IV SA/Wa 2634/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Anna Sękowska (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska asesor WSA Anna Sidorowska-Ciesielska po rozpoznaniu w dniu 24 marca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi U. L. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o ustalenie warunków zabudowy oddala skargę Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postanowieniem Nr [...] z [...] sierpnia 2019 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego utrzymał w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] – Delegatura w [...] nr [...], z [...] stycznia 2018 r., odmawiające uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo-usługowego z lokalem mieszkalnym na działce nr ewid. [...] obręb [...], gmina [...]. Stan sprawy przedstawia się następująco: [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków w [...] – Delegatura w [...] postanowieniem nr [...] z [...] stycznia 2018 r., odmówił uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla wymienionej na wstępie inwestycji, z uwagi na fakt, że planowana inwestycja będzie obejmować rozbiórkę historycznego budynku szkoły, ujętego w wojewódzkiej ewidencji zbytków. Na powyższe postanowienie złożyła zażalenie U. L., podważając kompetencje organu pierwszej instancji do orzekania w niniejszej sprawie i stawiając zarzut objęcia budynku ochroną konserwatorską bez wiedzy właścicieli. Powołując się na operat szacunkowy określający wartość rynkową zabudowanej działki nr [...] w [...], opracowany przez mgr. inż. L. S. [...].02.2015 r. wskazała, że budynek dawnej szkoły powstał prawdopodobnie w latach 50. XX w. i z powodu znacznego zużycia technicznego kwalifikuje się do rozbiórki. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, we przywołanym na wstępie postanowieniu, orzekając o utrzymaniu w mocy postanowienia organu I instancji, wyjaśnił że ze zgromadzonych dokumentów wynika, że dla budynku dawnej szkoły w [...] została opracowana karta gminnej ewidencji zabytków, a zarządzeniem nr [...] z [...] czerwca 2019 r. została przyjęta Gminna Ewidencja Zabytków Gminy [...], w której umieszczono ww. obiekt. (pismo informacyjne Wójta Gminy [...] z [...] lipca 2019 r., znak: [...] oraz kopie ww. dokumentów w aktach sprawy). Dalej organ wyjaśnił, że w świetle regulacji art. 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami przyjąć należy, że działania organu konserwatorskiego winny być podejmowane w celu m. in: zapewnienia warunków prawnych, organizacyjnych i finansowych umożliwiających trwale zachowanie zabytków oraz ich zagospodarowanie i utrzymanie, zapobiegania zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków, udaremnienia niszczenia i niewłaściwego korzystania z zabytków. W związku z powyższym, organ ochrony zabytków rozstrzyga w omawianej sprawie, czy projektowane prace są dopuszczalne z punktu widzenia stanowiska konserwatorskiego, tj. czy nie naruszają wartości zabytkowych chronionego obiektu lub obszaru. Dla planowanej inwestycji w przedłożonym do uzgodnienia projekcie decyzji ustalono: nieprzekraczalną linię zabudowy w linii wyznaczonej przez aktualną linię elewacji frontowej istniejącego budynku dawnej szkoły, w odległości ok. 8 m od frontu działki; maksymalny wskaźnik powierzchni zabudowy do powierzchni działki do 0,2; dach dwuspadowy kalenicowy lub wielospadowy o kątach nachylenia połaci od 20° do 450; maksymalna wysokość budynku do kalenicy do 9 m; maksymalna wysokość gzymsu elewacji frontowej do 5 m; szerokość elewacji frontowej od 13 do 20 m. Realizacja planowanej inwestycji ma nastąpić po rozbiórce istniejącego na działce budynku dawnej szkoły powszechnej. Organ wyjaśnił, że obiekt znajdujący się na działce nr [...] w [...], stanowiący budynek dawnej szkoły, został wzniesiony ok. 1930 roku (za kartą ewidencyjną i adresową; nauka w szkole powszechnej w [...] rozpoczęła się w roku szkolnym 1929/1930). Jest to budynek parterowy z użytkowym poddaszem, murowany z cegły pełnej, nieotynkowany, nakryty dachem wielospadowym o kątach nachylenia połaci dachowych ok. 450, z pokryciem z dachówki ceramicznej. W połaci dachu na elewacją frontową umieszczono dwa okna powiekowe i lukarnę. Ceglane elewacje budynku zdobi skromy detal architektoniczny – gzyms wieńczący i lizeny. W budynku zachowały się drewniane okna konstrukcji skrzynkowej. W ocenie organu, budynek jest oryginalnym przykładem architektury międzywojennej na terenie miejscowości. Posiada wartości artystyczne, których nośnikiem jest kompozycja jego bryły, artykulacja elewacji, dobrze zachowany detal stanowiący wystrój ścian zewnętrznych. Z operatu szacunkowego sporządzonego w związku ze sprzedażą nieruchomości przez Gminę [...] wynika, że w budynku nie było żadnego remontu kapitalnego. Organ oceniając powyższe oraz fotografię budynku, stwierdził że oryginalna substancja materialna tego obiektu została zachowana w znacznym stopniu i zachowanie jej leży w interesie społecznym. Odnosząc się do stanu technicznego dawnej szkoły w [...] za wspomnianym przez wnoszącą zażalenie operatem, organ przytoczył, że zużycie techniczne i funkcjonale budynku ogółem oceniono na 72 %. Wyliczenia te nie zostały jednak poparte żadnym materiałem badawczym, zawierającym np. obliczenia statyczne czy też analizę odkrywek, ani nie zawierały uzasadnienia w postaci konkretnej argumentacji. Nie wykluczono przy tym możliwości przeprowadzenia remontu omawianego budynku, a jedynie stwierdzono jego nieopłacalność ekonomiczną. Dokumentacja fotograficzna znajdująca się w aktach sprawy potwierdza zaś stosunkowo dobry stan zachowania materii budowlanej omawianego obiektu. W ocenie organu drugiej instancji, w interesie społecznym leży ochrona obiektów o wartościach zabytkowych oraz niedopuszczenie do zniszczenia ich autentycznej, zabytkowej substancji. W przedmiotowej sprawie jest to sprzeczne z interesem inwestora. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego uznał, iż w omawianym przypadku należy przedłożyć interes społeczny nad interes skarżącej, ponieważ realizacja planowanej inwestycji doprowadziłaby do całkowitej destrukcji autentycznego obiektu z lat 30. XX wieku, posiadającego oryginalną bryłę i substancję budowlaną oraz znaczące walory historyczne. Skargę na wskazane na wstępie postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego złożyła U. L., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika zarzucając mu: 1. naruszenie przepisów ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2014 r., poz. 1446 ze zm.) oraz ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2016 r., poz. 778 ze zm.), poprzez objęcie przez organ I instancji, budynku znajdującego się na działce [...], obręb [...], ochroną konserwatorską bez wiedzy właścicieli, bez przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania administracyjnego w tej sprawie, wizyty w terenie i bez podstawy prawnej, skutkujące przypisaniem sobie kompetencji, której Wojewódzki Konserwator Zabytków nigdy nie miał, a ponadto błędne oparcie rozstrzygnięcia na fakcie decyzji Wójta Gminy [...] odnośnie włączenia budynku znajdującego się na działce o nr ewid. [...], obręb [...], gmina [...] do gminnej ewidencji zabytków; 2. naruszenie przepisów art. 7 kpa, 77 kpa , 80 kpa, 97 kpa i 107 § 1 i 3 kpa, poprzez niepełne wyjaśnienie podstaw prawnych decyzji, oparcie się na piśmie, którego treści nie zna nawet właściciel i do którego wydania nie ma żadnej podstawy w przepisach prawnych dotyczących ochrony zabytków, braku decyzji co do zawieszenia postępowania w przedmiocie dotyczącym uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo-usługowego z lokalem mieszkalnym na działce o numerze ewidencyjnym [...], obręb [...], gmina [...] a także poprzez pobieżne i niepełne rozważenie materiału dowodowego w niniejszej sprawie polegające na braku wyjaśnienia rozbieżności dotyczących min. stanu technicznego budynku i jego wieku. Mając na uwadze powyższe skarżąca wniosła o orzeczenie co do istoty sprawy poprzez zmianę zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia nr [...] [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, Wojewódzki Urząd Ochrony Zabytków w [...] - Delegatura w [...] i pozytywne uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego do postanowienia nr [...] oraz o zasądzenie kosztów postępowania na rzecz strony skarżącej według norm przepisanych. W uzasadnieniu skarżąca przypomniała, że budynek na działce [...] to budynek dawnej szkoły, który prawdopodobnie powstał w latach pięćdziesiątych, a jego stopień zużycia (72%) kwalifikuje go do rozbiórki. Ponadto dla działki nr [...] została w 2008 r. wydana decyzja Wójta Gminy [...] o warunkach zabudowy nr [...] dla inwestycji obejmującej budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego i budynku gospodarczego z dopuszczeniem usług nieuciążliwych, zmianę sposobu użytkowania istniejącego budynku na cele mieszkalne z dopuszczeniem usług nieuciążliwych, ustalenia zasad podziału działki. Przedmiotowy budynek został ujęty w gminnej ewidencji zabytków dopiero w czerwcu 2019 r. bez zgody i wiedzy właścicieli. Dalej skarżąca uznała, że przepisy ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w sposób niewystarczający chronią interesy właścicieli, co może być niezgodne z Konstytucją. Objęcie budynku znajdującego się na działce [...], obręb [...] ochroną konserwatorską bez wiedzy właścicieli, bez przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania administracyjnego w tej sprawie i bez podstawy prawnej w przepisach ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, stanowi w jej ocenie rażące naruszenie przepisów tej ustawy oraz przepisów KPA. Ustawa o ochronie zabytków nie przewiduje objęcia budynku ochroną konserwatorską w drodze pisma. Sam organ I instancji wskazuje, że Wójt Gminy [...] nie wydał jeszcze decyzji dotyczącej włączenia budynku znajdującego się na działce [...], obręb [...] do gminnej ewidencji zabytków, a dopiero od momentu wydania takiej decyzji a ściślej rzecz biorąc od momentu jej uprawomocnienia istniałaby możliwość uzgadniania projektu decyzji przez organ I instancji. W ocenie skarżącej brak zatem podstawy do odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. Ewentualnie postępowanie powinno zostać zawieszone. Wskazała ponadto, że w sprawie zostały przekroczone wszystkie terminy załatwienia sprawy. W szczególności zostały naruszone przepisy dotyczące postępowania dowodowego poprzez pobieżne i niepełne rozważenie materiału dowodowego w niniejszej sprawie polegające na braku wyjaśnienia rozbieżności dotyczących min stanu technicznego budynku i jego wieku. W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie ponieważ zaskarżone postanowienie jak i je poprzedzające odpowiadają prawu. Podstawą wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia był art. 106 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks Postępowania Administracyjnego (jedn. tekst Dz. U. z 2020 r., poz. 256) w związku z art. 53 ust. 4 pkt 2 ustawy z 27 marca 2003 r o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (jedn. tekst Dz. U. z 2020 r. poz. 293, dalej "upzp"). Zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt. 2 upzp wojewódzki konserwator zabytków uzgadnia w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych formami ochrony zabytków, o których mowa w art. 7 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz ujętych w gminnej ewidencji zabytków projekty decyzji o warunkach zabudowy. Zgodnie z art. 7 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, formą ochrony zabytków jest m.in. wpis do rejestru zabytków. Art. 3 pkt. 1 ustawy wskazuje, że zabytek to nieruchomość lub rzecz ruchoma, ich części lub zespoły, będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej opieki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną i naukową. Budynek dawnej szkoły położony na działce nr ewid. [...] obręb [...], gmina [...] został ujęty w gminnej ewidencji zabytków Gminy [...]. Akta sprawy, wbrew twierdzeniom skarżącej, zawierają zarządzenie Nr [...] Wójta Gminy [...] z [...] czerwca 2019 r. w sprawie przyjęcia Gminna Ewidencja Zabytków Gminy [...], w której umieszczono ww. obiekt. (pismo informacyjne Wójta Gminy [...] z [...] lipca 2019 r., znak: [...] oraz kopie ww. dokumentów w aktach sprawy, k. 214 i poprzedzające). Zgodnie z art. 4 ust. 2 i 3 ustawy o ochronie zabytków, ochrona zabytków polega w szczególności na podejmowaniu przez organy administracji publicznej działań mających na celu zapobieganie zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków i udaremnianie niszczenia i niewłaściwego korzystania z zabytków. W przedmiotowej sprawie nie budzi wątpliwości Sądu, że zachodziły podstawy do przeprowadzenia postępowania uzgadniającego z uwagi na wpis budynku do gminnej ewidencji zabytków oraz konieczność wywiązywania się przez organ konserwatorski z obowiązków wynikających z art. 4 ustawy o ochronie zabytków. W ocenie Sądu organy prawidłowo uznały, że brak jest podstaw do wydania pozytywnego rozstrzygnięcia. Organy szczegółowo przeanalizowały przedłożony projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, wskazując na czym miałaby polegać planowana inwestycja, przedstawiając ustalone w projekcie decyzji parametry jej realizacji oraz że jej realizacja wymaga rozbiórki budynku dawnej szkoły wpisanego do ewidencji zabytków. Powyższe wskazuje, że organy wnikliwie przeanalizowały treść ustaleń projektu decyzji o warunkach zabudowy. Ponadto organy dokonały oceny nadesłanego projektu w aspekcie wymogów związanych z ochroną zabytków wyrażoną w art. 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. W szczególności rozważono wartość zabytku, opisując jego wygląd zewnętrzny oraz atrybuty zabytkowe. Sąd w całości podziela ocenę dokonaną przez organy. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że budynek wybudowano w latach 30. XX wieku. Jest to budynek parterowy z użytkowym poddaszem, murowany z cegły pełnej, nieotynkowany, nakryty dachem wielospadowym o kątach nachylenia połaci dachowych ok. 450, z pokryciem z dachówki ceramicznej. W połaci dachu na elewacją frontową umieszczono dwa okna powiekowe i lukarnę. Ceglane elewacje budynku zdobi skromy detal architektoniczny – gzyms wieńczący i lizeny. W budynku zachowały się drewniane okna konstrukcji skrzynkowej. Powyższe, w ocenie organu, świadczy że budynek jest oryginalnym przykładem architektury międzywojennej na terenie miejscowości. Posiada wartości artystyczne, których nośnikiem jest kompozycja jego bryły, artykulacja elewacji, dobrze zachowany detal stanowiący wystrój ścian zewnętrznych. Oryginalna substancja materialna tego obiektu została zachowana w znacznym stopniu i w ocenie organu zachowanie jej leży w interesie społecznym. Zdaniem Sądu, w opisanych wyżej warunkach ochrona wartości historycznych i architektonicznych jest jak najbardziej uzasadniona interesem publicznym. Organ odniósł się również do opisu stanu technicznego dawnej szkoły w Żukach zawartego w operacie, wyjaśniając że zawarte w nim wyliczenia odnośnie zużycia technicznego i funkcjonalnego nie zostały poparte żadnym materiałem badawczym, zawierającym np. obliczenia statyczne czy też analizę odkrywek, ani nie zawierały uzasadnienia w postaci konkretnej argumentacji. Jednocześnie organ podkreślił, że autor operatu nie wykluczył możliwości przeprowadzenia remontu omawianego budynku, a jedynie stwierdził jego nieopłacalność ekonomiczną. Dokumentacja fotograficzna znajdująca się w aktach sprawy potwierdza stosunkowo dobry stan zachowania materii budowlanej omawianego obiektu. W tej sytuacji, dane wynikające z operatu, nie mogły w ocenie Sądu poradzić do skutecznego przedłożenia interesu inwestora nad interes społecznym, którym jest ochrona obiektów o wartościach zabytkowych oraz niedopuszczenie do zniszczenia ich autentycznej, zabytkowej substancji. W ocenie Sądu brak jest podstaw do kwestionowania decyzji organu w tym zakresie. Wskazać należy, że uzgodnienie jest dokonywane przez wyspecjalizowane organy, które są kompetentne i posiadają wiedzę specjalistyczną do dokonywania ocen z zakresu architektury oraz wartości historycznych. Brak jest jakichkolwiek podstaw do podważenia oceny organu, że planowana inwestycja negatywnie wpłynie na zachowanie tych wartości historycznych. Nie zasługują natomiast na uwzględnienie zarzuty postawione w skierowanej do Sądu skardze. Przedmiotem postępowania w przedmiocie uzgodnienia nie może być kwesta prawidłowości, zasadności, celowości oraz zupełności wpisu budynku i obszaru do gminnej ewidencji zabytków oraz sposobu prowadzenia tej ewidencji. Istotne jest jedynie czy dany obiekt w takiej ewidencji się znalazł. Jeżeli tak, to do chwili dokonania zmian w gminnej ewidencji zabytków wszelkie projekty decyzji o warunkach zabudowy przedmiotowego budynku podlegają uzgodnieniu zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt. 2 w zw. z art. 60 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Konieczność dokonywania takiego uzgodnienia w toku postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wynika bowiem wprost z dyspozycji art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Powyższe czyni niezasadnymi zarzutów sformułowanych w pkt 1 skargi. Brak jest również postaw do uwzględnienia zarzutu dotyczącego dowolności oceny organu co do konieczności ochrony budynku dawnej szkoły położonego na działce [...] w obrebie [...]. Jak już wspomniano, uzgodnienia są dokonywane przez wyspecjalizowane ograny, które posiadają wiedzę specjalistyczną w zakresie wartości kulturowych i historycznych. Zakres ochrony został szczegółowo uzasadniony przez organy w uzasadnieniu decyzji. Ocena organu w tym zakresie nie jest więc oceną dowolną, a przystającą do realiów okoliczności faktycznych sprawy. Tym samym Sąd uznał za bezzasadne zarzuty z pkt. 2 skargi. Niezrozumiały, szczególnie że pozbawiony konkretyzacji jest zarzut dotyczący naruszenia Konstytucji. Przypomnieć jednak należy, że zgodnie z art. 64 Konstytucji własność podlega równej dla wszystkich praw ochronie prawnej i może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Natomiast stosownie do art. 31 Konstytucji każdy jest obowiązany szanować wolność i prawa innych. Ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. W przedmiotowej sprawie ograniczenie w zakresie korzystania z prawa własności nieruchomości wynika z wpisów do gminnej ewidencji zabytków. Ewidencja ta jest prowadzona na podstawie upoważnienia wynikającego z art. 22 ust. 4 ustawy o ochronie zabytków. Bez znaczenia dla oceny zasadności zaskarżonego rozstrzygnięcia jest również kwestia wydania dla omawianej działki decyzji o warunkach zabudowy w 2008 r. Skoro od 2019 r. budynek położony na tej działce wpisany jest do ewidencji zabytków, to obecnie organ rozpatrujący wniosek o ustalenie wz ma obowiązek dokonać uzgodnienia z wojewódzkim konserwatorem zabytków, stosownie do ww. przepisów (art. 54 ust. 1 pkt 2 upzp).. Nie ma również znaczenia kwestia przekroczenia terminów wyznaczonych do załatwienia sprawy. Jakkolwiek taka sytuacja jest naganna, to jednak jej zaistnienie nie wpływa na ocenę prawidłowości rozstrzygnięcia, o ile oczywiście uzgodnienia dokonane zostało w terminie określonym w art. 54 ust. 5 upzp. Zarzuty w zakresie zawieszenia postępowania, również nie stanowią o braku zasadności zaskarżonego postanowienia, a nadto z uwagi na odrębny przedmiot postępowania, nie mogły podlegać ocenie Sądu. Sąd, działając z urzędu, nie dostrzegł też uchybień uzasadniających uchylenie, bądź stwierdzenie nieważności zaskarżonego rozstrzygnięcia. Mając powyższe na względzie, działając na podstawie art. 151 w zw. z art. 119 pkt 3, art. 120 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji.