IV SA/Wa 2645/20

Warszawa, 9 kwietnia 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec Sędzia WSA Alina Balicka (spr.) Sędzia WSA Aneta Dąbrowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym 9 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi P. O. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] października 2020 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej oddala skargę. Główny Inspektor Ochrony Środowiska decyzją nr [...], z [...] października 2020 r. wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania P. O., prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą: Przedsiębiorstwo Handlowo-Produkcyjne [...], z siedzibą pod adresem: ul. [...], [...], od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] maja 2015 r. znak: [...] wymierzającej administracyjną karę pieniężną w wysokości 20 000 zł za zbieranie na działce o nr ew. [...], obręb [...] (gm. [...]), tj. poza miejscem wytwarzania komunalnych osadów ściekowych, wbrew zakazowi, o którym mowa w art. 23 ust. 2 pkt 2 ustawy o odpadach, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Decyzja została wydana w następującym stanie sprawy. [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska (dalej "Wielkopolski WIOŚ") w dniach od 16 lutego do 6 marca 2015 r. przeprowadził kontrolę u P. O., prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą: Przedsiębiorstwo Handlowo-Produkcyjne [...], w związku z wnioskiem Starosty [...], celem zweryfikowania, czy kontrolowany nadal narusza przepisy ochrony środowiska. W toku kontroli ustalono, że P. O. prowadzi działalność gospodarczą pod nazwą: Przedsiębiorstwo Handlowo-Produkcyjne [...] od 2008 r. w zakresie zbierania, przetwarzania i transportowania odpadów. Poboczną działalnością jest również sprzedaż pasz. Kontrolowany posiada decyzję Starosty [...] z [...] września 2012 r., znak: [...], ważną do 10 września 2022 r., obejmującą 75 rodzajów odpadów innych niż niebezpieczne, o łącznej masie do 3.273.000 Mg/rok, przeznaczonych do odzysku w procesie R3, wraz ze zmianą dokonaną decyzją Starosty [...] z [...] lipca 2013 r., znak: [...], w której dodano 1 rodzaj odpadu - odpady ze studzienek kanalizacyjnych (kod 20 03 06), przeznaczony do odzysku w procesie R3. Na podstawie art. 232 ust. 2 obowiązującej ustawy o odpadach, ważność powyższej decyzji została ograniczona do dnia 22 stycznia 2016 r. Na podstawie decyzji Starosty [...] z [...] grudnia 2010 r,, znak: [...], ze zmianami, ważnej do 1 grudnia 2020 r., kontrolowany ma prawo wytwarzać odpady w instalacji, w tym kompost nieodpowiadający wymaganiom (nienadający się do wykorzystania) o kodzie 19 05 03 w ilości do 100.000 Mg/rok. W wyniku prowadzenia przetwarzania odpadów w procesie odzysku R3 na terenie przedmiotowego zakładu powstaje 1 rodzaj odpadu: kompost nieodpowiadający wymaganiom (nienadający się do wykorzystania) o kodzie 19 05 03. Po przeanalizowaniu dokumentacji okazanej przez kontrolowanego [...] WIOŚ stwierdził, że niewielka powierzchnia zakładu przeznaczona jest na proces kompostowania, którą aktualnie w większości zajmują kontenery kompostowe, budzi więc wątpliwość możliwość zgromadzenia takiej masy odpadów na terenie zakładu, tj. działek o nr ew. [...] i [...] we [...]. Powyższe potwierdzają ustalenia dokonane podczas oględzin północnej części działki o nr ew. [...], obręb [...], zarówno podczas kontroli (odpady widoczne 16 lutego 2015 r. w kontenerach i ślady po magazynowaniu odpadów na placu), jak również oględzin przeprowadzonych 15 października 2014 r. z udziałem funkcjonariuszy policji, kiedy stwierdzono magazynowanie znacznej ilości odpadów, wśród których rozpoznać można było odpady o kodzie 19 08 05 oraz mieszaninę przypominającą skratki i zawartość piaskowników. Większa część placu zanieczyszczona była czarną mazią o charakterystycznym zapachu komunalnych osadów ściekowych. [...] WIOŚ stwierdził, że biorąc pod uwagę dzienne ilości przyjmowanych odpadów (w kontrolowanym okresie średnio 133 Mg, maksymalnie 350,88 Mg), których większa część stanowią komunalne osady ściekowe odbierane od [...] S.A., a także 3-dniowy czas trwania kompostowania, to fizycznie niemożliwe jest magazynowanie odpadów związanych z procesem odzysku R3 na powierzchni zaledwie około 135 m2 w sposób zgodny z posiadanym przez kontowanego zezwoleniem nawet przy założeniu, że wytworzony po kompostowaniu odpad nie jest magazynowany na terenie zakładu. Szczególnie w okresie poprzedzającym rozpoczęcie prowadzenia kontroli do procesu kompostowania przyjmowano nawet ponad 750 Mg samych komunalnych osadów ściekowych w okresie 3 dni (np. od 15 października 2014 r. do 17 października 2014 r.). Podczas przeprowadzonych oględzin w dniu 16 lutego 2015 r. stwierdzono, że na placu wyłożonym betonowymi podkładami kolejowymi, zlokalizowanym w północnej części działki o nr ew. [...], obręb [...], znajdowały się metalowe, otwarte od góry kontenery. W dwóch z nich stwierdzono obecność komunalnych osadów ściekowych. Oględziny przeprowadzone kolejnego dnia, tj. 23 lutego 2015 r. pozwoliły ustalić, że odpady widoczne dnia 16 lutego 2015 r. W kontenerach na terenie działki o nr ew. [...] we [...], zostały usunięte. Metalowe kontenery ustawione na tej działce były puste lub zawierały pozostałości po komunalnych osadach ściekowych. Dnia 3 marca 2015 r. M. S. wyjaśnił, że w przedmiotowym miejscu znajdowały się komunalne osady ściekowe, których posiadaczem był P. O., prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą: Przedsiębiorstwo Handlowo-Produkcyjne [...] ii które zostały przeznaczone do odzysku w procesie R3. Magazynowanie miało charakter jednorazowy i chwilowy z powodu braku miejsca obok kompostowników. Orientacyjna ilość zmagazynowanych odpadów wynosiła około 15 Mg. Zostały one usunięte z tej działki po 16 lutego 2015 r. Plac znajdujący się w północnej części działki nr [...] we [...] był podczas kontroli zanieczyszczony na części powierzchni podkładów betonowych pozostałościami po magazynowanych wcześniej odpadach o kodzie 19 08 05. Według ustnej informacji M. S.. pod podkładami znajduje się podsypka żwirowa zabezpieczona folią przed wsiąkaniem odcieków. Magazynowanie odpadów w tym miejscu stwarza jednak ryzyko zanieczyszczenia rowu melioracyjnego, który znajduje się 1-2 m od północnej granicy działki. W pobliżu rowu stacjonuje również ładowarka zanieczyszczona osadami ściekowymi. W trakcie kontroli [...] WIOŚ stwierdził, że sposób przetwarzania odpadów w procesie odzysku R3 budzi zastrzeżenia, gdyż odbywa się w sposób stanowiący zaprzeczenie istoty procesu kompostowania, a także z naruszeniem warunków decyzji Starosty [...] z [...] września 2012 r., znak: [...], ze zmianą. Stwierdzono również niezgodności prowadzonego przetwarzania odpadów z okazanym opisem technologicznym, sporządzonym w listopadzie 2014 r. Powyższe ustalenia zostały odnotowane w protokole z kontroli nr [...], sygnatura protokołu [...], podpisanym przez kontrolującego 6 marca 2015 r. W związku z ustaleniami kontroli [...] WIOŚ wszczął postępowanie administracyjne wobec P. O., prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą: Przedsiębiorstwo Handlowo- Produkcyjne [...], w sprawie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej w trybie art. 194 ust. 1 pkt 3 ustawy o odpadach. W toku postepowania strona wyjaśniła, że była posiadaczem odpadów o kodzie 19 08 05 w orientacyjnej ilości 150 Mg. Przyczyną magazynowania odpadów, była krótkotrwała awaria sprzętu służącego do przeładunku odpadów, która ustała w następnym dniu. [...] WIOŚ decyzją z [...] maja 2015 r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 194 ust. 1 pkt 3, art. 194 ust. 3, art. 196, art. 197 pkt 1, art. 198 pkt 1 i pkt 2, art. 199, art. 201 ust. 1 oraz art. 202 (w brzmieniu obowiązującym do dnia 4 września 2018 r.) ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, wymierzył P. O., prowadzącemu działalność gospodarczą pod nazwą: Przedsiębiorstwo Handlowo-Produkcyjne [...], karę pieniężną w wysokości 20 000 zł, za zbieranie na działce o nr ew. [...], obręb [...] (gm. [...]), tj. poza miejscem wytwarzania komunalnych osadów ściekowych, wbrew zakazowi, o którym mowa w art. 23 ust. 2 pkt 2 ustawy o odpadach. Strona pismem z 16 czerwca 2015 r. odwołała się od ww. decyzji organu I instancji. Główny Inspektor Ochrony Środowiska po rozpatrzeniu odwołania stwierdził, że decyzja organu I instancji została wydana prawidłowo i zgodnie z obowiązującymi przepisami. GIOŚ wskazał, że zgodnie z art. 25 ust. 3 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach magazynowanie odpadów jest prowadzone wyłącznie w ramach wytwarzania, zbierania lub przetwarzania odpadów. Strona nie posiadała uregulowanego stanu formalno-prawnego do instalacji służącej do oczyszczania ścieków komunalnych, a więc nie była wytwórcą tych odpadów (zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 5 lit. a - wstępne magazynowanie odpadów przez ich wytwórcę). Natomiast magazynowanie odpadów przez prowadzącego przetwarzanie odpadów, zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 5 lit, c w myśl posiadanej przez stronę decyzji Starosty [...] mogło odbywać się jedynie na terenie działki o nr [...] oraz na terenie działki nr [...]. Z uwagi na fakt, iż strona nie ma uregulowanego stanu formalno-prawnego na terenie działki nr [...] w zakresie przetwarzania odpadów o kodzie 19 08 05 - ustabilizowane komunalne osady ściekowe, należało stwierdzić, iż doszło w myśl art. 3 ust. 1 pkt 5 lit. b ustawy o odpadach do tymczasowego magazynowania odpadów przez prowadzącego zbieranie odpadów. Zgodnie z definicją określoną w art. 3 ust. 1 pkt 34 ustawy o odpadach, poprzez zbieranie odpadów - rozumie gromadzenie odpadów przed ich transportem do miejsc przetwarzania, w tym wstępne sortowanie nieprowadzące do zasadniczej zmiany charakteru i składu odpadów i niepowodujące zmiany klasyfikacji odpadów oraz tymczasowe magazynowanie odpadów, o którym mowa w pkt 5 lit. b. Wobec powyższego GIOŚ stwierdził, iż strona magazynując odpady o kodzie 19 08 05 na terenie działki o nr [...], zbierała je poza miejscem ich wytworzenia oraz poza miejscem ich przetwarzania. GIOŚ podzielił stanowisko [...] WIOŚ, że zbieranie odpadów na terenie działki nr [...] skutkuje zanieczyszczeniem powierzchni placu magazynowego, co stwarzało ryzyko zanieczyszczenia rowu melioracyjnego, który znajduje się 1-2 m od północnej granicy tej działki. W związku z powyższym należy uznać, że zagrożenie dla środowiska było znaczne. Tym samym kara w wysokości 20 000 zł jest adekwatna do stwierdzonego w trakcie kontroli naruszenia. Ponadto GIOŚ wskazał, że w dniu 5 września 2018 r. weszła w życie ustawa z dnia 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2018, poz. 1592), która zmieniła brzmienie art. 194 ustawy o odpadach, w zakresie kar, o których mowa w ust. 1, poprzez podniesienie minimalnej kwoty kary z 1000 zł do 5000 zł. Niemniej jednak nie ma to wpływu w niniejszej sprawie, bowiem wymiar kary nałożonej zaskarżoną decyzją na stronę wyniósł 20 000 zł, a organ odwoławczy nie znalazł uzasadnionych podstaw do obniżania jej wysokości, co mogłoby mieć znaczenie w przypadku, gdyby kwota kary była niższa niż 5 000 zł. Dalej GIOŚ stwierdził, że wysokość nałożonej kary uwzględnia okoliczności, jakie określono w art. 199 ustawy o odpadach. Odnosząc się do zarzutów odwołania GIOŚ wskazał, że protokół z kontroli przeprowadzonej przez funkcjonariuszy wyspecjalizowanej służby lub inspekcji korzysta, jako dokument urzędowy, z domniemania wiarygodności zawartych w nim ustaleń (art. 76 § 1 k.p.a.). Dowód z protokołu kontroli ma znaczenie szczególne, zostaje w nim bowiem utrwalony stan rzeczy, jaki kontrolerzy zastali podczas kontroli. GIOŚ nie uznał również zasadności pozostałych zarzutów odwołania, czemu dał wyraz w uzasadnieniu decyzji. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] października 2020 r. wniósł P. O.. Skarżący zaskarżonej decyzji zarzucił: 1. naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na treści zaskarżonego orzeczenia, tj:: a/ art. 6 k.p.a. poprzez brak rzetelnego wykonania przez organ powierzonych mu zadań, w tym w szczególności niewyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego i niepodjęcia wszystkich kroków niezbędnych do dokonania wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy; b/ art. 7 w zw. z art. 138 k.p.a. poprzez nierozpoznanie istoty odwołania, lecz arbitralne przyjęcie słuszności rozstrzygnięcia decyzji [...] WIOŚ z [...] maja 2015 r. wymierzającej karę pieniężną w wysokości 20.000 zł za zbieranie na działce o nr ew. [...], obręb [...] (gm. [...]), tj. poza miejscem wytwarzania komunalnych osadów ściekowych, wbrew zakazowi, o którym mowa w art. 23 ust. 2 pkt 2 ustawy o odpadach; c/ art. 7 w zw. z art. 77 § 1, art. 75 i art. 80 k.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszystkich kroków niezbędnych do dokonania wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym w szczególności: zaniechaniu przeprowadzenia dowodu z badań laboratoryjnych w zakresie rodzaju substancji znajdującej się w dniu 16 lutego 2015 r. na działce nr [...]; zaniechaniu przeprowadzenia dowodu z opinii właściwego biegłego na okoliczność rodzaju istniejącego zagrożenia dla środowiska wskutek znajdowania się w dniu 16 lutego 2015 r. przedmiotowych odpadów, z uwzględnieniem faktu, iż znajdowały się one w nieuszkodzonych kontenerach, stojących na zabezpieczonym gruncie, a także ilości przedmiotowych odpadów; d/ art. 7 k.p.a. w zw. z art. 104 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie istoty sprawy w postępowaniu odwoławczym oraz pominięcie wszelkich niezbędnych czynności potrzebnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a oparcie się jedynie na błędnych ustaleniach organu I instancji; e/ przekroczenie granic dopuszczalnego uznania administracyjnego i brak właściwego wykazania zasadności wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej w wysokości aż 20.000 zł. 2. naruszenie prawa materialnego, które miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj: a/ art. 3 ust. 1 pkt 5 lit. b ustawy o odpadach poprzez jego błędną wykładnie polegającą na nieprawidłowym ustalenie, że w przedmiotowych okolicznościach doszło do tymczasowego magazynowania odpadów na działce nr [...] przez podmiot prowadzący zbieranie odpadów; b/ art. 3 ust. 1 pkt 34 ustawy o odpadach poprzez jego błędną wykładnie polegającą na nieprawidłowym ustaleniu, iż w przedmiotowych okolicznościach skarżący dokonywał tymczasowego magazynowania odpadów przed ich transportem do miejsca przetwarzania; c/ art. 23 ust. 2 pkt 2 ustawy o odpadach poprzez jego błędną wykładnie polegającą na nieprawidłowym ustaleniu, iż w przedmiotowych okolicznościach skarżący dokonywał zbierania odpadów w postaci odpadów komunalnych w miejscu niebędącym miejscem wytwarzania, tj. na działce o nr [...]; d/ art. 194 ust. 1 pkt 3 ustawy o odpadach polegające na jego błędnym zastosowaniu i wymierzeniu skarżącemu administracyjnej kary pieniężnej w wysokości 20.000 zł za zbieranie odpadów wbrew dyspozycji art. 23 ust. 2 pkt 2 ustawy o odpadach; e/ art. 197 ustawy o odpadach polegające na stwierdzeniu rzekomego naruszenia z pominięciem przeprowadzenia pomiarów i badań przez podmiot obowiązany do takich pomiarów i badań; f/ art. 199 ustawy o odpadach polegające na zaniechaniu wnikliwego rozpoznania przedmiotowego stanu faktycznego w zakresie wpływu na życie i zdrowie ludzi oraz środowisko, rozmiarów prowadzonej działalności w zakresie przetwarzania komunalnych osadów ściekowych, skutków naruszeń i wielkości zagrożenia; g/ art. 199 ustawy o odpadach polegające na jego błędnej wykładni poprzez uwzględnienie w przesłankach wymiaru administracyjnej kary pieniężnej aspektów podmiotowych, tzn. długoletniego prowadzenia przez skarżącego działalności gospodarczej w zakresie gospodarki odpadami. 3. jednocześnie skarżący podniósł zarzut przedawnienia ukarania z art. 189g k.p.a. Główny Inspektor Ochrony Środowiska w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325) dalej "P.p.s.a.", uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej ma stwierdzić, że doszło nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c P.p.s.a.) lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.). Sąd w składzie orzekającym, dokonując kontroli legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia – w oparciu o powołane przepisy i w granicach sprawy – doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Z ustaleń organów wynika, że w okresie objętym kontrolą (od 4 września 2014 r. do 6 marca 2015 r.) skarżący posiadał decyzję Starosty [...] z [...] września 2012 r. obejmującą 75 rodzajów odpadów innych niż niebezpieczne, o łącznej masie do 3.273.000 Mg/rok, przeznaczonych do odzysku w procesie R3, wraz ze zmianą dokonaną decyzją Starosty [...] z [...] lipca 2013 r., w której dodano 1 rodzaj odpadu - odpady ze studzienek kanalizacyjnych (kod 20 03 06), przeznaczony do odzysku w procesie R3. Z punktu III decyzji Starosty [...] z [...] września 2012 r. wynika, że odpady używane do procesu odzysku, w tym ustabilizowane komunalne osady ściekowe o kodzie 19 08 05, będą magazynowane na terenie zakładu położonego na działkach nr ew. [...] i nr ew. [...] w [...], w betonowych boksach, na szczelnie utwardzonej powierzchni. Ilość magazynowanych odpadów nie będzie przekraczała ilości przerobowej kompostowni. Odpady po kompostowaniu nie będą magazynowane, bezpośrednio po wyjęciu z kompostowni wywożone będą do miejsca zagospodarowania. Z protokołu oględzin przeprowadzonych dnia 15 października 2014 r., załącznik nr 18 do protokołu kontroli nr [...] wynika, że północna część działki nr ew. [...] "zanieczyszczona była ciemnymi osadami ściekowymi, które złożono na hałdzie o wysokości do około 2 m w zachodniej części placu, w odległości kilku metrów od odrodzenia z siatki stalowej.. Na hałdzie widać było osady ściekowe o barwie od ciemnobrązowej do ciemnoszarej, o dość jednolitej konsystencji mazisto-ziemistej. W północnej części hałdy widoczne były inne odpady charakterystyczne dla procesu oczyszczania ścieków, z częściami stałymi typowymi dla skratek ze znacznym udziałem odpadów piaszczystych, ciemnoszarych. Przy tych odpadach znajdowała się niewielka pryzma jednolitych osadów o barwie brązowej. Wyczuwalna była podwyższona temperatura tych osadów. Przy ogrodzeniu z siatki stalowej, w północnej części placu sąsiadującej z rowem, stała ładowarka kołowa zanieczyszczona na kołach i łyżce osadami ściekowymi." Z kolei z protokołu oględzin przeprowadzonych dnia 16 lutego 2015 r., załącznik nr 20 do protokołu kontroli nr [...] wynika, że w północnej części działki nr ew. [...] znajduje się plac o wymiarach około 70 m × 45 m. "Pośrodku placu znajdowała sie niewielka pryzma jasnego, sypkiego materiału o niewyczuwalnym zapachu. Większa część placu, wyłożona betonowymi podkładami, była zanieczyszczona ciemnymi osadami ściekowymi. Nie stwierdzono obecności większych ilości osadów ściekowych bezpośrednio na podkładach kolejowych. W północno-zachodniej części placu ustawiono 3 otwarte, metalowe kontenery: 2 niższe, pomalowano na żółto i 1 wyższy, pomalowany na niebiesko. Przy jednym z kontenerów widać było pryzmę z gruzem betonowym i ceglanym. Bezpośrednio kontenerów pomalowanych na żółto dokonał inspektor przeprowadzający kontrolę. Wewnątrz kontenerów widać było komunalne osady ściekowe o jednolitej strukturze, ciemnym zabarwieniu, konsystencji ziemistej i wyraźnie wyczuwalnym zapachu osadów. Nie dokonano oględzin wnętrza wysokiego, niebieskiego kontenera. Przy ogrodzeniu z siatki metalowej, w północnej części placu sąsiadującego z rowem, stała ładowarka kołowa zanieczyszczona na kołach i łyżce osadami ściekowymi." W dniu 3 marca 2015 r. przesłuchani zostali R. F. i M. S., którzy potwierdzili, że w dniu 16 lutego 2015 r. w północnej części działki nr ew. [...] w kontenerach znajdowały się komunalne osady ściekowe o kodzie 19 08 05 w ilości około 15 ton, protokoły z przesłuchania stanowiące załączniki nr 19 i 22 do protokołu kontroli nr [...]. W toku kontroli, w sposób niebudzący wątpliwości Sądu ustalono, że w dniach 15 października 2014 r. i 16 lutego 2015 r. w północnej części działki nr ew. [...] magazynowane były komunalne osady ściekowe o kodzie 19 08 05, tj. bez wymaganego zezwolenia, gdyż działka nr ew. [...] nie jest objęta pkt III decyzji Starosty [...] z [...] września 2012 r. Tym samym skarżący nie będąc wytwórcą magazynowanych odpadów o kodzie 19 08 05, naruszył zakaz zawarty w art. 23 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, gdyż zbierał komunalne osady ściekowe poza miejscem ich wytwarzania i przetwarzania. Skarżący jako podmiot prowadzący przetwarzanie odpadów miał prawo magazynować ww. odpady wyłącznie na terenie działek o nr ew. [...] i [...]. Zgodzić się należy ze stanowiskiem organu, że skarżący prowadząc odzysk odpadów naruszył warunki posiadanego w czasie kontroli zezwolenia. W tym miejscu należy wskazać, że zezwolenie jest decyzją administracyjną, której przedmiotem jest udzielenie uprawnień publicznoprawnych, regulowanych przepisami prawa publicznego, ukierunkowanymi na ochronę interesu publicznego w tym m.in. ochrony zdrowia, życia, bezpieczeństwa, porządku publicznego. Udzielone uprawnienia muszą być wprost zapisane w treści zezwolenia, uprawnień tych nie można, tak jak uczynił to skarżący zmieniać, bez zmiany samego zezwolenia. Zasada trwałości decyzji, o której mowa w art. 16 § 1 k.p.a. oznacza, że trwałość rozstrzygnięcia wynikająca z decyzji ostatecznej, ma charakter erga omnes. Odnosi się do organów administracyjnych, stron i pozostałych uczestników postępowania oraz innych podmiotów obrotu prawnego. Dopóki określony w decyzji Starosty [...] z [...] września 2012 r. ze zmianami sposób magazynowania odpadów nie został zmieniony obowiązuje on skarżącego. Natomiast samodzielne zmienianie miejsca magazynowania odpadów, niezgodnie z posiadanym zezwoleniem jest niedopuszczalne. Ta okoliczność przesądza o braku podstaw do odstąpienia od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej. Odnosząc się do zarzutów skargi wskazać należy, że orzekające w sprawie organy prawidłowo wypełniły obowiązki wynikające z treści art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., dokonując czynności niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy przez wszechstronną analizę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Organy rozpoznały sprawę w zakresie, który należał do ich kompetencji, gdyż dokonały czynności zmierzających do ustalenia, że skarżący dopuścił się naruszenia przepisu prawa materialnego, gdyż nie będąc wytwórcą magazynowanych odpadów o kodzie 19 08 05, naruszył zakaz zawarty w art. 23 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach. W ocenie Sądu, postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy, z poszanowaniem zasad ogólnych uregulowanych w k.p.a. Organy zgromadziły wymagany przepisami prawa materiał dowodowy, dokonały jego wszechstronnej oceny, a zawarta w uzasadnieniu decyzji argumentacja jest logiczna i przekonująca. Organy w wyniku dokonanych ustaleń i prawidłowej wykładni przepisów prawa materialnego, w sposób zasadnie zastosowały: art. 194 ust. 1 pkt 3 i ust. 3 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach. Zgodnie z art. 194 ust. 1 pkt 3 i ust. 3 ustawy o odpadach administracyjną karę pieniężną wymierza się za zbieranie odpadów wbrew zakazom, o których mowa w art. 23 ust. 2. Kara wynosi nie mniej niż 5000 zł i nie może przekroczyć 1 000 000 zł. Zgodnie z art. 197 ustawy o odpadach wojewódzki inspektor ochrony środowiska stwierdza naruszenie w szczególności na podstawie kontroli, w tym dokonanych w ich trakcie pomiarów lub za pomocą innych środków. Protokół z kontroli jest dokumentem urzędowym, który stanowi dowód na okoliczności w nim stwierdzone (art. 76 § 1 k.p.a.). Został bowiem sporządzony przez uprawniony do kontroli podmiot w ramach przysługujących mu uprawnień. Skarżący nie podważył skutecznie tego dokumentu. Protokół stanowi zatem wiarygodny dowód w sprawie. Postępowanie kontrolne, w zakresie przestrzegania przepisów o odpadach sprowadza się w istocie do kontroli zgodności działalności przedsiębiorcy z warunkami decyzji zezwalającej na prowadzenie działalności w zakresie gospodarowania odpadami. Celem kontroli jest zatem sprawdzenie i udokumentowanie ewentualnych naruszeń. A zatem kontrola jest w istocie postępowaniem odrębnym, wstępnym przy czym jej wyniki mogą stanowić podstawę do wszczęcia postępowania administracyjnego, np. w przedmiocie nałożenia kary, jak miało to miejsce w rozpatrywanej sprawie. W ocenie Sądu, wbrew zarzutom skargi, zgromadzony materiał dowodowy w sprawie potwierdza, że na działce nr ew. [...] magazynowany był odpad o kodzie 19 08 05. Zgodnie z art. 194 ust. 1 pkt 3 i ust. 3 ustawy o odpadach administracyjną karę pieniężną wymierza się za zbieranie odpadów wbrew zakazom, o których mowa w art. 23 ust. 2. Kara wynosi nie mniej niż 5000 zł i nie może przekroczyć 1 000 000 zł. Sąd nie podziela zarzutu naruszenia art. 199 ustawy o odpadach, zgodnie z którym przy ustalaniu wysokości administracyjnej kary pieniężnej wojewódzki inspektor ochrony środowiska uwzględnia rodzaj naruszenia i jego wpływ na życie i zdrowie ludzi oraz środowisko, okres trwania naruszenia i rozmiary prowadzonej działalności oraz bierze pod uwagę skutki tych naruszeń i wielkość zagrożenia. W decyzjach oby instancji organy uzasadniły przesłanki jakimi kierowały się przy ustalaniu wysokości wymierzonej skarżącemu kary. Organy wzięły pod uwagę rodzaj naruszenia, tj. zbieranie na działce nr ew. [...] poza miejscem wytwarzania komunalnych osadów ściekowych, wbrew zakazowi, o którym mowa w art. 23 ust. 2 pkt 2 ustawy o odpadach, które stwarzało ryzyko zanieczyszczenia rowu melioracyjnego, który znajduje się 1-2 m od północnej granicy tej działki. Do stwierdzonego naruszenia doszło co najmniej dwukrotnie. W dniu 15 października 2014 r. skarżący zmagazynowała w północnej części działki nr [...] około 150 Mg odpadów o kodzie 19 08 05, natomiast w dniu 16 lutego 2015 r. 15 Mg odpadów o kodzie 19 08 05. Przepisy działu IVA k.p.a. (w tym art. 189g) weszły w życie 1 czerwca 2017 r. Oznacza to, że nie mają one zastosowanie do deliktów administracyjnych sankcjonowanych w drodze wydania decyzji wymierzających kary pieniężne przed tą datą. Ustawa nowelizująca z dnia 7 kwietnia 2017 r. nie miała bowiem mocy wstecznej i nie rozciągnęła wprowadzonej instytucji przedawnienia terminu wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej na zdarzenia (czyny), które rozpoczęły się przed dniem jej wejścia w życie. Moc wsteczna normy administracyjnoprawnej może bowiem wynikać bezpośrednio z treści lub celu przepisów będących podstawą jej rekonstruowania albo z treści zasad prawa administracyjnego intertemporalnego (zob. M. Kamiński, Prawo administracyjne intertemporalne, Warszawa 2011). W analizowanym przypadku nie sposób jednak wnioskować, że celem ustawodawcy było nadanie art. 189g k.p.a. mocy wstecznej. Retroaktywna moc nie wynika również z samej treści regulacji intertemporalnej zawartej w ustawie z dnia 7 kwietnia 2017 r. Wobec powyższego, w ocenie Sądu, brak jest podstaw do uznania zasadności zarzutów podniesionych przez skarżącego w skardze. Wbrew podniesionym zarzutom organ w zaskarżonej decyzji nie naruszył przepisów postępowania i przepisów prawa materialnego wskazanych w skardze. Z tych wszystkich względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.