IV SA/Wa 2634/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Teresa Zyglewska, Sędziowie sędzia WSA Paweł Groński (spr.), sędzia WSA Piotr Korzeniowski, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 9 listopada 2015 r. sprawy ze skargi A. L. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Zaskarżonym przez A.L. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postanowieniem z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy własne postanowienie z [...] kwietnia 2015 r. nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Wojewódzkiego w S. z dnia [...] listopada 1984 r. nr [...] w sprawie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów. Z akt sprawy wynika, że decyzją z [...] listopada 1984 r. Dyrektor Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Wojewódzkiego w S. zatwierdził projekt scalenia gruntów wsi [...] i [...], gm. [...], woj. [...]. A.L. w piśmie z dnia 20 lutego 2015 r. zwróciła się do Wojewody [...] z wnioskiem o stwierdzenia nieważności opisanej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. W dniu 27 lutego 2015 r. Wojewoda [...] przekazał ten wniosek Ministrowi Rolnictwa i Rozwoju Wsi jako organowi właściwemu. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2015 r. wydanym na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej jako k.p.a.) w zw. z art. 33 ust. 2 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz.U. z 2014 r. poz. 700), odmówił skarżącej wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji. W uzasadnieniu organ podał, że w rozpoznawanej sprawie nie jest dopuszczalne wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności tej decyzji, ponieważ zgodnie z art. 33 ust. 2 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów do postępowań dotyczących wzruszenia decyzji ostatecznych, nie stosuje się art. 145 – 145b oraz art. 154 -156 k.p.a., jeżeli od dnia, w którym decyzja o zatwierdzeniu projektu scalenia lub wymiany gruntów stała się ostateczna, upłynęło 5 lat. W niniejszej sprawie od dnia wydania kwestionowanej ostatecznej decyzji organu (1984 r.) upłynęło niemal 31 lat. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżąca ponowiła stanowisko zawarte we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji i oświadczyła, że w rozpoznawanej sprawie istotne jest zbadanie legalności decyzji z 1984 r. mimo upływu terminu o którym mowa w art. 33 ust. 2 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy postanowieniem z dnia [...] maja 2015 r. wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 126 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie z dnia [...] kwietnia 2015 r. A.L. w skardze na to postanowienie zarzuciła organowi : a) naruszenie art. 61 a § 1 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i odmowę wszczęcia postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy nie zachodziły okoliczności przewidziane w tym przepisie; b) art. 9, art. 77 oraz art. 80 k.p.a. poprzez wydanie zaskarżonego postanowienia pomimo że skarżąca posiada status strony w tym postępowaniu, c) art. 7, art. 8, art. 9 i art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie odstawy prawnej zaskarżonego postanowienia tj. niewyjaśnienie z jakich powodów organ potrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie (uzasadnienie postanowienia z [...] kwietnia 2015 r. jest powtórzeniem uzasadnienia z [...] kwietnia 2015 r. i nie odnosi się do zarzutów zażalenia), d) art. 33 ust. 2 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów w zw. z art. 2 ustawy z dnia 30 kwietnia 2013 r. o zmianie ustawy o scalaniu i wymianie gruntów w zw. z art.2 Konstytucji RP – poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie do postępowania, w którym pięcioletni termin o którym mowa w art. 33 ust. 2 ustawy upłynął 10 lat przed wejściem w życie nowelizacji tej ustawy, e) art.33 ust. 2 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów poprzez dokonanie wykładni tego przepisu z naruszeniem zasady niedziałania prawa wstecz, f) art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez bezzasadne utrzymanie w mocy postanowienia z [...] kwietnia 2015 jako wydanego z rażącym naruszeniem prawa, g) naruszenie art. 31 ust. 3 i art. 31 Konstytucji RP poprzez ich niezastosowanie, mimo że niewszczęcie postępowania nieważnościowego naraża skarżącą na bezpośredni uszczerbek majątkowy. W uzasadnieniu skargi skarżąca powtórzyła powyższe uchybienia wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia z [...] maja 2015 r. i o zasądzenie koszów postępowania. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest nieuzasadniona, ponieważ zaskarżone postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie narusza prawa. W zaskarżonym do Sądu postanowieniu Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Wojewódzkiego w S. z dnia [...] listopada 1984 r. nr [...] o zatwierdzeniu projektu scalenia gruntów wsi [...] i [...], gm. [...], woj. [...]. Organ przyjął, że postępowanie to nie może być wszczęte (art. 61 a § 1 k.p.a.) ponieważ zgodnie z art. 33 ust. 2 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 30 sierpnia 2013 r. o zmianie ustawy o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. z 2013 r. poz. 1157), obowiązującym od dnia 16 października 2013 r., do postępowań dotyczących wzruszenia decyzji ostatecznych, nie stosuje się art. 145-145b oraz art. 154-156 Kodeksu postępowania administracyjnego, jeżeli od dnia, w którym decyzja o zatwierdzeniu projektu scalenia lub wymiany gruntów stała się ostateczna, upłynęło 5 lat. Sąd podziela to stanowisko organu i uznaje, że zarzuty skargi są nieuzasadnione. Z uzasadnienia do projektu do ustawy z 30 sierpnia 2013 r. o zmianie ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, którym dodano ust. 2 do art. 33 ustawy z 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów wynika, że celem wprowadzenia tego przepisu było ograniczenie w czasie dopuszczalności prowadzenia postępowań w trybach nadzwyczajnych, dotyczących decyzji o zatwierdzeniu projektu scalenia. Ustawodawca wprowadzając powyższy przepis miał w szczególności na uwadze decyzje wydane kilkadziesiąt lat temu i wprowadził ograniczenie co do wzruszalności tych decyzji z uwagi na upływ terminów np. zasiedzenia (druk sejmowy VII kadencji nr 827). Powołana ustawa o zmianie ustawy o scalaniu i wymianie gruntów w przepisie art. 2 ust. 2 stanowi, że do postępowań administracyjnych, o których mowa w art. 33 ust. 2 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy (15 października 2013 r.) stosuje się przepisy dotychczasowe. W sprawie nie jest sporne, że wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji o scaleniu gruntów został złożony 20 lutego 2015 r. Nie ma zatem podstaw prawnych do przyjęcia, że przepis art. 33 ust. 2 obecnie obowiązującej ustawy nie ma w tej sprawie zastosowania. W świetle przepisów art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej i art. 33 ust. 2 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów postępowanie z wniosku z dnia [...] lutego 2015 r. o stwierdzenie nieważności decyzji scaleniowej z dnia [...] listopada 1984 r. nie mogło być wszczęte. Należy podkreślić, że te przepisy nie były zaskarżone do Trybunału Konstytucyjnego, a więc korzystają z domniemania zgodności z Konstytucją. Sąd administracyjny nie ma zatem podstaw do odmowy ich zastosowania. Sąd nie znajduje również przesłanek do zwrócenia się w tej sprawie do Trybunału Konstytucyjnego, ponieważ nie podziela podniesionych w skardze zarzutów co do naruszenia art. 31 Konstytucji RP. Należy zauważyć, że zarzuty te nie zostały precyzyjnie sformułowane i nie zostały uzasadnione. Ponadto nie mają bezpośredniego związku z rozpoznawaną sprawą. Sąd nie ma również wątpliwości, że wspomniane przepisy ustawy o scalaniu i wymianie gruntów nie naruszają zasady niedziałania prawa z mocą wsteczną. Jakkolwiek wprowadzają przesłankę w postaci upływu pewnego okresu czasu w przeszłości, to nie ingerują w stany wyczerpująco ukształtowane przed wejściem w życie przepisów tej ustawy. Takim stanem jest bowiem uznać stan po wystąpieniu z wnioskiem o wznowienie postępowania. Zmieniona ustawa pozbawia jedynie możliwości wznowienia postępowania na przyszłość, po wejściu w życie ustawy, z wyjątkiem przewidzianym w art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej. W związku z tym Sąd uważa za nieuzasadnione zarzuty naruszenia art. 33 ust. 2 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Skarżąca nie wyjaśniła zresztą, na czym polega błąd w wykładni tego przepisu. Nie ma też podstaw do zakwestionowania zastosowania tego przepisu w sytuacji, gdy stan faktyczny rozpoznawanej sprawy w sposób nie budzący wątpliwości wypełnia jego dyspozycję. W konsekwencji nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 61 a § 1 k.p.a. który stanowi, że organ administracji publicznej odmawia wszczęcia postępowania, w razie gdy z żądaniem wszczęcia postępowania występuje osoba niebędąca stroną postępowania lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Tą inną uzasadnioną przyczyną, ze względu na którą odmówiono wszczęcia postępowania w rozpatrywanej sprawie, jest oczywisty brak w przepisach prawa podstawy materialno-prawnej do rozpatrzenia żądania skarżącej w trybie postępowania nadzwyczajnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Sąd nie podziela zarzutu dotyczącego wadliwości uzasadnienia zaskarżonego postanowienia. Sąd zauważa, że ten zarzut został nieprawidłowo sformułowany (art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a.) i stwierdza, że uzasadnienie zaskarżonego postanowienia zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne wymienione w art. 124 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy przedstawił w nim stan faktyczny sprawy przyjęty za podstawę orzekania i określił prawne przyczyny stwierdzenia niedopuszczalności wszczęcia postępowania nieważnościowego. Nie jest wreszcie uzasadniony zarzut naruszenia powołanych w skardze przepisów prawa procesowego (art. 9, art. 77 oraz art. 80 k.p.a.). Postępowanie o stwierdzenie nieważności jest dwuetapowe. Aby mogło dojść do zbadania czy w sprawie zachodzi podnoszona we wniosku o stwierdzenie nieważności przesłanka, właściwy organ musi przeprowadzić postępowanie wstępne, którego celem jest zbadanie dopuszczalności wszczęcia postępowania. Na tym wstępnym etapie postępowania dotyczącego stwierdzenia nieważności organ administracyjny bada, czy wniosek złożyła strona postępowania, czy powołała podstawę wskazaną w art. 145 § 1 k.p.a., oraz czy nie zachodzą "inne uzasadnione przyczyny" (art. 61 a § 1 k.p.a.) dla których postępowanie nie może być wszczęte. Z przepisu art. 61 a k.p.a. wynika, że odmowa wszczęcia postępowania może mieć miejsce, gdy wystąpi niedopuszczalność wszczęcia tego postępowania z przyczyn podmiotowych (żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną) bądź z przyczyn przedmiotowych (inne uzasadnione przyczyny). Ze względów wyżej przedstawionych w rozpoznawanej sprawie było zbędne rozpatrywanie, czy skarżąca była uprawniona do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności spornej decyzji. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 i art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.