IV SA/Wa 2657/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Rząsa, sędzia WSA Teresa Zyglewska (spr.), Protokolant st. spec. Anna Nader, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi K. V. i W. V. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] solidarnie na rzecz skarżących K. V. i W. V. kwotę 797 (słownie: siedemset dziewięćdziesiąt siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. uchylił decyzję Starosty P. z dnia [...] marca 2016 r. udzielającą Gminie R. pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzeń wodnych - wylotu kanalizacyjnego do Kanału [...] w km 1+059 jego biegu (działka nr ew. [...] obr. R. gm. R.) oraz na szczególne korzystanie z wód w zakresie wprowadzania wód opadowych z pasa drogowego ul. [...] w R. do Kanału [...] poprzez w/w wylot. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że na wniosek Z. K., Starosta P. udzielił Gminie R. pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzenia wodnego - wylotu kanalizacji deszczowej do Kanału [...] w km 1+059 biegu rowu na działce nr ew. [...] obr. [...] gm. R. oraz na szczególne korzystanie z wód - odprowadzanie wylotem kanalizacji deszczowej wód opadowych i roztopowych z pasa drogowego ul. [...] w R. do Kanału [...]. W wyniku postępowania odwoławczego, a następnie sądowego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję nr [...] Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. z dnia [...] września 2014r., znak: [...], a także utrzymaną nią w mocy decyzję nr [...] Starosty P. z dnia [...] maja 2014r. wskazując, że zostały one wydane z naruszeniem art. 33, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § k.p.a.. Sąd podkreślił, że organ I instancji ponownie rozpatrzy sprawę uzupełniając postępowanie zgodnie z przedstawionymi w orzeczeniu sądu uwagami, poczynając od zobowiązania Z. K. do złożenia upoważnienia do złożenia wniosku o pozwolenie wodnoprawne w imieniu Gminy R. oraz doprecyzowania wniosku. W związku z powyższym, Starosta P. w ramach ponownego rozpatrywania sprawy zwrócił się do Z. K. o przedłożenie: oryginału lub urzędowo poświadczonej kopii pełnomocnictwa, z treści którego jednoznacznie będzie wynikało, że może reprezentować Gminę R. w sprawie uzyskania pozwolenia wodnoprawnego; wyjaśnień w jaki sposób wody opadowe i roztopowe z pasa drogowego ul. [...] w R. będą odprowadzane do wylotu kanalizacji deszczowej usytuowanego na terenie działki nr [...] obr. [...] gm. R. i odprowadzane do Kanału [...]; oryginału lub urzędowo poświadczonej kopii pisma Wójta Gminy R. z dnia 19.01.2012r. znak: [...] stanowiącego oświadczenie, że przedmiotowa inwestycja będzie realizowana w oparciu o decyzję ZRID; uzupełnienie pisma Z. K. z dnia 17.03.2014r. w zakresie uzupełnienia brakującego podpisu. Powyższe braki zostały uzupełnione przez Z. K. pismem z dnia 06.07.2015r. Dodatkowo w trakcie postępowania, w związku z informacją, że pełnomocnictwo udzielone Z. K. do reprezentowania Gminy R. zostało wypowiedziane Starosta zwrócił się do Wójta Gminy R. z prośbą o zaświadczenie, że Z. K. na dzień złożenia wniosku dotyczącego udzielenia Gminie R. pozwolenia wodnoprawnego tj. 10.12.2013r. miał umocowanie do występowania z takim wnioskiem w imieniu Gminy R. Wójt Gminy R. pismem z dnia 26.11.2015r. poinformował, że pomimo treści upoważnienia udzielonego Z. K. do reprezentowania Gminy R. we wszystkich instytucjach i organach administracji samorządowej celem uzyskania niezbędnych opinii i uzgodnień, intencją Zamawiającego tj. Gminy R. było udzielenie Wnioskodawcy upoważnienia do występowania w jej imieniu na potrzeby pozyskania wszystkich niezbędnych opinii, uzgodnień i decyzji administracyjnych dla wykonania przedmiotu umowy w tym m.in. decyzji pozwolenia wodnoprawnego. Po przeanalizowaniu dowodów zebranych w sprawie Starosta P. decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2016r. znak [...] udzielił Gminie R. pozwolenia wodnoprawnego we wnioskowanym zakresie. Odwołanie od decyzji do Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. za pośrednictwem Starosty P. wnieśli K. i W. V. Analizując zaskarżoną decyzję oraz dokumenty sprawy stanowiące podstawę jej wydania, w świetle wniesionego odwołania, Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. nie polemizując z interpretacją wszystkich wyszczególnionych w odwołaniu przepisów ustawy Prawo wodne oraz podniesionych zarzutów, lecz kierując się zasadami postępowania administracyjnego wytyczonymi przepisami k.p.a. stwierdził, iż decyzja powinna zostać uchylona. W ocenie organu odwoławczego o takim trybie rozstrzygnięcia zdecydował fakt niewłaściwego zastosowania art. 40 § 2 k.p.a i nie dopełnienia przez organ I instancji obowiązku doręczenia decyzji stronom, a gdy strona działa przez przedstawiciela - temu przedstawicielowi. W myśl art. 109 § 1 k.p.a. "decyzje doręcza się stronom na piśmie lub za pomocą środków komunikacji elektronicznej". "Organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia (...), o ile kodeks nie stanowi inaczej" (art. 110 k.p.a.). Stosownie do art. 32 k.p.a. strona może działać przez pełnomocnika, chyba że charakter czynności wymaga jej osobistego działania. Pełnomocnikiem strony może być osoba fizyczna posiadająca zdolność do czynności prawnych (art. 33 § 1 k.p.a.). "Pełnomocnictwo powinno być zgłoszone na piśmie (...)" - art. 33 § 2 k.p.a. "Jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi" (art. 40 § 2 zd. 1 k.p.a.). Organ II instancji stwierdził, że z powyższego wynika, iż w przypadku gdy strona ustanowiła pełnomocnika przepis ten wyłącza doręczanie pism stronie oraz nie daje organom prawa wyboru komu doręczać pisma w toku postępowania administracyjnego. Pisma doręcza się albo stronie albo jej pełnomocnikowi o ile został prawidłowo ustanowiony. Przepis art. 40 § 2 k.p.a. nie dopuszcza w tym zakresie żadnych wyjątków. W związku z tym i zgodnie z przyjętą w Kodeksie postępowania administracyjnego zasadą oficjalności organy prowadzące postępowanie bezwzględnie zobowiązane są do doręczania wszystkich pism procesowych, w tym orzeczeń (decyzji i postanowień) pełnomocnikowi ustanowionemu w sprawie. Organ odwoławczy stwierdził, że zgodnie z orzecznictwem oraz ugruntowanym poglądem doktryny termin do wniesienia odwołania przez stronę, za którą działa pełnomocnik, rozpoczyna swój bieg dopiero od dnia doręczenia rozstrzygnięcia pełnomocnikowi, choćby wcześniej decyzja została doręczona stronie. Doręczenie decyzji stronie zamiast ustanowionemu przez nią pełnomocnikowi ma - w stosunku do tej strony - wymiar wyłącznie informacyjny. Czynność ta wywołuje jedynie ten skutek, że strona zostaje poinformowana o treści pisma (orzeczenia). Natomiast skutki prawne związane z doręczeniem rozpoczynają się dopiero z datą skutecznego doręczenia pisma (orzeczenia) ustanowionemu przez stronę pełnomocnikowi. Doręczenie decyzji stronie, jeżeli działa ona przez ustanowionego pełnomocnika jest bezskuteczne. Jak wynika z akt sprawy, w trakcie postępowania strona – K. i W. V. pełnomocnictwem z dnia 21 sierpnia 2015r. udzielili pełnomocnictwa procesowego adwokatowi D. O., lecz w trakcie postępowania pierwszoinstancyjnego organ doręczał zawiadomienia oraz decyzję samej stronie z pominięciem jej pełnomocnika. W świetle powyższych ustaleń, w ocenie organu odwoławczego, niezbędne było uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W., stwierdził, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji będzie miał ponadto możliwość w wydanej decyzji naprawić błędy dotyczące wpisania precyzyjnej daty ważności decyzji, uwzględnienia wód zarówno opadowych jak i roztopowych wprowadzanych do Kanału [...], a przede wszystkim uwzględnienia strony postępowania, którą jest w wyniku cofnięcia upoważnienia Z. K. Gmina R., a nie Wójt Gminy. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję wnieśli K. i W. V. zarzucając naruszenie: - art. 140 w zw. z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez brak zawarcia przez organ II instancji w uzasadnieniu decyzji rozważań dotyczących zarzutów podniesionych wobec decyzji organu I instancji, - art. 138 § 2 k.p.a. poprzez sformułowanie wskazówek dotyczących okoliczności jakie organ I instancji winien wziąć pod uwagę przy ponownym rozpoznaniu sprawy, pomimo braku rozważenia przez organ kwestii podniesionych we wskazówkach, bądź braku wyrażenia tychże rozważań w uzasadnieniu decyzji, - art. 80 k.p.a. poprzez wyciągnięcie wniosku niewynikającego z zebranego w sprawie materiału dowodowego, a polegającego na ustaleniu, iż upoważnienie dla Z. K. zostało cofnięte, podczas gdy prawidłowa ocena materiału dowodowego winna prowadzić do ustalenia, iż Z. K. nigdy nie posiadał upoważnienia Gminy R. w zakresie występowania w postępowaniach administracyjnych. W uzasadnieniu skargi wywodzono, że z uwagi na brak jakiegokolwiek uzasadnienia prawnego oraz faktycznego nie sposób prześledzić toku rozumowania organu II instancji. Zdaniem skarżących organ II instancji naruszył także art. 80 k.p.a. poprzez wyciągnięcie wniosku nie wynikającego z zebranego materiału dowodowego. W ocenie skarżących Z. K. nigdy nie posiadał pełnomocnictwa do występowania w imieniu Gminy R., albowiem brak jest w aktach sprawy stosownego dokumentu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 zwana dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga jest z zasadna, ale z innych przyczyn niż w niej podniesione. Podstawę uchylenia przez organ odwoławczy decyzji Starosty P. z dnia [...] marca 2016 r. stanowiło naruszenie przez organ I instancji art. 40 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy wywiódł, że doręczenie decyzji skarżącym w sytuacji, kiedy mieli oni ustanowionego pełnomocnika powoduje, iż nie otwiera się termin do wniesienia odwołania, albowiem w obrocie prawnym brak jest aktu, którym związany byłby organ administracji publicznej. Z powyższe stanowisko nie jest trafne i nie zasługuje na uwzględnienie. W myśl art. 40 § 2 k.p.a. jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. W świetle jednoznacznego brzmienia art. 40 § 2 k.p.a. nie ulega wątpliwości, że doręczenie decyzji bezpośrednio stronie, z pominięciem jej pełnomocnika (jak miało to miejsce w rozpoznawanej sprawie), stanowi naruszenie tego przepisu. Niemniej jednak naruszenie takie nie powoduje, że wadliwie doręczona decyzja nie wchodzi do obrotu prawnego. Wejście decyzji do obrotu prawnego nie jest uzależnione od prawidłowego – zgodnego z prawem – doręczenia, lecz od samego dokonania czynności doręczenia, która polega na uzewnętrznieniu woli organu wobec podmiotu usytuowanego poza organem administracji i to niekoniecznie nawet wobec jej adresata (podobnie Naczelny Sąd Administracyjny np. w wyroku z dnia 20 lutego 2014 r. sygn. II OSK 2259/12. Niepublikowany. Dostępne: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Stosownie do treści art. 110 k.p.a. wydana i doręczona decyzja wiąże organ administracji od chwili jej doręczenia. Decyzja (postanowienie) wiąże więc organ administracji niezależnie od tego, czy doręczając, organ ten naruszył przepisy postępowania regulujące tryb doręczeń. Dlatego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, że wchodzi do obrotu prawnego i wywołuje skutki prawne również decyzja doręczona wadliwie, np. z naruszeniem przepisów o doręczeniach, z pominięciem niektórych stron, bądź ich pełnomocników, jak również decyzja doręczona jedynie "do wiadomości" (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 5 marca 2009 r. sygn. I OSK 453/08 i z dnia 26 lipca 2013 r. sygn. II OSK 718/12. Niepublikowane. Dostępne: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Doręczenie decyzji (postanowienia) polegające na skierowaniu jej do podmiotów usytuowanych na zewnątrz organu ma charakter jednorazowy. Nie jest więc dopuszczalne ponowne – prawidłowe - doręczenie w miejsce wcześniejszego wadliwego. Nie jest też dopuszczalne przyjęcie, że decyzja (postanowienie) weszła do obrotu prawnego w innym momencie niż z chwilą dręczenia, chociażby było ono wadliwe. Zaaprobowanie stanowiska organu odwoławczego jest nie do pogodzenia z art. 16 § 1 k.p.a. Wskazany przepis ustanawia zasadę ogólną trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, stanowiąc, że decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Przestrzeganie przywołanej zasady jest podstawowym warunkiem stabilizacji skutków prawnych płynących z decyzji administracyjnych lub postanowień. Ma więc pierwszorzędne znaczenie dla zapewnienia pewności obrotu prawnego. Zasada ta stwarza domniemanie mocy obowiązującej decyzji lub postanowienia polegające na tym, że obowiązują one tak długo, dopóki nie zostaną uchylone lub zmienione przez nową decyzję lub postanowienie. O ile zatem strony, którym doręczono decyzje, choćby z naruszeniem obowiązujących w tym zakresie przepisów, nie wniosły w terminie środka odwoławczego, decyzja taka lub postanowienia stają się ostateczna, a ich wzruszenie może nastąpić wyłącznie w ramach trybów nadzwyczajnych. Jak zasadnie wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym już wyroku z dnia 20 lutego 2014 r. sygn. II OSK 2259/12 zaakceptowanie koncepcji przyjmującej, że wadliwie doręczona decyzja nie wchodzi do obrotu prawnego, podważałoby sens instytucji wznowienia postępowania w oparciu o art. art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., zgodnie z którym w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Jak wynika ze stanu faktycznego sprawy w toku postępowania administracyjnego pełnomocnikiem skarżących małżonków V. był adwokat. Nie budzi również wątpliwości, że Starosta P. nie doręczył decyzji z dnia [...] marca 2016 r. pełnomocnikowi, a bezpośrednio na adres skarżących. Decyzja ta została doręczona także Wójtowi Gminy R. Reprezentujący strony adwokat wniósł odwołanie od tej decyzji. Odwołanie to zostało przez organ II instancji rozpatrzone. Na marginesie dodać należy, że w ten sposób organ odwoławczy popadł w wewnętrzna sprzeczność z jednej strony wywodząc, że nie otworzył się termin do wniesienia odwołania (co jest poglądem błędnym), a z drugiej strony rozpatrując wniesione odwołanie. Powyższe okoliczności przesądzają o naruszeniu przez organ Ii instancji art. 138 § 2 k.p.a. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy o zobowiązany jest do merytorycznego rozpoznania sprawy i ustosunkowania się do wszystkich zarzutów odwołania. Mając na względzie powyższe w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylono zaskarżoną decyzję. O kosztach orzeczono w myśl art. 200 p.p.s.a.