IV SA/Wa 2647/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Sędziowie sędzia WSA Magdalena Durzyńska (spr.), sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, Protokolant sekr. sąd. Julia Durka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi K. T. na postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Dyrektora [...] Parku Narodowego z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] 2. zasądza od Ministra Środowiska na rzecz skarżącego K.T. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem [...] z dnia [...] lipca 2013r. na podstawie art. 106 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2013 r, poz. 267 dalej kpa) oraz art. 60 ust. 1 i art. 53 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i “przepisów ustawy o ochronie przyrody z dnia 16 kwietnia 2004r. jak i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 8 sierpnia 1997 r. o [...]m Parku Narodowym (...), z uwzględnieniem przepisów ustawy Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62. poz. 627 z późn. zmianami) i rozporządzeń Ministra Środowiska w sprawie ochrony gatunkowej zwierząt z dnia 2 października 2011 (Dz. U. nr [...]7, poz. 1419) oraz w sprawie ustanowienia strefy ochrony zwierzyny łownej w otulinie [...] Parku Narodowego z dnia 29 kwietnia 2005 r.", Dyrektor [...] Parku Narodowego odmówił uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie siedliska rolnika (zabudowy zagrodowej) składającego się z budynku mieszkalnego jednorodzinnego z budynkiem gospodarczym, budowie zbiornika bezodpływowego na nieczystości ciekłe wraz z zagospodarowaniem terenu i infrastrukturą techniczną na działkach nr [...] i [...], położonych w M., gmina S.. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że [...] Park Narodowy obejmujący 2145,62 ha jest najmniejszym, najbardziej rozczłonkowanym i najbardziej niekorzystnie położonym parkiem narodowym w Polsce (w obrębie największej w Polsce aglomeracji [...]), a ponadto został poddany wyjątkowemu naporowi inwestycyjnemu. W ocenie organu, z uwagi na wartości przyrodnicze i krajobrazowe inwestycja planowana na działkach nr [...], [...], [...] i [...] położnych w M. tj. na terenie otuliny [...] Parku Narodowego a jednocześnie w odległości ok. 300 m od granic Parku byłaby zagrożeniem zewnętrznym dla [...] Parku Narodowego z powodu zmniejszenia terenów niezabudowanych oraz zawężenia połączenia pomiędzy terenami przyrodniczo czynnymi tj. obszarami użytkowanymi rolniczo. Postanowienie negatywne zapadło po przeprowadzeniu opinii przyrodniczej, w której wskazano, iż przedmiotowe działki znajdują się w świetle korytarza ekologicznego biegnącego od granicy Parku na wschód, w kierunku enklawy OPN "[...]" i [...] a więc w zasięgu tzw. wędrówek długodystansowych a zabudowa na tym terenie byłaby istotną barierą dla migracji zwierząt. Wskazano ponadto, że teren Parku i otuliny stanowią pod względem przyrodniczym integralną część oraz ze zwierzęta żyjące w wąskich dolinach rzecznych Parku wykorzystują otwarte przestrzenie wierzchowiny np. łąki. pola uprawne, ugory jako miejsce żerowania, polowań, odpoczynku i w celach rozrodczych a brak możliwości korzystania z tego terenu spowoduje pogorszenie ich egzystencji i stanu ich populacji zwłaszcza że w ramach wędrówek dobowych zwierząt najbardziej intensywnie wykorzystywane są tereny przy granicy Parku. Wskazano, że zwierzęta przemieszczają się polami, łąkami i ugorami położonymi w najbliższym sąsiedztwie lasów: dotyczy do zwłaszcza dzików, saren, lisów, kun i zajęcy. Opinia wskazuje też na kwestie integralności powiązań przyrodniczych obszaru OPN - a zarazem obszaru Natura 2000 ([...]) i w konsekwencji stwierdza, iż “planowana inwestycja na działkach nr [...] i [...] nie powinna powstać w tym rejonie, ponieważ jest sprzeczna ze skuteczną ochroną przyrody realizowaną ustawowo na terenie [...] Parku Narodowego i jego otuliny. Teren powinien pozostać jako obszar użytkowany rolniczo". Jako argument przeciwko realizacji inwestycji organ wskazał na zapisy nieobowiązującego już miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej nr [...], w którym omawiany teren przewidziany był jako grunt rolny. W uzasadnieniu powołano się także na nieobowiązujący Operat zagospodarowania przestrzennego [...] Parku Narodowego - wytyczne do planów zagospodarowania przestrzennego gmin (dla obszaru strefy ochronnej) K. 1997 r., w którym przyjęto m. in. zastrzeżenie wykluczające ekspansję zabudowy "w stronę obszarów i miejsc chronionych, zwłaszcza granic Parku". W zakresie podstawy prawnej w uzasadnieniu wskazano na art. 8 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, który park narodowy określa jako obszar "[...] na którym ochronie podlega cała przyroda oraz walory krajobrazowe", zaś w ustępie 2, w związku z art. 2, wymienia cele, dla jakich tworzy się park narodowy. Zdaniem organu inwestycja stanowiłaby dla parku zagrożenie zewnętrzne (art. 5 ust. 29) a usytuowanie zagrożenia zewnętrznego jest sprzeczne z funkcją otuliny OPN (art. 11) w kontekście celów parku narodowego (art. 8). Przywołano także (w kontekście art. 11 oraz 5 ust. 29) art. 15 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, który zabrania niszczenia, umyślnego uszkadzania, zanieczyszczania i dokonywania zmian wobec zasobów przyrody znajdujących się w parku narodowym i wskazano, że zakaz ten obejmuje takie sytuacje, w których źródło oddziaływania ma miejsce na zewnątrz parku narodowego - a skutek występuje w Parku. Stanowisko to zdaniem organu potwierdza okoliczność, iż ustawodawca wyznacza (zgodnie z art. 1 i) otulinę wokół parku narodowego, w celu zabezpieczenia parku przed zagrożeniami zewnętrznymi wynikającymi z działalności człowieka zaś przedmiotowe zamierzenie o podanych cechach oraz jego użytkowanie byłyby zagrożeniem zewnętrznym natomiast skutek naruszałby wymieniony przepis dotyczący chronionych zasobów parku (czyli substancji i zjawisk wewnątrz jego granic); tak bowiem oddziałuje czynnik zagrożenia niezależnie od lokalizacji jego źródła. Rozpatrując sprawę w wyniku zażalenia Minister Środowiska postanowieniem z dnia [...] września 2013 r., znak: [...] wskazujac na art. 138 § 1 pkt. 1 kpa w zw. z art. 144 kpa oraz art. 53 ust.4 pkt. 7 w zw. z art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i art. 11 ustawy o ochronie przyrody - utrzymał w mocy postanowienie Dyrektora [...] Parku Narodowego z dnia 14 sierpnia 2013 r. (znak: B-51-1504/12). W szerokim uzasadnieniu Minister wskazywal na koniecznośc ochrony przyrody i zagrożenia płynące z degradacji i dewastacji naturalnego krajobrazu. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Ministra Środowiska złożył K. T. (dalej skarżący) i zarzucił naruszenie art. 138 § 2 kpa przez jego niezastosowanie, art. 7, 8, 10, 11, 77 § 1, 107 § 3 kpa poprzez przekroczenie granic uznania administracyjnego i uznanie nadrzędności interesu ogólnego nad interesem indywidualnym, brak postępowania dowodowego w zakresie ustalenia granic [...] Parku Narodowego i jego otuliny, oraz orientacyjnych granic korytarzy ekologicznych a tym samym lokalizacji terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy w stosunku do granic tych obszarów chronionych; brak uzasadnienia prawnego skarżonego postanowienia; uniemożliwienie wypowiedzenia się stronie przed wydaniem rozstrzygnięcia w sprawie; rezygnację z realizacji w prowadzonym postępowaniu administracyjnym zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa oraz zasady przekonywania. Nadto zarzucono naruszenie art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 7 ustawy z dnia 27 marca 2013 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez wydanie postanowienia w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy; art. 15 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że nakazy i zakazy wynikające z powyższego przepisu znajdują zastosowanie również do otuliny parków narodowych jak również naruszenie art. 5 pkt 8 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że z zawartej w tym przepisie definicji można wyprowadzić samodzielną podstawę do zakazu zabudowy nieruchomości w otulinie parku narodowego. Skarżący wniósł o chylenie zaskarżonego postanowienia Ministra Środowiska z dnia 13 września 2013 r. w całości oraz poprzedzającego je postanowienia Dyrektora [...] Parku Narodowego z dnia [...] lipca 2013 r. i zasądzenie kosztów postępowania. W skardze podniesiono też, że w sprawie organ powołał się m. in. na ustalenia nieobowiązującego już planu miejscowego (w którym wnioskowany teren wyłączony był spod zabudowy) oraz przepisy ustawy o ochronie przyrody dotyczące zakazów obowiązujących w granicach parków narodowych, w tym przepis art. 15 ust. 1 pkt 6 tej ustawy oraz niewiążący Operat zagospodarowania przestrzennego [...] Parku Narodowego. Przede wszystkim zarzucono, że wydano rozstrzygnięcie odmawiające uzgodnienia projektu decyzji pomimo niewskazania konkretnych przepisów wprowadzających zakazy lub ograniczenia, które wykluczałyby realizację wnioskowanej inwestycji, co stanowi naruszenie prawa własności. Według skarżącego podstawy takiej nie może stanowić § 10 Rozporządzenia Ministra Środowiska w sprawie gatunków dziko występujących zwierząt objętych ochroną, ponieważ przepis ten nie może stanowić samoistnej podstawy rozstrzygnięcia w analizowanym zakresie. Zwrócono też uwagę na nieuzasadnioną zmienność poglądów Dyrektora [...] Parku Narodowego w odniesieniu do tego samego stanu faktycznego i prawnego ze wskazaniem na postanowienie z dnia [...] kwietnia 2013 r. (znak: [...]) uzgadniające projekt decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na budowie strefy aktywności gospodarczej w Skale. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Działając w oparciu o art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej "ppsa") i sprawując kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie. Kwestionowane postanowienie zostało wydane na podstawie art. 53 ust. 4 pkt. 7, art. 60 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity: Dz. U. 2012 r. poz. 647) uzupełnionej przez organ II instancji o art. 11 ustawy o ochronie przyrody. Stosownie do ww art. 53 ust. 4 pkt 7 dyrektor parku narodowego dokonuje uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, w trybie art. 106 kpa w odniesieniu do obszarów położonych w granicach parku narodowego i jego otuliny. Planowana przez skarżącego inwestycja (budowa siedliska), w zakresie której złożono wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, ma być realizowana na niezabudowanej, użytkowanej rolniczo i posiadającej ponad 1 ha powierzchni nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] (z drogą dojazdową przez działkę nr [...]), położonej w M. gmina S.. Zarówno organ I jak i II instancji uznały, iż realizacja tej inwestycji nie jest dopuszczalna, albowiem będzie ona miała niekorzystny wpływ na park, sama zaś otulina parku narodowego, ma za zadanie zabezpieczać park przed zagrożeniami zewnętrznymi, wynikającym z działalności człowieka, a działanie takie jest niezgodne z ustawowym celem otuliny. Zgodnie z art. 5 ust. 14 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tekst jednolity: Dz. U. 2013 r. poz. 627 zwanej dalej ustawą) otulina stanowi strefę ochronną graniczącą z formą ochrony przyrody i wyznaczoną indywidualnie dla formy ochrony przyrody w celu zabezpieczenia przed zagrożeniami zewnętrznymi wynikającymi z działalności przyrody. Ową formę ochrony przyrody stanowi w sprawie park narodowy (art. 6 ust. 1 pkt 1 cytowanej ustawy). Park narodowy obejmuje obszar wyróżniający się szczególnymi wartościami przyrodniczymi, naukowymi, społecznymi, kulturowymi i edukacyjnymi, na którym ochronie podlega cała przyroda oraz walory krajobrazowe. Tworzy się go w celu zachowania różnorodności biologicznej, zasobów, tworów i składników przyrody nieożywionej i walorów krajobrazowych, przywrócenia właściwego stanu zasobów i składników przyrody oraz odtworzenia zniekształconych siedlisk przyrodniczych, siedlisk roślin, siedlisk zwierząt lub siedlisk grzybów (art. 8 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie przyrody). Ustawodawca ustanowił różnego rodzaju zakazy obowiązujące na terenie parku, w tym zakaz budowy lub rozbudowy obiektów budowlanych i urządzeń technicznych. Na obszarach graniczących z parkiem narodowym wyznacza się otulinę parku narodowego (art. 11 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody). Podkreślić należy, że zakazy wynikające z art. 15 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody odnoszące się do parków narodowych, nie mają zastosowania do jego otuliny. Zarówno z wykładni językowej, jak i celowościowej tych przepisów nie można wyprowadzić tezy, iż zakazy odnoszące się do parków dotyczą wprost także jego otuliny. Trzeba przede wszystkim podkreślić, że otulina jest formą przejściową pomiędzy parkiem narodowym, obszarem objętym ścisłą regulacją dopuszczonych zachowań a terenem, który nie podlega ochronie ze względu na walory przyrodnicze. Nie stanowi ona wartości chronionej samej w sobie, lecz służy zabezpieczeniu parku przed zagrożeniami zewnętrznymi. Wobec powyższego nie może ona podlegać analogicznym ograniczeniom takim, jakie dotyczą parków. Stąd, nie zawarto w ustawie o ochronie przyrody regulacji, która zakazy wymienione w art. 15 ust. 1 przenosi na obszary otuliny. A zatem ochronie przewidzianej w powołanym wyżej przepisie podlegają tylko tereny należące do parków narodowych i tylko do tych terenów znajdują zastosowanie zakazy. Brak jest również w ustawie o ochronie przyrody odrębnych regulacji prawnych precyzujących ograniczenia w wykonywaniu prawa własności nieruchomości znajdujących się w obszarze otuliny. Oznacza to, iż stosownie do art. 53 ust. 4 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 5 pkt 14 i art. 11 ustawy o ochronie przyrody, dyrektor parku narodowego jest uprawniony do uzgadniania decyzji o warunkach zabudowy dotyczących inwestycji lokalizowanych w otulinie parku narodowego, w kontekście ustawowego celu otuliny, a nie w kontekście działań zabronionych w obszarze samego parku, o których jest mowa w art. 15 ust. 1 ww. ustawy. Nie mniej, jak się podnosi w orzecznictwie, jakkolwiek w ustawie o ochronie przyrody nie określono wobec terenu otuliny zakazów w zakresie wykonywania własności nieruchomości w niej położonych, tak jak w odniesieniu do obszaru samego parku narodowego w art. 15 ustawy o ochronie przyrody, to nie oznacza to, że brak jest jakichkolwiek ograniczeń dotyczących zabudowy na tym terenie. Sam bowiem określony ustawowo cel otuliny stanowi podstawę do formułowania ograniczeń w sferze wykonywania własności nieruchomości położonych w otulinie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 kwietnia 2009 r., II OSK 590/2008, LexPolonica nr [...] 21555, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). O niemożności zaakceptowania określonej inwestycji na terenie otuliny przesądza brak możliwości pogodzenia tej inwestycji z funkcją ochronną otuliny. Nie można zatem zgodzić się z zarzutami skarżącego, że art. 53 ust. 4 pkt 7 i ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 11 ustawy o ochronie przyrody nie mogą stanowić podstawy odmowy wyrażenia zgody na lokalizację inwestycji. Rację ma natomiast skarżący co do zastosowania art. 15 ww ustawy przywołanego jedynie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Koncepcja wskazująca na to, że wyznaczenie otuliny parku narodowego nie wiąże się z wprowadzeniem przez ustawodawcę jakichkolwiek ograniczeń lub zakazów musiałaby prowadzić do wniosku, że wyznaczenie otuliny parku narodowego byłoby zupełnie bezcelowe, ponieważ nie zabezpieczałaby ona w żaden sposób parku narodowego. Innymi słowy w otulinie parku narodowego można lokalizować tylko takie inwestycje, które dla tego parku nie stwarzają zagrożenia wynikającego z działalności człowieka, i każdorazowo kwestie te winny być oceniane w zależności od konkretnego stanu faktycznego sprawy. A zatem, mając na uwadze określone w art. 140 Kodeksu cywilnego uprawnienia właściciela w stosunku do przedmiotu prawa własności, wprowadzenie ograniczenia tego prawa wymaga po pierwsze wskazania przepisu rangi ustawowej uzasadniającej tego typu działanie ( i taką podstawę w ocenie Sądu stanowią przepisy przywołane przez organ II instancji orzekający w sprawie) a po drugie szczegółowe uzasadnienie podstawy faktycznej uprawniającej z kolei w danym stanie faktycznym do zastosowania tej konkretnie przywołanej normy ustawowej. W omawianym kontekście, gdy mowa o ograniczeniach prawa własności i przywołanym w skardze zarzucie nieprecyzyjnego określenia lokalizacji nieruchomości skarżącego w stosunku do granic [...] Parku Narodowego oraz jego otuliny – należy przyjąć, że podstawa faktyczna negatywnego uzgodnienia nie została w wyjaśniona w sposób dający możliwość weryfikacji legalności zaskarżonego postanowienia. Jak słusznie wskazano w skardze, rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 8 sierpnia 1997 r. w sprawie [...] Parku Narodowego (Dz. U. 1997 r. Nr 99 poz. 607) określające jakie obszary tworzą ten park zawiera jedynie opisowe określenie granic parku narodowego. W § 2 pkt. 1 stanowi ono m.in., iż granica parku biegnie "granicą lasu na działce nr [...], północno-wschodnią granicą działek nr [...], [...], [...], granicą rolno-leśną działek nr [...], [...] (obręb M., gmina S.), wschodnią granicą działki nr [...], załamuje się w kierunku zachodnim, przecina rzekę [...] i biegnie południową granicą działek nr [...],[...],[...],[...] (obręb P. ., gmina Z.)" itd. Z kolei jeśli chodzi o otulinę tego Parku to w rejonie omawianej inwestycji wg § 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia [...] kwietnia 2005 r. w sprawie ustanowienia strefy ochronnej zwierząt łownych w otulinie [...] Parku Narodowego otulina "biegnie na południe zachodnią granicą drogi gminnej oznaczonej jako działka nr [...] (według mapy obrębu M. gmina S., z dnia [...] grudnia 1992 r., arkusze nr 1 i 2), dalej biegnie zachodnią granicą drogi gminnej oznaczonej jako działka nr 266/1 (według mapy obrębu P. gmina W., z dnia [...] września 1989 r. arkusz nr 2)". Brak załącznika graficznego, obrazującego granice parku i jego otuliny w stosunku do nieruchomości objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy w zasadzie uniemożliwia przeprowadzenie oceny prawidłowości zaskarżonego postanowienia. Słuszny jest zatem zgłoszony w zasadzie w podstawowym zakresie zarzut, że brak miarodajnego załącznika mapowego wywołuje wątpliwość co do tego które grunty stanowią obszar parku a które wchodzą w skład otuliny parku. Zarzut ten jest zasadny zwłaszcza w konfrontacji z zarzutem skarżącego, który podważa samą kompetencję organów obu instancji do dokonania w niniejszej sprawie uzgodnienia decyzji o ustaleniu warunków zabudowy przez niego wnioskowanej. W skardze zarzucono także, że organy obu instancji określiły zakresy korytarzy ekologicznych, w tym tras tzw. wędrówek długodystansowych, w sposób wysoce nieprecyzyjny a przy tym wskazały, że teren planowanej inwestycji znajduje się ok. 300 m od granic parku narodowego i powinien być pozostawiony jako użytek rolny, ponieważ służy to żerowaniu, polowaniom, odpoczynkowi i celom rozrodczym zwierząt. Zarzucono też, że organy nie wskazały w jakiej odległości od granic lasu nieruchomość skarżącego jest zlokalizowania (w celu określenia, jak daleko zwierzyna leśna może wykorzystywać przyległe pola i łąki), na jakiej wielkości obszarze znajduje się korytarz ekologiczny i w jakim zakresie zostałby on zwężony, czy też przecięty, gdyby skarżący zrealizował na swojej nieruchomości siedlisko rolnika oraz czy korytarz ten został przez kogokolwiek skatalogowany czy opisany. Zarzuty te nie są pozbawione racji, i ich uwzględnienie skutkowało uchyleniem obu postanowień celem ponownego rozpoznania sprawy. Analiza przedmiotowego terenu w oparciu o rządowy portal GEOPORTAL wskazuje, (słusznie zarzucono, że w aktach nie ma żadnej poglądowej mapy), że granica [...] Parku Narodowego przebiega północno-wschodnią granicą działek nr [...],[...],[...]. Według przywołanego wyżej rozporządzenia granica parku biegnie dalej granicą rolno-leśną działek nr [...] i [...]. Problem interpretacyjny sprowadza się do tego, że działki [...] i [...] zostały w międzyczasie podzielone (na działki nr [...],[...], nr [...],[...],[...] do [...] przy czym działki [...] są dwie...) a granica pomiędzy rolą a lasem może być zobrazowana jedynie na mapie satelitarnej, a ten obraz może być z kolei tylko przybliżony. Do działki nr [...] przylega bezpośrednio droga prowadząca do miejscowości M. (działka nr [...]) a wzdłuż niej po obu stronach na nieruchomościach stanowiących działki nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] itd. do działki nr [...] sąsiadującej z objętą wnioskiem działką [...] są budynki mieszkalne w tym na działkach [...] i [...] cztery nowe domy jednorodzinne. Powyższe prowadzi do wniosku, że ogólne twierdzenia organu wskazujące na niezasadność zagęszczania zabudowy na spornym terenie w odniesieniu do prawa nieograniczonego korzystania z przedmiotu prawa własności nie są wystarczające do zablokowania projektowanej inwestycji w sytuacji gdy w aktach nie ma adekwatnego merytorycznego uzasadnienia odnośnie do istniejącej wzdłuż drogi gminnej zabudowy dzielącej park od nieruchomości skarżącego wieloma innymi zabudowaniami. Te same uwagi należy odnieść do terenu otuliny. Jak wskazano wyżej wg przepisów rozporządzenia granica otuliny biegnie na południe zachodnią granicą drogi gminnej stanowiącej działkę nr [...] ( jak się wydaje chodzi o drogę stanowiącą obecnie działkę nr [...]) zaś nieruchomość skarżącego usytuowana jest na północny wschód w stosunku do ww. drogi i granicy Parku biegnącej w działce nr [...]. W konsekwencji tych ustaleń, Sąd doszedł do przekonania, iż zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem prawa procesowego, uzasadniającym konieczność jego uchylenia gdyż ocena zaskarżonego postanowienia dokonana przy tak zgromadzonym materiale dowodowym byłaby jedynie iluzoryczna. Aby zaskarżone rozstrzygnięcie ocenić w sposób prawidłowy, Sąd musi dysponować stanowiskiem organu zawierającym odniesienie do wszystkich zarzutów, nie czyni bowiem własnych ustaleń w sprawie, a jedynie ocenia zaskarżony akt pod względem jego zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. Taka kontrola jest jednak możliwa tylko w warunkach wyczerpujących istotę sprawy ustaleń faktycznych i prawnych dokonanych przez organ administracyjny. Minimum w tym zakresie musi stanowić jednoznaczne zobrazowanie terenu Parku i terenu otuliny. Brak załącznika mapowego w zasadzie uniemożliwia zajęcie jakiegokolwiek stanowiska odnośnie do legalności zaskarżonego postanowienia. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku, działając na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy, posiłkując się ww. argumentacją Sądu, organ prawidłowo przeprowadzi postępowanie dowodowe (art. 7, 11, 77 § 1 kpa), wskaże podstawę prawną decyzji (przywołanie przepisów całej ustawy o ochronie przyrody czy rozporządzenia nie jest w tym zakresie miarodajne) a następnie odpowiednio uzasadni zgromadzony materiał dowodowy w odniesieniu do obowiązujących przepisów prawa materialnego (art. 107 § 3 kpa). Analiza merytoryczna postanowienia przy tak przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym, na obecnym etapie postępowania byłaby przedwczesna. Działając w oparciu o przepis art. 200 ppsa - Sąd zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego, w tym zwrot uiszczonego wpisu sądowego (który w niniejszej sprawie wynosił 100 zł), a także postanowił o zwrocie kosztów zastępstwa procesowego na podstawie przepisu art. 205 § 2 ppsa.