IV SA/Wa 2649/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Kaja Angerman (spr.), Sędziowie sędzia WSA Aneta Dąbrowska,, sędzia WSA Leszek Kobylski, Protokolant ref. staż. Agnieszka Szymańczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi A. T. i R. T. na decyzję Wojewody[...] z dnia [...]lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do udostępnienia nieruchomości oddala skargę Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej na skutek skargi R. T. i A. T. (dalej również "Skarżący") była decyzja Wojewody [...] (dalej również "Wojewoda" lub "Organ") z [...] lipca 2018 r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Starosty G. z [...] września 2017 r. nr [...] wydaną w oparciu o art. 124b ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 121, dalej również "u.g.n."). Zaskarżoną decyzję Wojewoda wydał przyjmując następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną. P. S.A. z siedzibą w L. (dalej również "Spółka" lub "Uczestnik postępowania") w piśmie z 6 maja 2017 r. zwróciła się do Starosty G. o wydanie decyzji zobowiązującej K. M., P. M., R. T. i A. T. - właścicieli nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna numer [...], obręb [...], gmina Z., uregulowanej w księdze wieczystej [...] (dalej również "nieruchomość"), do udostępnienia nieruchomości w celu wykonania remontu – wymiany stanowiska słupowego posadowionego na nieruchomości (bez przesuwania). We wniosku Spółka wskazała, że K. M. i P. M. wyrazili pisemną zgodę na udostępnienie nieruchomości w celu wymiany istniejącego stanowiska słupowego linii napowietrznej niskiego napięcia w dotychczasowej lokalizacji. Takiej zgody Spółka nie otrzymała natomiast od R. T. i A. T. Spółka dodała, że A. T. oświadczył, że wyrazi zgodę na wymianę słupa jedynie w sytuacji, gdy słup ten zostanie przesunięty o 0,5 m w stronę działki ewidencyjnej nr [...]. Uczestnik postępowania w odniesieniu do propozycji przesunięcia stanowiska słupowego wyjaśnił również, że: – właściciel działki sąsiedniej oznaczonej nr [...] nie wyraził zgody na lokalizację słupa na tej działce, – planowana inwestycja ma na celu wymianę istniejącego stanowiska słupowego w dotychczasowej lokalizacji, zgodnie z zakresem prac określonym w Specyfikacji Istotnych Warunków Zamówienia i umowie na wykonanie prac, – pole istniejącego słupa P-10/ŻN wynosi 0,0425 m2, natomiast pole wymienianego słupa K-10,5/10 wynosi 0,1875 m2, co oznacza, że pole zajętości docelowego stanowiska słupowego jest większe od obecnego o 0,0675 m2, czyli niespełna m2 w całym obwodzie słupa i mieści się w definicji remontu lub przebudowy ze względu na to, że nie jest możliwe wykonanie wymiany słupa o identycznych rozmiarach, gdyż takie stanowiska słupowe nie są obecnie produkowane. Starosta G. decyzją z [...] września 2017 r.: zobowiązał właścicieli nieruchomości do udostępnienia nieruchomości w pasie technologicznym niezbędnym do przeprowadzenia prac w celu wykonania przez Spółkę czynności związanych z wymianą słupa, bez zmiany lokalizacji, na okres 14 dni od daty rozpoczęcia prac, zgodnie z załącznikiem mapowym stanowiącym integralną część decyzji (pkt 1 decyzji), wskazał, że zezwolenie obejmuje w szczególności prawo wstępu na nieruchomość w celu wykonania prac montażowych związanych z wymianą słupa (pkt 2 decyzji) oraz zobowiązał Spółkę do przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego niezwłocznie po wykonaniu inwestycji, a jeżeli przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego będzie niemożliwe lub spowoduje nadmierne trudności lub koszty, właścicielowi nieruchomości przysługiwać będzie odszkodowanie odpowiadające wartości szkód, a jeśli w skutek tych zdarzeń zmniejszy się wartość nieruchomości odszkodowanie zostanie powiększone o kwotę odpowiadającą temu zmniejszeniu (pkt 3 decyzji). R. T. i A. T. wnieśli odwołanie od decyzji z [...] września 2017 r., która w ich ocenie narusza art. 124b u.g.n., albowiem planowana inwestycja nie stanowi remontu, ani konserwacji czy usunięcia awarii. Wojewoda [...] decyzją z [...] lipca 2018 r. utrzymał w mocy decyzję z [...] września 2017 r. Zdaniem Wojewody zebrany materiał dowodowy dawał podstawy do zastosowania art. 124b u.g.n. i wskazał, że istnieje konieczność przeprowadzenia remontu urządzenia nienależącego do części składowych nieruchomości służącego do przesyłania energii elektrycznej, zaś właściciele nieruchomości nie wyrazili zgody na udostępnienie nieruchomości w celu przeprowadzenia remontu. Wojewoda wyjaśnił, że zakres planowanych prac mieści się w definicji remontu w rozumieniu art. 3 pkt 8 ustawy Prawo budowlane, gdyż chodzi o podjęcie czynności zmierzających do przywrócenia wartości użytkowej i funkcjonalnej słupów. R. T. i A. T. wywiedli do sądu skargę na decyzję Wojewody [...] z [...] lipca 2018 r. i wnieśli o: – zmianę zaskarżonej decyzji w całości i odmówienie P. S.A. uwzględnienia wniosku o zobowiązanie do udostępnienia nieruchomości, – zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym koszty zastępstwa prawnego według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji Skarżący zarzucili naruszenie: 1. przepisów prawa materialnego w postaci art. 124b u.g.n. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie, gdyż przepis ten może być stosowany wyłącznie w przypadku konieczności wykonania remontów i prac konserwatorskich, a jak wynika z wyjaśnień Spółki wymiana słupa zwiększy zakres obciążenia nieruchomości, tj. nowy słup ma większe wymiary od dotychczasowego co powoduje, że planowane prace nie mieszczą się w definicji remontu, a należy je uznać za przebudowę, 2. przepisów postępowania w postaci art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a. polegające na niepełnym wyjaśnieniu sprawy i rażącym naruszeniu interesu obywateli przy wydawaniu zaskarżonej decyzji. Skarżący w uzasadnieniu skargi wywiedli, że z wniosku złożonego przez P. S.A. wynika, że prace mają polegać na wymianie słupa elektroenergetycznego na nowy, który jednak jest inny niż słup obecnie znajdujący się na gruncie Skarżących. Co więcej, powierzchnia zajmowana przez nowy słup będzie większa w stosunku do tej jaką zajmował słup dotychczas znajdujący się na nieruchomości. Skarżący podnieśli, że być może w ocenie P. S.A. zmiana powierzchni jest niewielka, ale z pola widzenia nie mógł umknąć fakt, że słup posadowiony jest na nieruchomości wykorzystywanej jako droga wewnętrzna i utrudnia już dojazd od działek dalej położonych oraz, że nie jest on posadowiony na granicy działki, ale faktycznie jest wysunięty o około 0,5 m od ogrodzenia wyznaczającego granicę nieruchomości. Dlatego, w ocenie Skarżących, każde zwiększenie powierzchni zajmowanej przez słup wpływa znacząco na utrudnienia w korzystaniu z nieruchomości, a nawet może uniemożliwić wjazd na nieruchomość większymi pojazdami. W konsekwencji Skarżący stanęli na stanowisku, że planowane prace stanowią przebudowę, a nie remont i wobec tego nie mógł mieć zastosowania art. 124b u.g.n. Na poparcie swojego stanowiska Skarżący powołali wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z 26 sierpnia 2015 r. II SA/Bd 612/15. Ponadto Skarżący wskazali, że przesunięcie stanowiska słupowego zgodnie z ich prośbami nie spowodowałoby przesunięcia go na sąsiednią nieruchomość. Skarżący wnioskują jedynie, aby słup został posadowiony tuż przy istniejącym ogrodzeniu działki. Obecnie pomiędzy słupem a płotem jest wolna przestrzeń, około 0,5 m. Taka zmiana posadowienia słupa nie naruszyłaby praw właścicieli sąsiedniej nieruchomości, a spowodowałoby zmniejszenie utrudnień w korzystaniu z nieruchomości Skarżących. Wojewoda [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Uczestnik postępowania na rozprawie 30 stycznia 2019 r. wniósł o oddalenie skargi i oświadczył, że zamierza dokonać remontu istniejącej infrastruktury przy użyciu aktualnie dostępnych materiałów tj. nowej konstrukcji słupa. Dodał, że nie dojdzie do zmiany parametrów istniejącej sieci NN, ani jego przebiegu, jak też nie ulegnie zmianie szerokość pasa technologicznego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja Wojewody [...] z [...] lipca 2018 r. oraz poprzedzająca ją decyzja Starosty G. z [...] września 2017 r. nie naruszają prawa w stopniu skutkującym jej wyeliminowanie z obrotu prawnego. Sąd, w pierwszej kolejności rozpoznał zarzuty naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a., albowiem ustalenie stanu faktycznego sprawy stanowi punkt wyjścia do rozpoznania sprawy, i uznał, że nie mogą one odnieść zamierzonego skutku. Przypomnieć należy, że Sąd uwzględnia skargę i uchyla decyzję gdy stwierdzi, że decyzja narusza prawo dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo narusza inne przepisy postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1b i c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej również "p.p.s.a."). Oznacza to, że nie każde naruszenie przepisów postępowania przez organ administracji będzie skutkowało uchyleniem decyzji, ale tylko takie które miałoby wpływ na wynik sprawy. Tymczasem Skarżący poza ogólnikowym stwierdzeniem, że organ w sposób "niepełny" wyjaśnił sprawę i "rażąco naruszył interes obywateli" nie wskazali na żadne konkretne okoliczności, które Organ powinien wziąć pod uwagę albo które pominął przy wydaniu zaskarżonej decyzji. Sąd mając na względzie art. 134 § 1 p.p.s.a. nie dopatrzył się również naruszeń przepisów postępowania, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy. Zdaniem składu orzekającego materiał dowody w toku postępowania został zebrany w sposób wystarczający, a ocena tego materiału nie budzi zastrzeżeń. Z kolei odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa materialnego art. 124b u.g.n. Sąd uznał zarzut ten za chybiony. Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 124b u.g.n. starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w drodze decyzji zobowiązuje właściciela, użytkownika wieczystego lub osobę, której przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości do udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją, remontami oraz usuwaniem awarii ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń, nienależących do części składowych nieruchomości, służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, a także usuwaniem z gruntu tych ciągów, przewodów, urządzeń i obiektów, jeżeli właściciel, użytkownik wieczysty lub osoba, której przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości nie wyraża na to zgody. Decyzja o zobowiązaniu do udostępniania nieruchomości może być także wydana w celu zapewnienia dojazdu umożliwiającego wykonanie czynności (ust. 1 powołanego przepisu). Decyzję, o której mowa powyżej, wydaje się z urzędu albo na wniosek podmiotu zobowiązanego do wykonania ww. czynności (ust. 2 powołanego przepisu). Obowiązek udostępnienia nieruchomości może być ustanowiony na czas nie dłuższy niż 6 miesięcy, a art. 124 ust. 1a i 4 u.g.n. stosuje się odpowiednio (art. 124 b ust. 3 u.g.n.). Za udostępnienie nieruchomości oraz szkody powstałe na skutek ww. czynności, stosownie do treści art. 124b ust. 4 u.g.n., przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem, użytkownikiem wieczystym lub osobą, której przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości a podmiotem, któremu udostępniono nieruchomość. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie w terminie 30 dni, licząc od dnia, w którym upłynął termin udostępnienia nieruchomości, określony w decyzji, starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej wszczyna postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania. Z kolei zgodnie z definicją wyrażoną w art. 3 pkt 8 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm.), przez remont należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Definicję remontu - na co zasadnie wskazali Skarżący - należy odróżnić od definicji przebudowy. Przez przebudowę, zgodnie z art. 3 pkt 7a ustawy Prawo budowalne, należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego. W niniejszej sprawie planowane prace dotyczą obiektu liniowego - linii elektroenergetycznej, która jako całość ma ustalony przebieg i określone parametry techniczne, w szczególności dotyczące wysokości, sposobu i miejsca posadowienia słupów, pasa technologicznego czy rodzaju napięcia. Skarżący zarówno w toku postępowania administracyjnego, jak i sądowoadministracyjnego, wyrażają przekonanie, że inwestycja polegająca na wymianie istniejącego słupa niskiego napięcia przez P. S.A. z siedzibą w L. na nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna numer [...], obręb [...], gmina Z., stanowiącą współwłasności m.in. Skarżących nie jest remontem, ale przebudową, a w konsekwencji brak podstaw do wydania decyzji w trybie określonym w art. 124b u.g.n. Z akt sprawy wynika, że zakres prac obejmuje wymianę słupa krańcowego, który nie spełnia wymagań w zakresie wytrzymałości związanej z naciągiem przewodów linii elektroenergetycznej. Uczestnik postępowania podkreślił, że wymiana istniejącego stanowiska słupowego nie będzie związana ze zmianą wymiarów pasa technologicznego, a zmienianie urządzenia nie zmieni swojej lokalizacji oraz nie będą lokalizowane na nieruchomości żadne nowe urządzenia. Dodał, że powyższe prace nie stanowią nowego obciążenia nieruchomości, a wykonany remontu ma doprowadzić do podziału sieci celem zapewnienia bezpieczeństwa dostaw energii elektrycznej i polepszeniu warunków napięciowych u wszystkich odbiorców w miejscowości O. Zmiana ww. urządzenia, zgodnie z oświadczeniami Spółki, na słup o identycznych wymiarach nie jest możliwa, gdyż od kilkunastu lat słupy nie są produkowanie. Mając na uwadze powyższe Sąd w składzie orzekającym uznał, że prace zamierzone przez Spółkę na obiekcie liniowym, polegające na wymianie krańcowego słupa linii elektroenergetycznego bez zmiany usytuowania na nieruchomości, mieszczą się w definicji remontu. Takiej kwalifikacji prac – w realiach rozpoznawanej sprawy - nie może zmienić okoliczność zmiany powierzchni jaka zostanie zajęta po wymianie słupa wykonanego we współczesnej konstrukcji i technologii. Zgodnie z załącznikiem do pisma Spółki z 5 września 2017 r., wymienione urządzenie linii elektroenergetycznej (słup K-10,5/10, w rzucie z góry ma kształt prostokąta) w odniesieniu do dotychczasowego (słup P-10/żN, w rzucie z góry ma kształt okręgu) zajmie na nieruchomości powierzchnię gruntu większą o 0,0675 m2. Użycie nowych materiałów nie pozostaje jednak w sprzeczności z definicją remontu, w której wprost dopuszczono zastosowanie innych materiałów, niż wykorzystane w pierwotnym stanie. Zgodzić się należy również z Organem oraz Uczestnikiem postępowania, że na skutek zmian technologii jakie nastąpiły na przestrzeni lat, nie ma możliwości wymiany urządzenia znajdującego się nieruchomości na odpowiadający istniejącemu słupowi. Inaczej sytuacja wyglądałaby, gdyby zakres prac obejmował cały obiekt budowlany, np. poprzez demontaż linii przesyłowej, zastąpienie jej całkowicie nową substancją i skutkowałby zmianą parametrów tego obiektu. Wówczas prace mogłyby być uznane za przebudową, tak jak w stanie faktycznym przedstawionym w sprawie zakończonej wyrokiem WSA w Bydgoszczy z 26 sierpnia 2015 r. II SA/Bd 612/15 (orzeczenie powołane w skardze, a jego pełna treść dostępna jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Tymczasem Skarżący nie wykazali, że planowane prace spowodują zmianę parametrów technicznych linii elektroenergetycznej po wymianie słupa na nowy, a ograniczyli się w istocie do zakwestionowania położenia słupa na ich nieruchomości. Z akt sprawy wynika, że zmiana położenia słupa nie ulegnie zmianie, jak również wykazano, że obiektywnie nie jest możliwa zmiana jego lokalizacji, zgodnie z żądaniem Skarżących tj. przesuniecie o 0,5 m w kierunku granicy z działką nr [...]. W konsekwencji Sąd uznał, że organy administracji orzekające w sprawie zasadnie uznały, że zakres prac zaplanowanych na nieruchomości spełnia definicję remontu oraz - wobec braku zgody wszystkich właścicieli nieruchomości na przeprowadzenie remontu - prawidłowo zastosowały art. 124b ustawy o gospodarce nieruchomościami. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. Natomiast z uwagi na nieuwzględnienia skargi Sąd nie był zobowiązany do orzekania o zwrocie kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw (art. 200 p.p.s.a.).