IV SA/Wa 2653/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec Sędziowie sędzia WSA Anita Wielopolska (spr.) sędzia WSA Piotr Korzeniowski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 maja 2021 r. sprawy ze skargi M. W. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] Państwowemu Gospodarstwu Wodnemu Wody Polskie z dnia [...] września 2020 r. nr [...], [...], [...], [...] w przedmiocie określenia opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych oddala skargę. Zaskarżoną do Sądu decyzją z dnia [...] września 2020 r. znak: [...]; [...] [...] [...] Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] utrzymało w mocy decyzje Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] z dnia 7 sierpnia 2020 r. znak: 1. [...]; 2. [...] 3. [...] 4. [...]. MB określające dla M. W., opłatę zmienną za pobór wód podziemnych odpowiednio w wysokości: 1. 108 zł. za okres I kwartału 2019 r.; 2. 1529 zł. za okres II kwartału 2019 r.; 3. 1546 zł. za okres III kwartału 2019 r; 4. 110 zł. za okres IV kwartału 2019 r. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny. Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Dyrektor Zarządu Zlewni w [...] ustaliło w stosunku do skarżącego wysokość opłaty zmiennej w oparciu o normę prawną wynikającą z art. 272 ust. 1 Prawa wodnego, § 5 ust. 1 pkt 39 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz.U. z 2017 r. poz. 2502) oraz w związku z nieprzekazaniem do organu oświadczeń podmiotu obowiązanego-M. W., do ponoszenia opłat za usługi wodne w celu ustalenia wysokości opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych, zgodnie z art. 552 ust. 2 pkt 1 Prawa wodnego, na podstawie określonego w pozwoleniu wodnoprawnym celu i zakresu korzystania z wód. W trakcie prowadzonego postępowania M. W. wniósł do Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] w dniu 1 lipca 2020 r. reklamację, w której nie zgodził się z wysokością naliczonej opłaty za pobór wód podziemnych ustalonej w informacji kwartalnej: [...], [...], [...] z dnia 4 czerwca 2020r. (data wpływu do adresata - 9 czerwca 2020r.) Z uwagi jednak na uchybienie ustawowemu 14-dniowemu terminowi do jej wniesienia, Dyrektor Zarządu Zlewni w [...] uznał, iż powyższe okoliczność wyłącza możliwość jej merytorycznego rozpatrzenia. Ostatecznie, nie zgadzając się z powyższymi, ustalonymi przez ww Dyrektora Zarządu Zlewni opłatami M. W., pismami z dnia 25 sierpnia 2020 r. (data wpływu do Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w [...]: 31 sierpnia 2020 r.), złożył od przedmiotowych decyzji, tożsame w treści odwołania, w których zarzucił: 1) naruszenie przepisów procedury administracyjnej, mających istotny wpływ na wynik sprawy, w tym: - art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (dalej "k.p.a."), w zw. z art. 14 § 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017r. - Prawo wodne (dalej "ustawa Prawo wodne"); - art. 75 § 1 k.p.a., w zw. z art. 14 § 2 ustawy Prawo wodne; - art. 77 § 1 k.p.a., w zw. z art. 14 § 2 ustawy Prawo wodne; - art. 79a § 1 k.p.a., w zw. z art. 14 § 2 ustawy Prawo wodne; - art. 80 k.p.a., w zw. z art. 14 § 2 ustawy Prawo wodne; - art. 81 k.p.a., w zw. z art. 14 par. 2 ustawy Prawo wodne; a także: 2) przepisów prawa materialnego, w tym ustawy Prawo wodne tj.: - art. 272 ust. 1 oraz art. 11 ustawy Prawo wodne; - art. 334 pkt 1 ustawy Prawo wodne; - art. 552 § 2a pkt 1 ustawy Prawo wodne; 3) a także wskazał, iż zaskarżone decyzje spełniają przesłanki dla stwierdzenia ich nieważności w trybie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Rozpoznając wniesione odwołanie Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...], w oparciu o przywołaną w zaskarżonej decyzji regulację prawną, uznał całkowitą niezasadność wniesionych zarzutów. Organ odwoławczy wyjaśnił, iż do dnia 31 grudnia 2026 r. (art. 552 ust. 1 ww ustawy), zgodnie z art. 552 ust. 2 i 2a cyt. ustawy ustalenie wysokości opłaty za usługi wodne następuje na podstawie określonego w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym celu i zakresu korzystania z wód, pomiarów dokonywanych przez organy administracji w ramach kontroli gospodarowania wodami lub ustaleń z przeglądów pozwoleń wodnoprawnych, pomiarów dokonywanych przez organy administracji w ramach kontroli pozwoleń zintegrowanych, odczytów z przyrządów pomiarowych dokonywanych w ramach kontroli gospodarowania wodami albo oświadczeń podmiotów obowiązanych do ponoszenia opłat za usługi wodne, za poszczególne kwartały. W stanie faktycznym analizowanej sprawy skarżący nie dotrzymał obowiązku wynikającego z art. 552 ust. 2b ustawy Prawo wodne, mimo otrzymanego wezwania do złożenia oświadczenia za I, II, III i IV kw. 2019 r. celem ustalenia wysokości opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych (pismo Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] znak: [...] z dnia [...] marca 2020r., data wpływu do adresata - 10 marca 2020r.). W tych okolicznościach organ II instancji uznał zasadność stanowiska Dyrektora Zarządu Zlewni w [...], który mając całkowitą swobodę w wyborze jednej z w/w podstaw do ustalania opłaty zmiennej, swoje wyliczenia ostatecznie oparł o średnią ilość poboru na dobę, dozwoloną w pozwoleniu wodnoprawnym. Z powyższą decyzją nie zgodził się M. W. i na powyższe rozstrzygnięcie wniósł do tut. Sądu skargę zarzucając naruszenie: - art. 522 ust. 2 w zw. z art. 522 ust. 2a oraz w zw. z art. 272 ust. 1 ustawy Prawo wodne poprzez błędną wykładnię podstawy ustalania opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych oraz sposobu ustalania wysokości opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych, prowadzących do nieprawidłowego uznania, że do ustalania wysokości opłaty zmiennej pozostaje bez znaczenia literalnie wskazana w przepisie ilość pobranych wód podziemnych, a nadrzędne znaczenie winno mieć ustalenie średniej ilość poboru na dobę, dozwolonej w wydanym pozwoleniu wodnoprawnym; - art. 138 § 1 pkt 1 w zw. art. 7, art. 77, art. 78, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. oraz w zw. z art. 272 ust. 1 Prawa wodnego, poprzez utrzymanie w mocy decyzji, która rażąco naruszała przepisy postępowania dowodowego w przedmiotowym postępowaniu, co wynikało z nieprawidłowego przyjęcia za podstawę ustalenia opłaty zmiennej średnich wartości dozwolonego poboru wód w ujęciu dobowym, ustalonego w pozwoleniu wodnoprawnym, zamiast ustalenia ilości pobranych wód podziemnych w drodze pomiarów własnych organu lub odczytu z urządzeń pomiarowych, dokonanych w procesie kontroli gospodarowania wodami - wbrew ciążącemu na organie administracji ww obowiązku; - art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 62 oraz art. 6 i art. 15 k.p.a., a także w zw. z art. 2 oraz art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. poprzez błędne wydanie jednej decyzji rozstrzygającej łącznie kilka spraw administracyjnych w sytuacji odrębności stanów faktycznych, skutkiem czego skarżącemu odmówiono prawa do merytorycznego rozpoznania indywidualnej sprawy administracyjnej w postępowaniu odwoławczym. Wobec powyższego skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi wskazał min., iż stanowisko organów nie ma żadnego uzasadnienia prawnego. Ani z przepisów Prawa wodnego ani z przepisów procedury administracyjnej nie wynika bowiem aby organ administracji, określający albo ustalający opłaty zmienne za pobór wód podziemnych na cele prowadzonego gospodarstwa rolnego miał brać pod uwagę, przy ustalaniu wysokości opłaty, średnią ilość poboru na dobę, dozwoloną w pozwoleniu wodnoprawnym. Prawo materialne wskazuje wprost, że przy ustalaniu tej konkretnej opłaty należy mieć na względzie ilość pobranych wód, tj. rzeczywisty ubytek w świecie przyrody, za który obiektywnie powinno się uiścić opłatę. Dyrektor Regionalnego Zarządu winien był zatem dopatrzeć się tego oczywistego błędu w wykładni i z uwagi na konieczność przeprowadzenia ponownego postępowania wyjaśniającego wydać decyzję kasatoryjną. Przepisy Prawa wodnego wymagały aby organ I instancji poczynił wszelkie starania celem ustalenia ilości pobranej wody. Przepisy procedury administracyjnej w połączeniu z normami Prawa wodnego nakładały bowiem na organ obowiązek występowania z inicjatywą dowodową w przypadku sytuacji, gdy nie sposób jest ustalić wysokość opłaty zmiennej w oparciu o cel i zakres pozwolenia wodnoprawnego, a także w oparciu o złożone (a w przedmiotowej sprawie w związku z brakiem jego złożenia) oświadczenie o poborze wód. Przepisy prawa wymagają bowiem ustalenia ilości pobranych wód, czego organ I instancji nie uczynił. Nie przeprowadził żadnych działań kontrolnych. Tym samym, organ odwoławczy dopuścił się naruszenia procedury administracyjnej pozostawiając w obrocie prawnym wadliwe decyzje, nieoparte o obowiązujące normy prawne, wydane w nieustalonym stanie faktycznym. Brak oświadczenia skarżącego o ilości pobranej wody nie może stanowić uzasadnienia dla ustalenia ilości faktycznie pobranych wód wyłącznie przez analizę pozwolenia wodnoprawnego. Organ winien był przeprowadzić w tym celu stosowne postępowanie dowodowe. Na tę okoliczność powołał się na wyrok WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 4 kwietnia 2019 r. (sygn. IV SA/Po 1038/18). Niezależnie od powyższego, w ocenie skarżącego, organ stosując najprawdopodobniej dyspozycję art. 62 k.p.a. nie uwzględnił także, że warunkiem zasadniczym tego przepisu jest tożsamość stanu faktycznego, tj. wystąpienie tych samych okoliczności w każdej sprawie administracyjnej objętej decyzją. W badanej sprawie natomiast kwestionowane decyzje odwołują się do odmiennych okresów kwartalnych roku 2019, a także powołują się na odmienne wartości do ustalania wysokości opłat. Organ tym samym nieuprawnienie zastosował powyższą regulację prawną i jednocześnie uniemożliwił skarżącemu dwukrotne, merytoryczne rozpatrzenie przedmiotowej sprawy lakonicznie stwierdzając wystąpienie "tożsamości treści odwołań". Zdaniem skarżącego niedopuszczalnym było zatem rozpatrzenie kilku spraw administracyjnych w jednym postępowaniu, nie zaistniały bowiem okoliczności uzasadniające zastosowanie regulacji prawnej wynikającej z art. 62 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Rozpoznając sprawę Sąd nie dopatrzył się w działaniu organu administracji ani naruszenia norm prawa materialnego, ani też naruszenia przepisów postępowania, które uzasadniałyby uwzględnienie skargi. Zatem skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu. W ocenie Sądu w składzie rozpoznającym sprawę organ prawidłowo zastosował przepisy materialnoprawne, poczynił także prawidłowe ustalenia faktyczne, a w konsekwencji w sprawie wystąpiły podstawy do wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Natomiast zarzuty podniesione w skardze nie podważyły prawidłowości rozstrzygnięcia organu. Zaskarżoną decyzją z dnia [...]września 2020 r. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] utrzymał w mocy decyzje Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] z dnia 7 sierpnia 2020 r. określające dla Macieja Wasilewskiego opłatę zmienną za pobór wód podziemnych w ww wysokości. Podstawę prawną tego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (Dz. U. poz. 1566, z późn. zm.), w tym norma prawna wynikająca z art. 272 ust. 1 Prawa wodnego a także § 5 ust. 1 pkt 39 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz. U. z 2017 poz. 2502), tj. na podstawie określonego w pozwoleniu wodnoprawnym celu i zakresu korzystania z wód, w związku z nieprzekazaniem do Zarządu Zlewni przez skarżącego (podmiotu obowiązanego do ponoszenia opłat za usługi wodne) oświadczeń wskazanych w art. 552 ust. 2 pkt 1 Prawa wodnego, w celu ustalenia wysokości opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych. Zgodnie z powyższym przepisem - art. 552 ust. 1 - wbrew stanowisku skarżącego, obligatoryjny wymóg stosowania urządzeń pomiarowych umożliwiających pomiar ilości pobranej wody oraz ilości ścieków wprowadzonych do wód lub do ziemi będzie miał zastosowanie dopiero od dnia 31 grudnia 2026 r. Do tego czasu, zgodnie z art. 552 ust. 2 i 2a cyt. ustawy, ustalenie wysokości opłaty za usługi wodne następuje dowolnie, tj. na podstawie określonego w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym celu i zakresu korzystania z wód, także na podstawie pomiarów dokonywanych przez organy administracji w ramach kontroli gospodarowania wodami lub ustaleń z przeglądów pozwoleń wodnoprawnych, pomiarów dokonywanych przez organy administracji w ramach kontroli pozwoleń zintegrowanych, a także odczytów z przyrządów pomiarowych dokonywanych w ramach kontroli gospodarowania wodami albo oświadczeń podmiotów obowiązanych do ponoszenia opłat za usługi wodne, za poszczególne kwartały. Jak zasadnie podniósł organ odwoławczy, powyższa ustawa w okresie od jej wejścia w życie do dnia 31 grudnia 2026 r. pozostawia PGW Wody Polskie swobodę w wyborze jednej z w/w podstaw do ustalania opłaty zmiennej. Nie zobowiązuje ona organu do ustalania opłaty zmiennej na podstawie pomiarów przeprowadzonych podczas kontroli gospodarowania wodami. Ustalenie opłaty zmiennej na podstawie tych pomiarów jest jedynie jedną z możliwości organu, z której PGW Wody Polskie mogą, ale nie muszą skorzystać. Jednoczenie jednak, powyższa ustawa zobowiązuje podmioty obowiązane do ponoszenia opłat za usługi wodne do składania oświadczeń, o których mowa powyżej, w terminie 30 dni od dnia, w którym upływa dzień przypadający na koniec każdego kwartału - zgodnie z wzorami zamieszczonymi w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie podmiotowej Wód Polskich: 1) Wodom Polskim w celu ustalenia wysokości opłat, o których mowa w art. 272 wysokość opłaty zmiennej za usługi wodne ust. 1–7 i 9 oraz art. 275 wysokość opłaty za pobór wód podziemnych na potrzeby chowu lub hodowli ryb oraz innych organizmów wodnych ust. 8 pkt 6 (art. 552 ust. 2b ustawy Prawo wodne). Bezspornym jest, co sam skarżący w skardze przyznał, iż nie dotrzymał przedmiotowego obowiązku mimo otrzymanego wezwania do złożenia oświadczenia za I, II, III i IV kwartał 2019 r. celem ustalenia wysokości ww opłaty zmiennej (pismo Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] znak: [...] z dnia [...] marca 2020r., data wpływu do adresata: 10 marca 2020r.). Odnosząc się zatem do zarzutów przedstawionych w pkt 1 i pkt 2 lit a skargi podkreślić należy, iż żaden przepis ustawy Prawo wodne nie nakazuje organowi prowadzenia samodzielnego postępowania dowodowego czy przejęcia inicjatywy dowodowej celem ustalenia przedmiotowej opłaty. Nie posiadając stosownych oświadczeń (nie złożonych przez skarżącego) organ miał możliwość zastosowania innej metody niż wskazywanej w skardze jak np. przeprowadzenie kontroli celem ustalenia ilości rzeczywistego zużycia wody. Natomiast, zgodnie z ww regulacją prawną skarżący nie tylko miał możliwość, ale także wynikający wprost z przepisów prawa obowiązek poinformowania organu o ilości rzeczywiście zużytej wody. Należy zatem ponownie podkreślić, iż wbrew jego stanowisku, przepisy powyższej ustawy nie zobowiązują organu do podjęcia działań mających na celu ustalenie ilości pobranej przez użytkownika wody, w przypadku gdy on sam uchyla się od obowiązku złożenia oświadczenia. Organ zastosował inny sposób ustalenia tej wartości, zgodnie z obowiązującą regulacją prawną. Niezależnie od powyższego wskazać należy, iż skarżący miał możliwość zapoznania się z aktami sprawy, uzyskania wyjaśnień, złożenia wniosków i zastrzeżeń w trybie art. 10 § 1 k.p.a. o czym został powiadomiony w zawiadomieniach o wszczęciu postępowania z dnia 1 lipca 2020r. Dodatkowo przypomnieć należy, iż skarżący, przed wydaniem decyzji był kilkukrotnie pisemnie wzywany do kontaktu z organem celem przedstawienia oświadczenia, złożenia wyjaśnień ale także wyłożenia swoich racji. Z możliwości tej jednak nie skorzystał, bądź skorzystał po ustawowym terminie (reklamacja). Zatem, w związku z nieprzekazaniem do organu oświadczeń, powyższą opłatę naliczono zasadnie, w oparciu o normą prawną wynikającą z art. 272 ust. 1 Prawa wodnego, § 5 ust. 1 pkt 39 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne ( Dz. U. z 2017 poz. 2502) oraz zgodnie z art. 552 ust. 2 pkt 1 Prawa wodnego na podstawie określonego w pozwoleniu wodnoprawnym celu i zakresu korzystania z wód. Reasumując w tej części stwierdzić zatem należy, iż organ, mając na uwadze także niebagatelną liczbę innych użytkowników, dołożył wszelkich, racjonalnie uzasadnionych starań celem ustalenia ilości pobranej przez skarżącego wody. Odnosząc się z kolei do zarzutów przedstawionych w pkt 2 lit. b skargi Sąd również podziela stanowisko organu odwoławczego, iż uprawnionym było rozpoznanie czterech odwołań od ww decyzji Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] z dnia [...] sierpnia 2020 r. jedną decyzją z uwagi na tożsamość spraw. Rozstrzygnięcie sprawy co do meritum jest niezależne od kwartału roku, którego dotyczy, albowiem sposób naliczenia ww opłaty zmiennej, w przypadku niezłożenia przez użytkownika oświadczenia o ilości pobranej wody, jest taki sam dla każdego kwartału roku. Organ zasadnie zatem uznał, że dla przejrzystości sprawy i podkreślenia jednolitych zasad naliczania opłaty zmiennej w poszczególnych kwartałach roku w omawianym przypadku, należy wydać jedną decyzję. Stąd też nie można zgodzić się ze stwierdzeniem, że wydanie jednej decyzji odnoszącej się do czterech odwołań, w których wnoszono te same zarzuty i przedstawiano takie same ich uzasadnienie, naruszyło prawo M. W. do merytorycznego rozpatrzenia odwołania. W tych okolicznościach, przy braku stosownych deklaracji skarżącego, wydanie oddzielnych decyzji nie zmieniłoby rozstrzygnięcia co do meritum sprawy. Tym samym powyższe nie zmieniłoby także sytuacji skarżącego, w której zarówno podstawa prawna jak i wysokość ustalonych opłat zmiennych za pobór wód w poszczególnych kwartałach byłyby takie same, jak w zaskarżonej decyzji. Zasadnie zatem organ II Instancji stwierdził, iż w niniejszym stanie faktycznym wystąpiła tożsamość spraw związanych z naliczeniem ww opłaty w poszczególnych kwartałach. Ten sam podmiot, ten sam organ właściwy do rozpoznania sprawy, ta sama podstawa prawna, te same wartości ustalonych opłat stanowią o zasadności zastosowania przepisu art. 62 k.p.a. Jednocześnie podkreślenia wymaga, iż sam skarżący złożył reklamację (nieuwzględnioną) odnoszącą się do trzech informacji ustalających wysokość opłaty zmiennej za usługi wodne. Każda z informacji dotyczyła innego kwartału 2019 r. i została sporządzona w formie odrębnego dokumentu. Na etapie postępowania odwoławczego skarżący także nie widział w tym zakresie uchybienia, w żadnym bowiem z czterech złożonych odwołań od ww decyzji nie wskazał jakichkolwiek zarzutów, wątpliwości odnoszących się do konkretnego kwartału 2019 r. A wręcz, w złożonych odwołaniach faktycznie brak jest zarówno wskazania kwartału jak i wysokości opłaty zmiennej naliczonej w tym kwartale. Złożone odwołania różni wyłącznie powołany w odwołaniu numer decyzji. Powyższa analiza doprowadziła zatem Sąd do wniosku, że organ administracji wodnej, przyjmując powyższe ustalenia za prawidłowe, nie naruszył ani przepisów materialnoprawnych ani przepisów postępowania administracyjnego. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało orzec jak w sentencji wyroku.