IV SA/Wa 2646/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Łukasz Krzycki, sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 marca 2014 r. sprawy ze skargi M. R. na decyzję Rady do Spraw Uchodźców z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy nadania statusu uchodźcy I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz radcy prawnego [...] kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych oraz kwotę 55,20 (pięćdziesiąt pięć 20/100) złotych, stanowiącą 23 % podatku od towarów i usług, tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. M.R., obywatel B., w dniu [...] maja 2013 r. skierował do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców wniosek o nadanie mu statusu uchodźcy. Decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2013 r. Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców postanowił odmówić M.R. nadania statusu uchodźcy w rozumieniu Konwencji dotyczącej statusu uchodźców, sporządzonej w Genewie dnia 28.07.1951 r., oraz Protokołu dotyczącego statusu uchodźców, sporządzonego w Nowym Jorku dnia 31.01.1967 r. (Dz. U. z 1991 r. nr 119 poz. 515 i 517), powołując się na art. 19 ust. 1 pkt 1. Jednocześnie stwierdził, że nie istnieją przesłanki uzasadniające udzielenie ochrony uzupełniającej oraz zgody na pobył tolerowany na podstawie ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że M.R. nie podał wiarygodnych przyczyn uzasadniających obawę przed prześladowaniami, o których mówi Konwencja Genewska dotycząca statusu uchodźców. Decyzją z dnia [...] września 2013 r. Rada do Spraw Uchodźców działając na podstawie art. 89p. ust. 1 i art. 19 ust. 1 pkt 1, art. 20 ust. 1 pkt 1, art. 48 ust. 2 ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 680) oraz art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. po rozpatrzeniu w dniu 26 września 2013 r. odwołania M.R. ur. [...] obywatela B. od decyzji Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców nr [...] z [...] lipca 2013 r. o 1. odmowie nadania statusu uchodźcy; 2. odmowie udzielenia ochrony uzupełniającej; 3. wydaleniu z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej wobec stwierdzenia, że nie zachodzą okoliczności uzasadniające udzielenie zgody na pobyt tolerowany 4. zakazie ponownego wjazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i państw obszaru Schengen przez okres 6 miesięcy orzekła o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzję w pkt 1-3 oraz o uchyleniu zaskarżonej decyzji w pkt 4 i w tym zakresie umorzył postępowanie organu pierwszej instancji. Rozpatrując odwołanie Rada do Spraw Uchodźców wskazała, iż odwołanie strony nie zawiera żadnego uzasadnienia. Zauważyła jednak, iż w dniu [...] sierpnia 2013 r. strona nadesłała uzupełnienie odwołania, do którego dołączyła materiały w języku [...], nie precyzując zdaniem organu czego one dotyczą. Organ pierwszej instancji zlecił tłumaczenie nadesłanych materiałów, przy czym stwierdzono, iż są one zdaniem tłumacza w znacznym stopniu nieczytelne. Organ odwoławczy stwierdził, iż to co było możliwe do przetłumaczenia, pozwala na potwierdzenie wersji strony, że został on w grupie 12 innych osób oskarżony przez M.M. o przestępstwo określone przez podane w piśmie artykuły. Zdaniem Rady brak jakiegokolwiek komentarza do tego materiału nie pozwala na włączenie go jako dowodu w sprawie. Organ stwierdził, iż istotą niniejszej sprawy jest udzielenie odpowiedzi na pytanie czy wnioskodawca - M.R. - jest uchodźcą w rozumieniu Konwencji Genewskiej. Organ odwoławczy wskazał, iż organ pierwszej instancji prowadząc postępowanie w sprawie o nadanie statusu uchodźcy M.R. wnikliwie zbadał okoliczności sprawy i trafnie ocenił zebrany materiał. Zdaniem organu w złożonym wniosku o nadanie statusu uchodźcy, jak i w trakcie postępowania wnioskodawca nie przytoczył żadnych wiarygodnych okoliczności, które świadczyłyby o prześladowaniu go lub uzasadniałyby obawę przed prześladowaniem z powodu rasy, religii, przynależności do określonej grupy społecznej lub przekonań politycznych. Wnioskodawca składając wniosek o nadanie mu statusu uchodźcy nie przedstawił jakichkolwiek dokumentów, a jego tożsamość ustalono w oparciu o złożone oświadczenie. W trakcie przesłuchań wyjaśnił, iż jest rolnikiem, ma wykształcenie średnie. Wyznaje islam, jest żonaty. Jego językiem jest język [...]. Granicę kraju pochodzenia przekroczył pieszo, nie pamięta, w jakim miejscu. Kraj pochodzenia opuścił [...] maja 2013 r. Z B. przeszedł do I., przedostał się .do T. i z T. do Polski przejechał samochodem ciężarowym. Do Polski wjechał nielegalnie. Określając przyczyny ubiegania się o status uchodźcy oświadczył, iż w kraju pochodzenia ma problemy z uwagi na jego przynależność do partii politycznej B., ze strony partii rządzącej A.. Przedstawiciele A. naciskali na niego, aby przeszedł do ich partii, na co nie chciał się zgodzić. W związku z tym faktem zaczęli go prześladować, nachodzono go w mieszkaniu. Wnioskodawca wskazał, iż był prześladowany w kraju pochodzenia, nie brał udziału w działaniach wojennych i był poddany przemocy fizycznej. Był zatrzymany na posterunku policji w S. za udział w demonstracji na jeden dzień, nie pamięta kiedy - wiele lat temu. Od 1993 r. do 2013 r. był członkiem partii B.. Przesłuchany w dniu [...] maja 2013 r. w [...] Oddziale Straży Granicznej podtrzymał oświadczenia złożone w kwestionariuszu o nadanie statusu. Przesłuchany w charakterze strony w dniu [...] czerwca 2013 r., wyjaśnił, iż w kraju pochodzenia zajmował się uprawą ziemi oraz wraz z kolegą prowadził firmę, która zajmowała się realizowaniem kontraktów drogowych. Miał tam dobre zarobki - pozwalały na utrzymanie rodziny. Był związany z partią B., a potem w czasie studiów z jej frakcją młodzieżową. Oficjalnym członkiem partii został w 2000 r. Był aktywnym członkiem, ale żadnych funkcji nie pełnił. Do jego domu przychodzili członkowie partii przeciwnej - A.. W jego miejscowości mieszkało dużo osób z tego ugrupowania i ciągle dobijali się do jego domu. Kiedy był już w college'u, w 1996 r. spotkały go prześladowania ze strony partii przeciwnej - bili go w zamkniętym pokoju zakazując działalności politycznej. O zajściach ustnie i pisemnie informował policję. Policja przyjmowała jego wnioski, jak jego partia była u władzy, potem nie pomagali. Ostatni raz [...] lutego br. miało miejsce najście na jego dom. Grożono mu i uprzedzano, aby nie brał udziału w demonstracji. Demonstracja była [...] lutego. Podczas demonstracji zabito 6 osób. Jemu wytoczono sprawę o zabójstwo. Został oskarżony o związek z zabójstwem. Poinformował go o tym kolega. Po tej informacji pojechał do siostry, która mieszka ok. 20 km od miejsca jego zamieszkania, a potem do D. Od żony wie, że przychodziła i przychodzi do domu policja w jego sprawie. Z żoną ma kontakt telefoniczny. O skierowanych wobec niego zarzutach dowiedział się wyłącznie nieoficjalnie. Żadnych pism nie otrzymał. O udział w tym zabójstwie było oskarżonych ok. 12 członków jego grupy. Nie wie, co się z nimi dzieje. Za przestępstwo, o które jest podejrzany, grozi kara 10-15 lat więzienia. W 2001 lub 2002 r. był zatrzymany "za bójkę". Wszystko było załatwione na posterunku, nikt z rodziny nie był zatrzymany, on nie był aresztowany ani sądzony. Mając na uwadze powyższe, Rada stwierdziła, iż cudzoziemiec nie wykazał wiarygodnych faktów czy okoliczności, które mogłyby uzasadniać jego obawę przed indywidualnym prześladowaniem z powodu rasy, religii, narodowości, przekonań politycznych lub przynależności do określonej grupy społecznej. Pojęcie uzasadnionej obawy mieści w sobie założenie, że okoliczności sprawy są wiarygodne. Tymczasem strona nie była w stanie w sposób logiczny i spójny przedstawić swojej historii. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego nie wyłonił się wewnętrznie zgodny obraz, na podstawie którego można by racjonalnie przyjąć istnienie podstaw do nadania stronie statusu uchodźcy. Organ drugiej instancji stwierdził, że podziela pogląd Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców, że brak jest przesłanek do udzielenia stronie ochrony międzynarodowej na terytorium RP. Zdaniem organu zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje na to, że w przypadku powrotu do kraju pochodzenia strona nie byłaby narażona na prześladowanie ani innego rodzaju represje. M.R. nie wskazał przesłanek znalezienia się w sytuacji rzeczywistego ryzyka wystąpienia zagrożeń wymienionych w art. 97 ust. 1 pkt 1 ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony w związku z postanowieniami Europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności z 1950 r. Pismem z dnia [...] października 2013r. M.R. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję, zarzucając naruszenie przepisów postępowania mogących mieć wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 15 k.p.a. w zw. z art. 48 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium RP poprzez nierozpatrzenie przez organ II instancji tej samej sprawy co organ I instancji, tj. poprzez pominięcie przez organ II instancji kwestii spełniania przez skarżącego przesłanek do udzielenia mu ochrony uzupełniającej, 2) art. 77 §1 w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez zaniechanie wezwania go do dodatkowego ustnego lub pisemnego wyjaśnienia, powodów wniesienia o przeprowadzenie dowodu w postaci dokumentów w języku [...], skoro organ uznawał te wyjaśnienia za istotne dla przeprowadzenia dowodu; 3) art. 78 § 1 i § 2 k.p.a., art. 77 § 1 w zw. z art. 7 k.p.a. oraz art. 10 k.p.a. poprzez nieuzasadnioną odmowę przeprowadzenia na wniosek strony dowodu mającego znaczenie w sprawie opartą wyłącznie na nieprawdziwym ustaleniu, iż skarżący nie wyjaśnił, czego dowód dotyczy; 4) art. 107 § 3 w zw. z art. 8 i art. 11 k.p.a. poprzez wadliwe uzasadnienie decyzji, w którym nie wskazano m.in. czemu przedstawionemu przez skarżącego dowodowi odmówiono wiarygodności i mocy dowodowej oraz nie odniesiono się w ogóle do treści wniesionego odwołania i uzupełnienia odwołania. Mając na względzie wskazane zarzuty skarżący wniósł o uchylenie decyzji w zaskarżonej części. W uzasadnieniu rozwinięto powyższe zarzuty podnosząc, iż organ II instancji naruszył zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 15 k.p.a. Organ II instancji nie rozpatrzył tej samej sprawy co Szef Urzędu, gdyż pominął zupełnie kwestię spełniania przez skarżącego przesłanek udzielenia ochrony uzupełniającej. Tym samym należy uznać, iż organ ten naruszył w sposób istotny, zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Ponadto w piśmie z dnia 20 sierpnia 2013 r. (uzupełnienie odwołania) skarżący wniósł na podstawie art. 75 §1 k.p.a. i art. 78 §1 k.p.a. o dopuszczenie w sprawie, jako dowodu, załączonych do pisma dokumentów. Organ II instancji przeprowadził ten dowód (zlecił przetłumaczenie załączonych dokumentów, zapoznał się z treścią tłumaczenia i ją ocenił), jednak wskazał, że "brak jakiegokolwiek komentarza do tego materiału nie pozwala na włączenie go jako dowodu w sprawie". Zdaniem skarżącego organ II instancji błędnie ustalił, iż nie sprecyzował on, czego dotyczą przedstawione materiały. W piśmie z dnia [...] sierpnia 2013 r. (uzupełnienie odwołania) wprost wskazał, iż są to dokumenty potwierdzające, iż w jego sprawie toczy się w B. postępowanie związane z zamieszkami na demonstracji [...] lutego 2013 r. Jeżeli zdaniem organu powyższe wyjaśnienia były niewystarczające, to nie stanowiło to podstawy do odmowy włączenia dokumentów jako dowodu w sprawie, ale obligowało Radę do zwrócenia się do skarżącego o pisemne lub ustne wyjaśnienie, czego dotyczą przedstawione dokumenty oraz dlaczego uważa, iż mają one znaczenie w sprawie. Obowiązek organu w tym zakresie wynikał z treści ąrt. 136 k.p.a. oraz art. 77 §1 w zw. z art. 7 k.p.a. Przepisy te obligują organ administracji - także odwoławczy - do zgromadzenia materiału dowodowego w sposób wyczerpujący oraz do podjęcia wszelkich koniecznych działań mających na celu ustalenie stanu faktycznego w sprawie. Organ II instancji zaniechał tych działań, tym samym naruszając powyższe przepisy. Przedstawione przez skarżącego dokumenty bez wątpienia miały znaczenie dla niniejszej sprawy. Szef Urzędu odmówił nadania mu statusu uchodźcy, a także innych form ochrony, w związku z nieudowodnieniem przez niego okoliczności jego udziału w demonstracji z dnia [...] lutego 2013 r. oraz oskarżenia go o związek z zabójstwem na tej demonstracji. Przedstawione przeze niego dokumenty potwierdzały właśnie te okoliczności, które de facto stanowiły sedno jego wniosku o nadanie statusu uchodźcy, czyli stanowiły podstawę ubiegania się o ochronę w Polsce. Jednocześnie były to okoliczności, których prawdziwość zakwestionował organ I instancji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Sąd administracyjny w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., 270 ze zm., dalej p.p.s.a.), uprawniony jest do badania czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Wady, skutkujące koniecznością uchylenia decyzji, stwierdzeniem jej nieważności bądź wydania decyzji z naruszeniem prawa, przewidziane są w przepisie art. 145 § 1 p.p.s.a. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" p.p.s.a. sąd uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Powodem uchylenia decyzji jest również naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit "c" p.p.s.a.). Taka sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie. Zarzuty podniesione w skardze, dotyczące naruszenia przepisów postępowania, okazały się zasadne. Podlegająca kontroli sądowoadministracyjnej w tej sprawie decyzja Rady do Spraw Uchodźców wydana została bowiem w wyniku odwołania wniesionego przez skarżącego od decyzji Szefa Urzędu do spraw Cudzoziemców z dnia [...] lipca 2013r. o odmowie nadania skarżącemu statusu uchodźcy w RP, odmowie udzielenia ochrony uzupełniającej i zgody na pobyt tolerowany oraz wydaleniu z RP. W uzasadnieniu tej decyzji organ pierwszej instancji szczegółowo opisał stan faktyczny sprawy i odniósł go do poszczególnych form ochrony międzynarodowej. Obowiązku tego nie dopełnił natomiast organ odwoławczy, mimo tego, że wniesienie odwołania od rozstrzygnięcia podjętego przez organ pierwszej instancji, zobowiązywało go do ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy. Na organie odwoławczym ciąży bowiem obowiązek dokonania wszechstronnej i całościowej analizy oraz oceny zebranego przez organ pierwszej instancji materiału dowodowego, ustalenia czy w sprawie zastosowano prawidłową podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia, a także zbadanie zasadności zarzutów podniesionych w odwołaniu. Kompetencje orzecznicze organu odwoławczego nie sprowadzają się przy tym tylko do kontroli zasadności zarzutów podniesionych w stosunku do decyzji organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy zobowiązany jest, bowiem stosownie do art. 80 k.p.a. do dokonania oceny sprawy na podstawie całokształtu materiału dowodowego oraz uzasadnienia rozstrzygnięcia zgodnie z treścią art. 107 § 3 k.p.a. Skarżący do odwołania załączył dokument, mający jego zdaniem uwiarygodnić podnoszone przez niego twierdzenia i opisywane zdarzenia. Wyjaśnił, iż dotyczą one jego udziału w demonstracji dnia [...] lutego 2013 r. oraz toczącego się wobec jego osoby postępowania karnego. Mimo to organ II instancji odmówił włączenia go jako dowodu w sprawie. Zgodzić należy się więc z zarzutami skargi, iż bezpodstawna odmowa przeprowadzenia dowodu stanowi naruszenie nie tylko art. 77 §1 w zw. z art. 7 k.p.a. i art. 78 §1 i §2 k.p.a., ale także art. 10 k.p.a., czyli zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, czego właśnie dopuścił się organ II instancji w niniejszej sprawie. Zaniechanie przez organ administracji podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, zwłaszcza gdy strona powołuje się na określone i ważne dla niej okoliczności jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego, skutkującym wadliwością decyzji. Za niedopuszczalne, więc i naruszające zasady prowadzenia postępowania administracyjnego, uznać należy takie działanie organu jak w niniejszej sprawie, polegające na odmowie włączenia wskazanych przez cudzoziemca dokumentów do materiału dowodowego. Ponadto skarżący zasadnie wskazał, iż organ odwoławczy nie odniósł się do żadnego z argumentów zawartych w odwołaniu oraz w piśmie z dnia [...] sierpnia 2013 r. (uzupełnienie odwołania) przemawiających zdaniem strony za nieprawidłowością rozstrzygnięcia Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców . Trzeba także wskazać, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalił się pogląd, że do uznania, iż zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego została zrealizowana nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Zasady dwuinstancyjności postępowania, o której mowa w art. 15 k.p.a. nie można zatem rozumieć w sposób formalny (por. wyroki NSA: z dnia 22 marca 1996 r. sygn. akt SA/Wr 1996/95 - lex nr 27873, oraz z dnia 12 listopada 1992 r. sygn. akt V SA/W A 721/92 - lex nr 10341). Identyczne stanowisko prezentuje także nauka prawa jednoznacznie wskazując, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania adm inistracyjnego organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji (por. m.in. komentarz do art. 138 k.p.a. pod redakcją B. Adamiak i J. Borkowskiego). Wyraźnie podkreślić też trzeba, że sąd administracyjny jedynie kontroluje prawidłowość działań organów administracji a postępowanie przed nim nie jest kontynuacją sprawy administracyjnej. Z tych względów brak jest podstaw do dokonania przez sąd ocen o charakterze materiaInoprawnym i rozstrzygania podnoszonych w skardze kwestii skoro w postępowaniu administracyjnym wystąpiły uchybienia procesowe wymagające ponownego wydania decyzji administracyjnej przez organ odwoławczy. W kontekście powyżej wskazanych nieprawidłowości, w ocenie Sądu przy wydaniu zaskarżonej decyzji Rada do Spraw Uchodźców naruszyła nie tylko art. 15 k.p.a. Organ odwoławczy, wbrew wymogom wynikającym z art 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a., nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz nie dopełnił obowiązku wyczerpująco rozpatrzenia materiału dowodowego. Rada do Spraw Uchodźców naruszyła także art. 80 k.p.a., który stanowi, że organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Zaskarżona decyzja (jej uzasadnienie) nie odpowiada treści art. 107 § 3 k.p.a., zgodnie z którym uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c orzekł jak w sentencji. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. orzeczono, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013r. poz. 490).