiza ta nie może być wykonana w oparciu o istniejące dokumenty. Mając na uwadze powyższe, sąd w oparciu o przepis art. 145 § 1 ust. 1 pkt c oraz art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.