IV SA/Wa 2653/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Kaja Angerman, Sędziowie sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.), asesor WSA Paweł Dańczak, Protokolant referent stażysta Paulina Plichtowicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 marca 2019 r. sprawy ze skargi J.K. na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na odstępstwa od zakazu niszczenia siedlisk ptaków oddala skargę J. K. (dalej: "skarżący") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] września 2018 r., w której utrzymano w mocy decyzję Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z [...] lipca 2018 r. odmawiającą zezwolenia na zniszczenie siedlisk ptaków. Stan sprawy przedstawia się następująco: Wnioskiem z 4 lipca 2018 r. skarżący zwrócił się do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] (dalej: "RDOŚ") o wydanie zezwolenia na odstępstwo od zakazu niszczenia siedlisk ptaków, należących do gatunków objętych ochroną ścisłą, tj. piecuszka (Phylloscopus trochilus), zięby (Fringilla coelebs), świstunki leśnej (Phylloscopus sibilatrix), kosa (Turdus merula), kapturki (Sylvia atricapilla), trznadla (Emberiza citrinella), gajówki (Sylvia borin), czarnogłówki (Poecile montanus), lerki (Lullula arborea), gąsiorka (Lanius collurio), sójki (Garrulus glandarius), dzięcioła czarnego (Dryocopus martius), dzięcioła zielonego (Picus viridis), w związku z planowaną zamianą lasu, zlokalizowanego na działce o powierzchni 1,8808 ha (nr ew. [...], obręb [...], gmina [...]), na użytek rolny. Decyzją z [...] lipca 2018 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] nie zezwolił skarżącemu na odstępstwo od zakazu niszczenia siedlisk ww. gatunków ptaków w przedmiotowej lokalizacji. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie, organ I instancji wskazał, iż w sprawie nie zaistniała jedna z indywidualnych przesłanek do wydania zezwolenia, o których mowa w art. 56 ust. 4 pkt 1-6 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody [(Dz. U. z 2018 r. poz. 1614) – dalej w skrócie: "u.o.p."]. Od powyższe decyzji odwołał się skarżący. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska decyzją z [...] września 2018 r. utrzymał w mocy decyzję Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...]. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podał, że zgodnie z Załącznikiem nr 1 (pozycja nr: 419, 344, 414, 471, 426, 370, 427, 380, 389, 312, 320, 290, 289) rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 16 grudnia 2016 r. w sprawie ochrony gatunkowej zwierząt (Dz. U. z 2016 r. poz. 2183) piecuszek, zięba, świstunka leśna, kos, kapturka, trznadel, gajówka, czarnogłówka, lerka, gąsiorek, sójka, dzięcioł czarny, dzięcioł zielony i dzięcioł duży należą do gatunków objętych ochroną ścisłą. W stosunku do tych zwierząt obowiązuje zakaz niszczenia siedlisk lub ostoi, będących ich obszarem rozrodu, wychowu młodych, odpoczynku, migracji lub żerowania (§ 6 ust. 1 pkt 7 ww. rozporządzenia). Na podstawie art. 56 ust. 2 pkt 2 i ust. 4, w związku z art. 52 ust. 1 pkt 7 u.o.p. oraz § 6 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia w sprawie ochronie gatunkowej zwierząt, regionalny dyrektor ochrony środowiska na obszarze swojego działania może zezwolić w stosunku do zwierząt objętych ochroną gatunkową na odstępstwo m. in. od zakazu niszczenia ich siedlisk, w przypadku łącznego spełnienia dwóch generalnych przesłanek, tj. braku rozwiązań alternatywnych (1), jeżeli nie są szkodliwe dla zachowania we właściwym stanie ochrony dziko występujących populacji chronionych gatunków zwierząt (2) oraz w przypadku zaistnienia przynajmniej jednej z indywidualnych przesłanek wskazanych w art. 56 ust. 4 pkt 1-7 tejże ustawy. Zasadniczą kwestią przy wydawaniu zezwoleń, w trybie art. 56 ust. 2 u.o.p., jest zatem przeanalizowanie, a następnie ustalenie, czy w danej sprawie zachodzą kumulatywnie ww. przesłanki, co jest równoznaczne z możliwością wydania stosownego zezwolenia. Organ odwoławczy, analizując przedmiotową sprawę oparł się o informacje zawarte w dokumentacji postępowania ws. wydania decyzji o środowiskowych "uwarunkowaniach (decyzja RDOŚ z [...] lipca 2018 r.). Z dokumentacji tej wynika, iż na przedmiotowej działce [...] kwietnia 2018 r., [...] kwietnia 2018 r. i [...] maja 2018 r. przeprowadzono kontrole, które pozwoliły na zinwentaryzowanie gatunków roślin porastających ten teren i na stwierdzenie 13 gatunków ptaków oraz jednej dziupli dzięcioła dużego. Na wnioskowanym obszarze w północno-wschodnim fragmencie obszaru znajduje się luźny drzewostan brzozowy w wieku ok. 25 lat. Obecne są pnie po wyciętych drzewach, również warstwa krzewów w tej części jest silnie uszkodzona przez wycinkę. W warstwie tej obecne są dąb szypułkowy, wierzba, osika, leszczyna pospolita, kruszyna pospolita, sosna, dziki bez koralowy, czeremcha zwyczajna. Warstwa krzewów osiąga wysokość ok. 1 m. Runo jest zdominowane przez trawy i maliny. W brzeżnej części zachodniej, na obszarze ok. 0,45 ha nie występuje drzewostan, a grunt ten jest zajęty przez uprawy. Na pozostałej części obszaru obecny jest luźny drzewostan sosnowy z domieszką brzozy i pojedynczą osiką w wieku ok. 50-60 lat. Obecne są pnie po wyciętych drzewach. Warstwa krzewów na tym obszarze również została uszkodzona przez wycinkę, jednakże występują tu krzewy o wysokości powyżej 3 m (dęby, świerki, lipa, grusza, osiki, sosny, brzozy). Niższa warstwa krzewów do ok. 1,5 wysokości zawiera osiki, kruszynę pospolitą, wierzbę, dziki bez koralowy, dziki bez czarny, czeremchę zwyczajną, leszczynę pospolitą i in. Runo nie jest jednorodne, występują obszary zdominowane przez malinę oraz podrost krzewów, a także miejsca zdominowane przez trawy oraz płaty trawiasto-mszyste. Wyżej wskazana roślinność tworzy optymalne warunki do zasiedlenia się na tym terenie m. in. trznadla, który został stwierdzony podczas każdej z trzech kontroli terenowych, co pozwala stwierdzić, iż teren ten stanowi dla tego ptaka obszar rozrodu, wychowu młodych, odpoczynku lub żerowania. Warunki panujące na tym terenie pozwalają również na zasiedlenie się pozostałych 12 zaobserwowanych gatunków ptaków. W tym miejscu wskazać należy, iż nie ma tu znaczenia fakt, iż wiele drzew/wiatrołomów zostało usuniętych, jak wskazał wnioskodawca. Teren ten, zgodnie z przeprowadzonymi trzema kontrolami nadal posiada cechy, które sprawiają, że jest atrakcyjny dla wielu gatunków ptaków, co zostało wskazane również w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z [...] lipca 2018 r. Przechodząc do analizy sprawy w zakresie możliwości spełnienia łącznego dwóch przesłanek generalnych i przynajmniej jednej indywidualnej organ odwoławczy rozpoczął analizę od ustalenia, czy istnieją rozwiązania alternatywne w stosunku do planowanych prac. Organ odwoławczy stwierdził, że nie ma rozwiązań alternatywnych, które pozwoliłyby na zmianę przedmiotowej działki na użytek rolny bez wykonania zabiegów w postaci wycięcia drzew, krzewów i usunięcia karp korzeniowych. Nie ma więc możliwości zmiany sposobu użytkowania działki bez zniszczenia istniejącego tam siedliska m. in. trznadla. Rozważając drugą przesłankę, określoną w art. 56 ust. 4 u.o.p., w zakresie wpływu wnioskowanych działań na zachowanie we właściwym stanie ochrony dziko występujących populacji chronionych gatunków, Generalny Dyrektor oparł się o dane pochodzące z Czerwonej Księgi Gatunków Zagrożonych (IUCN Red List). Wszystkie spośród trzynastu wnioskowanych gatunków ptaków są oceniane jako gatunki "najmniejszej troski", tj. są gatunkami szeroko rozprzestrzenionymi. Zgodnie z Monitoringiem Pospolitych Ptaków Lęgowych (Główny Inspektorat Ochrony Środowiska) z lat 2000-2017 osiem spośród wszystkich wymienionych gatunków wykazuje trend rocznych wskaźników liczebności jako "umiarkowany wzrost" lub "silny wzrost", jeden gatunek wykazuje trend jako "stabilny". Zięba, trznadel, gajówka i czarnogłówka zanotowały trend rocznych wskaźników liczebności - "umiarkowany spadek". Biorąc jednak pod uwagę, że zgodnie z Oceną liczebności populacji ptaków lęgowych w Polsce wiatach 2008-2012 (Chodkiewicz T. i in., Ornis Polonica 56, 2015) ptaki te są średnio-liczne, liczne lub bardzo liczne w Polsce, a planowane przedsięwzięcie dotyczy małego obszaru (działek o powierzchni 1,8808 ha) należy stwierdzić, iż planowane działania nie będą szkodliwe dla zachowania we właściwym stanie ochrony populacji tych zwierząt. Reasumując organ odwoławczy uznać, że dwie generalne przesłanki do wydania zezwolenia od zakazów związanych z ochroną gatunkową zwierząt zostały spełnione. Odnoście spełnienia przynajmniej jednej indywidualnej przesłanki spośród wskazanych w art. 56 ust. 4 pkt 1-6 u.o.p. (przesłanka, o której mowa w art. 56 ust. 4 pkt 7 u.o.p. nie ma zastosowania w odniesieniu do ptaków), po przeanalizowaniu dokumentacji zgromadzonej w sprawie, organ wskazał, że w przedmiotowym przypadku nie istniała żadna z indywidualnych przesłanek, co uniemożliwia wydanie zezwolenia na zniszczenie siedliska ptaków. Realizacja wnioskowanych działań nie leży w interesie ochrony dziko występujących gatunków roślin, zwierząt, grzybów lub ochrony siedlisk przyrodniczych (art. 56 ust. 4 pkt 1 u.o.p.), nie wynika z konieczności ograniczenia poważnych szkód w odniesieniu do zbóż, inwentarza żywego, lasów, rybostanu lub wody (art. 56 ust. 4 pkt 2 i ust. 4b u.o.p.). Nie leży również w interesie zdrowia lub bezpieczeństwa powszechnego (art. 56 ust. 4 pkt 3 u.o.p.). Ponadto, wnioskowane działania nie są niezbędne w realizacji badań naukowych, działań edukacyjnych lub celów związanych z odbudową populacji, reintrodukcją gatunków roślin, zwierząt lub grzybów, albo do celów działań reprodukcyjnych, w tym do sztucznego rozmnażania roślin (art. 56 ust. 4 pkt 4 u.o.p.) oraz nie umożliwiają, w ściśle kontrolowanych warunkach, selektywnie i w ograniczonym stopniu, zbioru, pozyskiwania lub przetrzymywania okazów roślin lub grzybów oraz chwytanie, pozyskiwanie lub przetrzymywanie okazów zwierząt gatunków objętych ochroną w liczbie określonej przez wydającego zezwolenie (art. 56 ust. 4 pkt 5 u.o.p.). Wnikliwa analiza nie pozwala również na zakwalifikowanie wnioskowanych działań do czynności wynikających z koniecznych wymogów nadrzędnego interesu publicznego, w tym wymogów o charakterze społecznym lub gospodarczym lub wymogów związanych z korzystnymi skutkami o podstawowym znaczeniu dla środowiska (art. 56 ust. 4 pkt 6 u.o.p.). Słusznie Regionalny Dyrektor wskazał, iż pojęcie interesu publicznego jest prawnie niezdefiniowane. M. Wyrzykowski, podejmując próbę jego zdefiniowania, stwierdził, iż pod pojęciem interesu publicznego należy rozumieć "interes wszystkich ludzi żyjących w ramach politycznie zorganizowanej wspólnoty, gdzie zapewniona jest realizacja określonych, legitymowanych interesów ogółu, zorganizowanego w konkretnej postaci i poszanowaniem wolności jednostki jako niezbędnej części składowej dobra publicznego, przy czym realizacja i ochrona tak przyjętych ogólnych interesów powinna być wymagana bezwarunkowo w celu zapewnienia egzystencji i wspólnego, pokojowego życia społeczeństwa złożonego z grup, części składowych jednostek mających zróżnicowane interesy i potrzeby" (M. Wyrzykowski, Pojęcie interesu społecznego w prawie administracyjnym, Warszawa 1986, s. 36). Przedsięwzięcie musi mieć zatem charakter ogólnospołeczny, aby móc zostać przyporządkowane do "wynikającego z koniecznych wymogów interesu publicznego". W tym miejscu zwrócono też uwagę, że w art. 56 ust. 4 pkt 6 u.o.p. mowa jest o "nadrzędnym interesie publicznym", co pozwala stwierdzić, iż nie każdy rodzaj interesu publicznego może spełnić ten warunek. W Wytycznych dotyczących art. 6 ust 4 dyrektywy siedliskowej 92/43/EWG, podjęto próbę zdefiniowania "powodów o charakterze zasadniczym wynikających z nadrzędnego interesu publicznego" jako niezbędnych dla: "działań mających na celu ochronę wartości o podstawowym znaczeniu dla życia obywateli (zdrowie, bezpieczeństwo, środowisko); fundamentalnych zasad polityki państwowej i społecznej; podejmowania działań o charakterze gospodarczym lub społecznym, spełniających określone wymogi z tytułu wykonywania usług publicznych." Na podstawie powyższego, a także biorąc pod uwagę fakt, iż planowana zmiana lasu na użytek rolny podyktowana jest jedynie słusznym interesem strony, należy stwierdzić, iż planowana inwestycja nie spełnia ani kryteriów definicji "interesu publicznego", ani tym bardziej kryteriów definicji "nadrzędnego interesu publicznego", w związku z czym nie zachodzi przesłanka indywidualna, wymieniona w art. 56 ust. 4 pkt 6 u.o.p. Reasumując, brak spełnienia w sprawie indywidualnej przesłanki, o której mowa w art. 56 ust. 4 pkt 1-6 u.o.p., pomimo zaistnienia dwóch generalnych przesłanek i bardzo małej skali planowanego przedsięwzięcia, uniemożliwia organowi wydanie zezwolenia w trybie art. 56 ust. 2 pkt 2 u.o.p. Zgodnie bowiem z art. 6 K.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, a obecnie obowiązująca ustawa o ochronie przyrody, jak wskazano wyżej, nie dopuszcza wydania zezwolenia w przedmiotowej sprawie. Na marginesie należy odnieść się do przesłanych przez skarżącego cytatów z decyzji Regionalnego Dyrektora z [...] lipca 2018 r. i postanowienia Regionalnego Dyrektora z [...] czerwca 2018 r., świadczących o tym, iż wnioskowane czynności nie wpłyną znacząco na zachowanie we właściwym stanie chronionych gatunków ptaków. Pochodzą one z postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, które ma inną podstawę prawną i inny cel, niż postępowanie w sprawie wydania zezwolenia na odstępstwo od zakazów w stosunku do gatunków chronionych. Wskazane cytaty świadczą o tym, iż w omawianym przypadku jest spełniona druga generalna przesłanka, tj. przesłanka dotycząca braku negatywnego wpływu wnioskowanych działań na zachowanie we właściwym stanie ochrony dziko występujących populacji chronionych gatunków, natomiast nie dotyczą one spełnienia przesłanki indywidualnej, którego brak uniemożliwia wydanie decyzji pozytywnej w niniejszej sprawie. Na koniec, odnosząc się również do przywołanego w odwołaniu raportu o oddziaływaniu na środowisko dla południowej obwodnicy [...], zamieszczonego również na stronie internetowej Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, organ odwoławczy wskazał, iż na potrzeby owego raportu przeprowadzono inwentaryzację ornitologiczną, która swoim zasięgiem objęła obszar o powierzchni ok. 77,6 km2 (w tym działkę nr [...]), w wyniku której stwierdzono łącznie 152 gatunki ptaków na tym obszarze. Jak wskazali autorzy tego opracowania w dziale "metodyka badań ornitologicznych", w przypadku gatunków licznych i szeroko rozpowszechnionych stosowano tak zwaną metodę "atlasową", w wyniku której poznano skład gatunkowy zespołu ptaków lęgowych na każdym kilometrowym odcinku projektowanej obwodnicy, natomiast metoda ta nie daje informacji o liczebności i rozmieszczeniu poszczególnych stanowisk lęgowych. W związku z powyższym należy wskazać, iż zdecydowanie dokładniejsze informacje zostały uzyskane w wyniku trzech kontroli terenowych, przeprowadzonych przez Regionalnego Dyrektora w 2018 r., ponieważ kontrole te dotyczyły wyłącznie rozpoznaniu flory i fauny działki nr [...], stąd Generalny Dyrektor w swojej decyzji oparł się właśnie o wyniki tych trzech kontroli. J. K. w skardze wniósł o zezwolenie na usunięcie drzew jakie pozostały na objętym wnioskiem terenie. Zauważył, że na terenie wnioskowanym do przekształcenia znajduje się jedynie bardzo rzadki drzewostan zniszczony przez owady, po kilkukrotnych wichurach (wiatrołomy) i jako taki winien być przekwalifikowany na użytek rolny. Do przekształcenia zachęca położenie tego niewielkiego obszaru. Lasek ten powstał z samosiewu, a część gdzie rosną drzewa była do niedawna gruntem rolnym. Dzięki przekształceniu jego syn mógłby uprawiać całe 3 ha, a nie usuwać wiatrołomy i walczyć z kornikiem. Zdaniem skarżącego osoba fizyczna nie jest w stanie spełnić żadnej przesłanki indywidualnej spośród tych wymienionych w art. 56 ust 4 pkt 1-6 u.o.p. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska – w odpowiedzi na skargę – wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga jest bezzasadna. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [(Dz. U. z 2018 r., poz. 1302) - dalej w skrócie: P.p.s.a.], sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, nie uwzględnił skargi. W konsekwencji uznał, że decyzja Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] września 2018 r. nie narusza prawa w stopniu dającym podstawę do wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Tym samym – w wyniku analizy akt sprawy i treści ww. decyzji - nie stwierdzono naruszeń prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy i naruszeń przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły art. 52 ust. 1 pkt 7 i art. 56 ust. 2 pkt 2 i ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody [(Dz.U. z 2018 r., poz. 1614) – dalej w skrócie: "u.o.p."]. Zgodnie z art. 52 ust. 1 pkt 7 u.o.p., w stosunku do dziko występujących zwierząt gatunków objętych ochroną gatunkową może być wprowadzony zakaz niszczenia siedlisk lub ostoi, będących ich obszarem rozrodu, wychowu młodych, odpoczynku, migracji lub żerowania. Regionalny dyrektor ochrony środowiska na obszarze swojego działania i na obszarach morskich – w myśl art. 56 ust. 2 pkt 2 u.o.p. - może zezwolić w stosunku do gatunków objętych ochroną ścisłą - na czynności podlegające zakazom określonym w art. 52 ust. 1 pkt 7. Zezwolenia, o których mowa w ust. 2, z zastrzeżeniem ust. 4c, 4d i 5 – zgodnie z art. 56 ust. 4 u.o.p. - mogą być wydane w przypadku braku rozwiązań alternatywnych, jeżeli nie są szkodliwe dla zachowania we właściwym stanie ochrony dziko występujących populacji chronionych gatunków roślin, zwierząt lub grzybów oraz: 1) leżą w interesie ochrony dziko występujących gatunków roślin, zwierząt, grzybów lub ochrony siedlisk przyrodniczych lub 2) wynikają z konieczności ograniczenia poważnych szkód w odniesieniu do upraw rolnych, inwentarza żywego, lasów, rybostanu, wody lub innych rodzajów mienia, lub 3) leżą w interesie zdrowia lub bezpieczeństwa powszechnego, lub 4) są niezbędne w realizacji badań naukowych, działań edukacyjnych lub celów związanych z odbudową populacji, reintrodukcją gatunków roślin, zwierząt lub grzybów, albo do celów działań reprodukcyjnych, w tym do sztucznego rozmnażania roślin, lub 5) umożliwiają, w ściśle kontrolowanych warunkach, selektywnie i w ograniczonym stopniu, zbiór, pozyskiwanie lub przetrzymywanie okazów roślin lub grzybów oraz chwytanie, pozyskiwanie lub przetrzymywanie okazów zwierząt gatunków objętych ochroną w liczbie określonej przez wydającego zezwolenie, lub 6) w przypadku gatunków objętych ochroną ścisłą, gatunków ptaków oraz gatunków wymienionych w załączniku IV dyrektywy Rady 92/43/EWG z dnia 21 maja 1992 r. w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory - wynikają z koniecznych wymogów nadrzędnego interesu publicznego, w tym wymogów o charakterze społecznym lub gospodarczym lub wymogów związanych z korzystnymi skutkami o podstawowym znaczeniu dla środowiska, lub 7) w przypadku gatunków innych niż wymienione w pkt 6 - wynikają ze słusznego interesu strony lub koniecznych wymogów nadrzędnego interesu publicznego, w tym wymogów o charakterze społecznym lub gospodarczym lub wymogów związanych z korzystnymi skutkami o podstawowym znaczeniu dla środowiska. 4a. Warunek wydania zezwolenia, o którym mowa w ust. 4 pkt 6, w przypadku gatunków ptaków dotyczy jedynie wydania zezwolenia na niszczenie siedlisk lub ostoi, będących ich obszarem rozrodu, wychowu młodych, odpoczynku, migracji lub żerowania. 4b. Warunek wydania zezwolenia, o którym mowa w ust. 4 pkt 2, w przypadku gatunków ptaków dotyczy szkód w odniesieniu do zbóż, inwentarza żywego, lasów, rybostanu lub wody. W art. 56 ust. 4 u.o.p. określone zostały przesłanki upoważniające organy administracji do wydania zezwolenia na pozyskanie osobników objętych ochroną gatunkową. Mają one dwojaki charakter. Z jednej strony w art. 56 ust. 4 u.o.p. określono generalnie, że zezwolenia mogą być wydane jedynie w przypadku braku rozwiązań alternatywnych, jeżeli nie spowoduje to zagrożenia dla dziko występujących populacji chronionych gatunków roślin, zwierząt lub grzybów. Z analizy gramatycznej omawianych rozważań wynika, że do wydania zezwolenia na podstawie art. 56 ust. 4 u.o.p. oprócz spełnienia generalnej przesłanki określonej w tym przepisie niezbędne jest równoczesne wystąpienie jednej z indywidualnych przyczyn wymienionych w tej normie prawnej (które będą stanowiły przedmiot dalszych rozważań). Za takim rozumieniem tego przepisu przemawia połączenie generalnej przyczyny uzasadniającej wydanie zezwolenia ze spójnikiem "oraz", który świadczy o konieczności łącznego wystąpienia generalnych przesłanek, z co najmniej jedną indywidualną, wymienioną w art. 56 ust. 4 u.o.p. Inaczej ujmując, na podstawie art. 56 ust. 2 pkt 2 i ust. 4 w zw. z art. 52 ust. 1 pkt 7 u.o.p. oraz § 6 ust. 1 pkt 7 ww. rozporządzenia, regionalny dyrektor ochrony środowiska na obszarze swojego działania może zezwolić w stosunku do zwierząt objętych ochroną gatunkową na odstępstwo m. in. od zakazu niszczenia ich siedlisk, w przypadku łącznego spełnienia dwóch generalnych przesłanek, tj.: * braku rozwiązań alternatywnych, * jeżeli nie są szkodliwe dla zachowania we właściwym stanie ochrony dziko występujących populacji chronionych gatunków zwierząt; oraz w przypadku zaistnienia przynajmniej jednej z indywidualnych przesłanek wskazanych w art. 56 ust. 4 pkt 1-7 u.o.p. Zasadniczą kwestią przy wydawaniu zezwolenia - w trybie art. 56 ust. 2 u.o.p. - było zatem przeanalizowanie, a następnie ustalenie, czy w sprawie zachodzą kumulatywnie ww. przesłanki, co jest równoznaczne z możliwością wydania stosownego zezwolenia. Z przedstawionego stanu sprawy, ze zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie i z treści wydanych w sprawie decyzji wynika: - po pierwsze, że wniosek skarżącego o wydanie zezwolenia na odstępstwo od zakazu niszczenia siedlisk, będących ich obszarem rozrodu, wychowu młodych, odpoczynku, migracji lub żerowania dotyczył gatunków ptaków objętych ochroną ścisłą zgodnie z Załącznikiem 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 16 grudnia 2016 r. w sprawie ochrony gatunkowej zwierząt (Dz. U. z 2016 r. poz. 2183), takich jak: piecuszka, zięba, świstunka leśna, kosa, kapturki, trznadla, gajówki, lerki, sójki, dzięcioła czarnego i dzięcioła zielonego; - po drugie, organ stwierdził zaistnienie przesłanek generalnych wymaganych regulacją art. 56 ust. 4 u.o.p., mianowicie brak rozwiązań alternatywnych, które pozwoliłyby na zmianę przedmiotowej działki na użytek rolny bez wykonania zabiegów w postaci wycięcia drzew, krzewów i usunięcia karp korzeniowych, czyli braku możliwości zmiany sposobu użytkowania działki bez zniszczenia istniejącego tam siedliska m. in. trznadla, a nadto, brak szkodliwości planowanego działania dla zachowania we właściwym stanie ochrony populacji gatunków objętych wnioskiem, gdyż wszystkie spośród trzynastu wnioskowanych gatunków ptaków są oceniane jako gatunki "najmniejszej troski", tj. są gatunkami szeroko rozprzestrzenionymi. Osiem spośród wszystkich wymienionych gatunków wykazuje trend rocznych wskaźników liczebności jako "umiarkowany wzrost" lub "silny wzrost", jeden gatunek wykazuje trend jako "stabilny". Zięba, trznadel, gajówka i czarnogłówka zanotowały trend rocznych wskaźników liczebności - "umiarkowany spadek". Zgodnie z Oceną liczebności populacji ptaków lęgowych w Polsce wiatach 2008-2012 ptaki te są średnio-liczne, liczne lub bardzo liczne w Polsce, a planowane przedsięwzięcie dotyczy małego obszaru (działek o powierzchni 1,8808 ha); - po trzecie, organ nie stwierdził spełnienia chociażby jednej z przesłanek indywidualnych wykazanych w art. 56 ust. 4 pkt 1-6 u.o.p., co przełożyło się na negatywne załatwienie wniosku skarżącego, czyli niezezwolenie na zniszczenie siedliska ptaków. W tym aspekcie sprawy Sąd w pełni podzielił ustalenia organu, że realizacja wnioskowanego działania: - nie leży w interesie ochrony dziko występujących gatunków roślin, zwierząt, grzybów lub ochrony siedlisk przyrodniczych (art. 56 ust. 4 pkt 1 u.o.p.), - nie wynika z konieczności ograniczenia poważnych szkód w odniesieniu do zbóż, inwentarza żywego, lasów, rybostanu lub wody (art. 56 ust. 4 pkt 2 i ust. 4b u.o.p.), - nie leży w interesie zdrowia lub bezpieczeństwa powszechnego (art. 56 ust. 4 pkt 3 u.o.p.), - nie jest niezbędna w realizacji badań naukowych, działań edukacyjnych lub celów związanych z odbudową populacji, reintrodukcją gatunków roślin, zwierząt lub grzybów, albo do celów działań reprodukcyjnych, w tym do sztucznego rozmnażania roślin (art. 56 ust. 4 pkt 4 u.o.p.), - nie umożliwia, w ściśle kontrolowanych warunkach, selektywnie i w ograniczonym stopniu, zbioru, pozyskiwania lub przetrzymywania okazów roślin lub grzybów oraz chwytanie, pozyskiwanie lub przetrzymywanie okazów zwierząt gatunków objętych ochroną w liczbie określonej przez wydającego zezwolenie (art. 56 ust. 4 pkt 5 u.o.p.), - nie pozwala na jego zakwalifikowanie do czynności wynikających z koniecznych wymogów nadrzędnego interesu publicznego, w tym wymogów o charakterze społecznym lub gospodarczym lub wymogów związanych z korzystnymi skutkami o podstawowym znaczeniu dla środowiska (art. 56 ust. 4 pkt 6 u.o.p.). Przedsięwzięcie musi mieć zatem charakter ogólnospołeczny, aby móc zostać przyporządkowane do "wynikającego z koniecznych wymogów interesu publicznego". Mowa jest o "nadrzędnym interesie publicznym", co pozwala stwierdzić, iż nie każdy rodzaj interesu publicznego może spełnić ten warunek. W wytycznych dotyczących art. 6 ust. 4 dyrektywy siedliskowej 92/43/EWG, podjęto próbę zdefiniowania "powodów o charakterze zasadniczym wynikających z nadrzędnego interesu publicznego" jako niezbędnych dla: "działań mających na celu ochronę wartości o podstawowym znaczeniu dla życia obywateli (zdrowie, bezpieczeństwo, środowisko); fundamentalnych zasad polityki państwowej i społecznej; podejmowania działań o charakterze gospodarczym lub społecznym, spełniających określone wymogi z tytułu wykonywania usług publicznych." Tymczasem planowana zmiana lasu na użytek rolny podyktowana jest jedynie słusznym interesem strony, zatem nie spełnia nie tylko kryterium nadrzędnego interesu publicznego, ale nawet interesu publicznego, w związku z czym nie zachodzi przesłanka indywidualna, wymieniona w art. 56 ust. 4 pkt 6 u.o.p. Wykazany w postępowaniu administracyjnym brak spełnienia w sprawie indywidualnej przesłanki, o której mowa w art. 56 ust. 4 pkt 1-6 u.o.p., pomimo zaistnienia dwóch generalnych przesłanek i małej skali planowanego przedsięwzięcia, uniemożliwił organowi wydanie zezwolenia w trybie art. 56 ust. 2 pkt 2 u.o.p. Wszelka argumentacja skarżącego, w jego ocenie przemawiająca za uwzględnieniem wniosku, w świetle jednoznacznie brzmiących warunków określonych w art. 56 ust. 4 u.o.p., okazała się niewystarczająca i niemiarodajna dla rozstrzygnięcia przez organ zgodnie z jego wnioskiem. Optymalne warunki do zasiedlania się ptaków na spornym terenie stwarza roślinność, chociażby w postaci gatunków wymienionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Przy tym nie ma znaczenia stan tego terenu (usunięte drzewa, wiatrołomy). Teren ten przez cały bowiem czas posiada cechy, które czynią go ornitologicznie atrakcyjnym. Okoliczność tę potwierdziły kontrole wyłącznie służące rozpoznaniu flory i fauny występującej na działce nr [...] przeprowadzone w 2018 r. przez Regionalnego Dyrektora. Posiłkować się w tym względzie można było również decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach z [...] lipca 2018 r. wydaną na wniosek skarżącego w związku zamierzonym przekwalifikowaniem lasu na użytek rolny. Powyższe dowodzi, że organ odwoławczy wnikliwie rozważył i uwzględnił w swoich rozstrzygnięciach wszystkie istotne dla sprawy okoliczności (art. 7 w zw. z art. 77 § 1 K.p.a.), a w konsekwencji dokonał prawidłowego rozpoznania sprawy, wydania decyzji i jej uzasadnienia. Uzasadnienie zostało sporządzone w sposób odpowiadający wymogom wynikającym z art. 107 § 3 w zw. z art. 11 K.p.a. Wobec wykazanej zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, skarga nie została uwzględnienia. W tym stanie rzeczy Sąd – na mocy art. 151 P.p.s.a. – oddalił skargę.