IV SA/Wa 2650/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący - sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Sędziowie sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, sędzia WSA Anna Sękowska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 24 listopada 2015 r. sprawy ze skargi J.Z na postanowienie Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy - oddala skargę - Zaskarżonym postanowieniem Dyrektor Generalny Lasów Państwowych, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", utrzymał w mocy postanowienie Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych z [...] lipca 2014 r., którym - na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 6 w zw. z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r., poz. 199) - odmówiono uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji - budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i przyłączami do budynku i zagospodarowaniem terenu na działce ew. nr [...] (obr. [...]) przy ul. [...] w [...]. Postępowanie w przedmiocie warunków zabudowy było prowadzone na wniosek p. J.Z., zwanego dalej "Inwestorem". Uzasadniając postanowienie przywołano m. in. następujące okoliczności faktyczne i uwarunkowania prawne sprawy: - organy uzgadniają decyzje o warunkach zabudowy na terenach leśnych w zakresie przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu: teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęły zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust 1., - wskazana przesłanka odwołuje się do konkretnych okoliczności faktycznych i prawnych; ich wystąpienie obliguje do pozytywnego uzgodnienia decyzji, a ich brak – do odmowy uzgodnienia, - pierwsza ze wskazanych przepisem okoliczności (teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne) zachodzi wtedy, gdy inwestycja ma przeznaczenie leśne, np. budynek ma służyć celom gospodarki leśnej, - natomiast druga z okoliczności (teren jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc) zachodzi wówczas, gdy przed 1995 rokiem została wydana zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, a następnie wprowadzono tę zmianę do planu miejscowego, który utracił moc z początkiem lub końcem 2003 roku; fakt wydania zgody na zmianę przeznaczenia można domniemywać z zapisów planu, w którym dokonano takiej zmiany, o ile nie zostanie udowodniony fakt przeciwny - niewydanie zgody, - na podstawie dokumentów, zebranych w toku postępowania można ustalić, czy w przedmiotowej sprawie jest spełniona przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; pierwsza z okoliczności wskazanych w tym przepisie nie zachodzi w przedmiotowej sprawie, gdyż inwestycja ma przeznaczenie mieszkaniowe, a nie leśne; nie zachodzi również druga z okoliczności, gdyż w starym planie miejscowym nie dokonano zmiany przeznaczenia danych gruntów na cele nieleśne; w miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego W., zatwierdzonym uchwałą nr [...] z dnia [...] września 1992 r. działka była położona w strefie oznaczonej symbolem [...] - strefa ekologiczna, dla której głównym założeniem jest utrzymanie i ochrona lasów oraz obowiązuje zakaz lokalizowania wszelkich obiektów kubaturowych na terenach leśnych, - w związku z tym nie było podstaw do uzgodnienia decyzji. Inwestor w skardze zarzucił naruszenie przepisów: - prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy: - art. 3 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2014 r. poz. 1153 ze. zm.) przez uznanie, że działka inwestycyjna, pomimo nie spełnienia przesłanek przewidzianych przez ustawę o lasach, została uznana bezzasadnie za grunt leśny; - art. 21 ust. 1 oraz art. 64 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji RP poprzez naruszenie prawa do własności, innych praw majątkowych oraz prawa do dziedziczenia, które podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej, a własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty tego prawa, - postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: - art. 7 K.p.a., poprzez niepodjęcie wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego - nie sprawdzenie przez organ prowadzący postępowanie, do jakiej kategorii gruntów należy zaliczyć działkę inwestycyjną, pomimo istnienia ustawowego obowiązku oraz posiadanych możliwości, - art. 77 § 1 K.p.a., poprzez niezebranie w sposób wystarczający materiału dowodowego i rozpatrzenie go tylko w oparciu o zapis ewidencyjny, bez szczegółowego i wnikliwego wyjaśnienia sprawy, a tym samym w oparciu o błędne uznanie działki inwestycjnej za grunt leśny, - art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu skargi przyznano, że działka inwestycyjna w ewidencji gruntów i budynków jest wykazana jako grunty leśne (LS). Organy uzgadniające projekt decyzji, ustalając stan faktyczny sprawy, oparły się jednak wyłącznie na zapisie ewidencyjnym, bez szczegółowego i wnikliwego wyjaśnienia sprawy. Przywołano treść art. 3 ustawy o lasach wywodząc, że organ obowiązany był zbadać, czy dany użytek jest w istocie lasem, co kwestionowano w dalszej części uzasadnienia (zbyt mały areał gruntu, gdzie znajduje się tylko kilka drzew). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty, sformułowane w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga podlega oddaleniu, gdyż zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. W sprawie bezsporne są istotne fakty – w jaki sposób dany użytek, na dzień ubiegania się o ustalanie warunków zabudowy jest odnotowany w ewidencji gruntów i budynków. Wobec niespornych istotnych uwarunkowań faktycznych konkluzje organu jak i wyrażone oceny są trafne. Ich ponowne przytaczanie byłoby zbędne z uwagi na uprzednie szczegółowe zreferowanie. Skarżący kwestionuje w istocie prawidłowość odnotowanej w ewidencji klasyfikacji gruntu jako leśny. Dla oceny zasadności jego zarzutów kluczowe jest, czy organ właściwy w kwestii uzgodnienia, w ramach postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, jest uprawniony do weryfikacji sposobu klasyfikacji gruntów. Odpowiedź na to pytanie jest negatywne, co jest następstwem następujących uwarunkowań. Jeżeli w istocie (jak wywodzi Skarżący) dany teren jest wadliwie klasyfikowany w ewidencji gruntów i budynków, jako leśny, konieczne jest uprzednie dokonanie odpowiednich w niej korekt. Było to możliwe, przy zachowaniu stosownego trybu także na gruncie rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. 38, poz. 454 ze zm.), co znajduje potwierdzenie w judykaturze (patrz np. wyroki NSA o sygn. akt I OSK 719/07, 955/10 i 1761/11 – dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwanej dalej "CBOSA"). Obecnie zaś regułę usuwania błędnych wpisów wyrażono expressis verbis w samej ustawie z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2015 r. poz. 520). Wskazano mianowicie na obowiązek dokonywania zmian w ewidencji z urzędu w razie samodzielnego wykrycia przez organ błędnych informacji (art. 24 ust. 2a pkt 1 lit. d.), co nie wyklucza dokonania modyfikacji na wniosek zainteresowanego, w myśl art. 24 ust. 2a pkt 2 tego aktu, gdy błędy zostaną wykazane stosownymi dowodami przez zainteresowanego. Jednocześnie obecne zapisy w ewidencji - przed ewentualnym skorygowaniem, przy czym, jak wskazano, wnioskodawcą może być podmiot mający stosowne prawa do gruntu (art. 24 ust. 2a pkt 2 in fine) - są wiążące dla organu orzekającego w przedmiocie warunków zabudowy. Wynika to z wiążącego charakteru danych zawartych w ewidencji w danym postępowaniu, co wyrażono w art. 21 ust. 1 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne. W normie tej wprawdzie operuje się wyrażeniem w planowaniu przestrzennym. Należy mieć jednak na względzie, że redakcji tego przepisu (niezmienionego w danym fragmencie od 1989 roku) dokonywano w okrasie, gdy kwestie związane z zasadami gospodarowania przestrzenią musiały być przesądzane w ramach obligatoryjnego tworzenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, co wynikało z art. 7 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 47 ust. 5 i 6 ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1989 r. Nr 17, poz. 99 ze zm.). W regulacji dotyczącej planowania przestrzennego zamieszczone były również procedury lokalizacji przedsięwzięć, w rozumieniu art. 2 pkt 2 i 3 ustawy, co dotyczyło tylko ich zakreślonej kategorii (art. 36 ust. 1 ustawy) i obejmowało analizę zgodności zamierzenia z planem zagospodarowania przestrzennego (potwierdza to art. 40 i 44 ustawy). Znaczenie normy art. 21 ust. 1 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne jest więc takie (przy uwzględnieniu aktualnych uwarunkowań), że zapisy ewidencji są wiążące do czasu dokonania w niej stosownych zmian. Odmienna wykładnia wskazanej regulacji ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne, prowadziłaby do absurdalnego wniosku jakoby wolą prawodawcy było (przy założeniu, że celowo nie znowelizował danego przepisu, dostosowując go do przyjętej od 1994 roku nowej nomenklatury), aby dane ewidencyjne były wiążące przy sporządzaniu planów zagospodarowania przestrzennego a więc także miejscowych, lecz nie przy wydaniu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, pomimo że oba rodzaje aktów mają, w myśl art. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, realnie identyczne skutki z punktu widzenia zakreślenia możliwości wykorzystania określonego gruntu np. na cele inwestycyjne (chociaż jeden z nich jest aktem normatywnym o charakterze abstrakcyjnym drugi zaś rozstrzygnięciem indywidualnym). W trym świetle bez znaczenia są w niniejszej sprawie zarzuty skargi, odnoszące się do błędnego – zdaniem Skarżącego - sklasyfikowania gruntu, jako leśnego. Chybione są także, w realiach niniejszej sprawy, zarzuty dotyczące bezprawnego – w ocenie Skarżącego – ograniczenia, chronionego normami rangi konstytucyjnej, prawa własności. Nie sposób go upatrywać w samej realizacji wyrażonej na szczeblu ustawowym zasady ograniczania zabudowy gruntów leśnych. Z kolei, jeżeli - jak twierdzi Skarżący – stosowna działka nie stanowi lasu i zostanie to odzwierciedlone w ewidencji gruntów i budynków wobec ustalań z urzędu lub w następstwie postępowania wszczętego przez Skarżącego brak będzie przeszkód dla realizacji inwestycji w kontekście ochrony gruntów leśnych – nie będzie nawet wymagane stosowne uzgodnienie z organem administracji leśnej, wobec treści art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Bezzasadne są wiec zarówno zarzuty dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego w szczególności regulacji ustawy o lasach w zakresie, w jakim zdefiniowano pojęcie lasu. Organ bowiem w danym postepowaniu nie prowadził, ani nie był obowiązany prowadzić postępowania wyjaśniającego w celu ustalenia, czy dany użytek stanowi las, w rozumieniu wskazanej regulacji. Nie naruszono także przepisów postępowania w zakresie właściwego wyjaśnienia sprawy, bowiem żadne elementy stanu faktycznego w istotnym zakresie nie są nawet sporne. W związku z powyższym Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.).