IV SA/Wa 2657/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Kaja Angerman, Sędziowie sędzia WSA Leszek Kobylski, asesor WSA Anna Sidorowska-Ciesielska (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Julia Durka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lutego 2019 r. sprawy ze skargi Zakładu Wodociągów i Kanalizacji w [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie określenia opłaty stałej za pobór wód podziemnych 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz skarżącego Zakładu Wodociągów i Kanalizacji w [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] kwotę 2003 (dwa tysiące trzy) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z [...] lipca 2018 r. Dyrektor Zarządu Zlewni w [...] Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie określił dla Zakładu Wodociągów i Kanalizacji w [...] opłatę stałą w wysokości 5069,00 zł za okres od [...] stycznia 2018 r. do [...] grudnia 2018 r. za pobór wód podziemnych. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy: Pismem z 26 czerwca 2018 r. Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie poinformowało Zakład Wodociągów i Kanalizacji w [...] o określeniu, na podstawie art. 271 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2017 r., poz. 1566), opłaty stałej w wysokości 5069,00 zł za okres od [...] stycznia 2018 r. do [...] grudnia 2018 r. za pobór wód podziemnych z ujęcia składającego się ze studni nr 1 na działce nr [...] i studni nr 2 na działce nr [...], obręb [...], gmina [...] ( [...]). Zakład Wodociągów i Kanalizacji w [...] Sp. z o.o. w [...] (dalej: skarżący) złożył reklamację, w której nie zgodził się z wysokością i sposobem naliczenia opłaty za pobór wód podziemnych określonej w informacji rocznej. Skarżący podniósł, że zgodnie z pozwoleniem wodnoprawnym z [...] listopada 2012 r., znak: [...] maksymalny roczny pobór został określony na poziomie 788400 m3, tak więc maksymalny pobór w przeliczeniu na m3/s powinien wynosić 0,025. Dyrektor Zarządu Zlewni w [...] Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie nie uznał reklamacji skarżącego i ustalił wysokość opłaty 5069,00 zł za okres od [...] stycznia 2018 r. do [...] grudnia 2018 r. za pobór wód podziemnych. Wysokość opłaty stałej za pobór wód podziemnych została naliczona zgodnie z art. 271 ust. 2 Prawa wodnego. Organ wskazał, że opłata stała jest ściśle powiązana z wydanym pozwoleniem wodnoprawnym, a wielkości przyjęte w tym pozwoleniu stanowią składową wzoru, o którym mowa w art. 271 ust. 2 Prawa wodnego. Opłata stała jest odzwierciedleniem gotowości środowiska wodnego do udostępnienia zasobów wody, która powstaje od momentu uzyskania ostatecznego pozwolenia wodnoprawnego i trwa przez cały okres jego obowiązywania, niezależnie od tego czy faktycznie dochodzi do poboru wody. Ta ostatnia okoliczność jest istotna dla opłaty zmiennej, gdzie zarówno obowiązek jej ponoszenia, jak i jej wysokość jest ściśle powiązana z tym, czy adresat pozwolenia faktycznie realizuje usługę wodną nim objętą. Określenia wysokości opłaty stałej Dyrektor Zarządu Zlewni Wód Polskich dokonał na podstawie art. 271 ust. 2 Prawa wodnego oraz § 15 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz.U. z 2017 r., poz. 2502). Zgodnie z art. 271 ust. 2 Prawa wodnego wysokość opłaty stałej za pobór wód ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i maksymalnej ilości wody podziemnej wyrażonej w m3/s, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego, z uwzględnieniem stosunku ilości wody podziemnej, która może być pobrana na podstawie tych pozwoleń, do dostępnych zasobów wód podziemnych. Opłata stała została obliczona jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, wynoszącej 500 zł, czasu wyrażonego w dniach, wynoszącego 365 dni i maksymalnego poboru określonego w pozwoleniu wodnoprawnym z 7 listopada 2012 r. w ilości 100 m3/h. Skargę na decyzję z [...] lipca 2018 r. wniósł Zakład Wodociągów i Kanalizacji w [...] Sp. z o.o. w [...]. Skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci: obrazy art. 7a ust. 1 K.p.a. w zw. z art. 271 ust. 2 Prawo wodne, poprzez wyliczenie opłaty przy dowolnej, niekorzystnej dla skarżącego, wykładni wskazanego przepisu ustawy Prawo wodne. W ocenie skarżącego, organ zastosował art. 271 ust. 2 Prawa wodnego w sposób sprzeczny z dyspozycją art. 7a ust. 1 K.p.a., który to przepis stanowi, że jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku, bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawienia, a w sprawie pozostają wątpliwości, co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ. Wątpliwości interpretacyjne, które winny być rozstrzygane przez pryzmat normy art. 7a ust. 1 k.p.a., budzi treść art. 271 ust. 2 Prawa wodnego w części, w której ustawodawca odnosi się do "maksymalnej ilości wody podziemnej wyrażonej w m3/s, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego...". Organ przyjmuje, że w przepisie tym chodzi o przeliczenie współczynnika m3/s z maksymalnej ilość pobranej wody określonej w m3/h, natomiast skarżący stoi na stanowisku, że winna to być maksymalna ilość m3 w skali roku. Ustawa tego nie precyzuje. W pozwoleniu wodnoprawnym wskazane są 3 parametry dotyczące ilości poboru wody w jednostce czasu, tj. maksymalny pobór godzinowy (m3/h), maksymalny pobór roczny (m3/rok) oraz pobór średniodobowy (m3/d). Przyjęcie przez organ parametrów jest zupełnie dowolne i nie znajduje żadnego uzasadnienia. Pobór chwilowy (np. do płukania filtrów) powoduje powstanie obniżenia zwierciadła wody tylko w obrębie samej studni, lej depresji nie zdąży się nawet rozbudować, a presja na środowisko będzie znacznie mniejsza, chociażby ze względu na to, że obszar oddziaływania będzie również mniejszy. Zastosowanie przez organ wskaźnika maksymalnego godzinowego określającego nie jest prawidłowe, gdyż tego rodzaju pobór wody nie ma i nie może mieć charakteru stałego, bowiem ogranicza go wysokość maksymalnego poboru rocznego, przy czym przekroczenie poboru rocznego (godzinowego także) podlega karze określonej w art. 476 ust. 1 Prawa wodnego. Zastosowanie przez organ w zaskarżonej decyzji wskaźnika godzinowego doprowadziło do wymierzenia opłaty w wysokości nie odzwierciedlającej kosztów rzeczywistego, a także dopuszczalnego i legalnego poboru wód podziemnych. Oczywistym jest, że zastosowanie do wyliczenia opłaty wskaźnika godzinowego prowadzi do jej zawyżenia, natomiast wskaźnika rocznego odzwierciedla rzeczywisty pobór wód podziemnych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu. Istota sporu w tej sprawie sprowadza się do tego, czy organ prawidłowo ustalił maksymalną ilości wody podziemnej, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego potrzebną do określania wysokości opłaty stałej, według wzoru przewidzianego w art. 271 ust. 2 Prawa wodnego, w sytuacji, gdy w pozwoleniu wodnoprawnym określono dopuszczalne maksymalne wskaźniki poboru wód podziemnych w odniesieniu do różnych przedziałów czasowych (tj. godzinowo, średniodobowo i rocznie). Zgodnie z art. 271 ust. 2 Prawa wodnego wysokość opłaty stałej za pobór wód podziemnych ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i maksymalnej ilości wody podziemnej wyrażonej w m3/s, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego, z uwzględnieniem stosunku ilości wody podziemnej, która może być pobrana na podstawie tych pozwoleń, do dostępnych zasobów wód podziemnych. Zgodnie z § 15 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz.U. z 2017 r., poz. 2502), jednostkowa stawka opłaty stałej za pobór wód wynosi 500 zł na dobę za 1 m3/s. Ustalając opłatę stałą za pobór wód podziemnych organ odwołał się do decyzji Starosty [...] z [...] listopada 2012 r. o udzieleniu pozwolenia wodnoprawnego na pobór wód podziemnych z dwóch studni znajdujących się w [...] w ilościach nieprzekraczających (maksymalnie na godzinę – 100 m3, średnio na dobę – 2160 m3, maksymalnie na rok 788400 m3). Do ustalenia opłaty organ przyjął wskaźnik maksymalnego poboru godzinowego, tj. 100 m3/h, wynoszącego po przeliczeniu 0,0277777778 m3/s. W obecnie udzielanych pozwoleniach wodnoprawnych, stosownie do art. 403 ust. 2 Prawa wodnego, ustala się w szczególności: ilość pobieranej wody, w tym dla wód podziemnych maksymalną ilość m3 na sekundę, średnią ilość m3 na dobę oraz dopuszczalną ilość m3 na rok. Jednocześnie przepisy obecnie obowiązującego Prawa wodnego nie zawierają żadnej wskazówki dotyczącej właściwego sposobu określenia tego istotnego dla ustalenia opłaty stałej za pobór wód podziemnych parametru – m3/s -w odniesieniu do wcześniej obowiązujących pozwoleń wodnoprawnych, które określały maksymalny dopuszczalny pobór wody w innych przedziałach czasowych (maksymalne ilość m3 na godzinę). Organ zastosował do obliczenia opłaty stałej maksymalny godzinowy wskaźnik poboru wody uznając, że jest on wielkością wynikającą z pozwolenia wodnoprawnego, a opłata stała pobierana jest za gotowość środowiska do udostępniania zasobów wody, niezależnie od faktycznego jej poboru. W ocenie Sądu, takie stanowisko organu nie jest prawidłowe, albowiem nie uwzględnia treści art. 271 ust. 2 Prawa wodnego oraz charakteru prawnego opłaty za pobór wód podziemnych. Opłata za usługi wodne, w tym za usługi w postaci poboru wód podziemnych, jest jednym z instrumentów ekonomicznych służących gospodarowaniu wodami (art. 267 pkt 1 i art. 268 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego). Opłaty te należy zaliczyć do danin publicznych, stanowiących źródła dochodów państwa. Według art. 300 Prawa wodnego do ponoszenia opłat za usługi wodne należy stosować odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa. Stosowanie przepisów zobowiązujących do uiszczania opłat za usługi wodne nie może prowadzić do tego, by opłaty stały się instrumentem nadmiernego fiskalizmu. Wprowadzony przez państwo system opłat za usługi wodne został oparty na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych, co oznacza, że jego zadaniem jest zapewnienie państwu dochodów umożliwiających pokrycie kosztów usług wodnych, z których korzystają podmioty. Taki właśnie charakter opłat za usługi wodne organ miał obowiązek uwzględnić dokonując wykładni przepisów określających obowiązek ich uiszczania, co wyklucza dopuszczalność większej niż obiektywnie uzasadniona ingerencji w uprawnienia jednostki. Zdaniem organu, ustalenie maksymalnej ilości wody podziemnej wyrażonej w m3/s, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego należy dokonywać w oparciu o wskaźnik dopuszczalnego poboru godzinnego wynoszący 100 m3/h, który należy przeliczyć na m3/s, a nie jak wskazuje skarżący na podstawie wskaźnika maksymalnego dopuszczalnego poboru rocznego po przeliczeniu na m3/s. Organ, dokonując wyboru wskaźnika godzinowego w celu przeliczenia na m3/s, powołał się na to, że jest to dopuszczalny pobór wynikający z pozwolenia wodnoprawnego, a sama opłata nie zależy od faktycznego poboru wody. Organ pominął, jak słusznie wskazuje skarżący, że wskazany w pozwoleniu wodnoprawnym maksymalny pobór wody w odniesieniu do godzinowej jednostki czasu, w rzeczywistości odnosi się wyłącznie do poboru chwilowego, a więc najczęściej incydentalnego i nie ma wpływu na maksymalną ilość dopuszczalnego poboru wody określoną tym pozwoleniem. Wskazanie w pozwoleniu wodnoprawnym dopuszczalnego godzinowego maksymalnego poboru wody nie oznacza, że taka ilość wody może być pobierana przez 24 godziny, każdej doby w roku. Godzinowy pobór wody dopuszczony tym pozwoleniem ogranicza dopuszczalna wielkość poboru rocznego. Dokonana przez organ wykładnia jest nieprawidłowa, gdyż pomija ratio legis ustalenia opłat za usługi wodne oraz ich charakter, prowadząc do rozstrzygnięcia, które istotnie podważa zaufanie obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa. Mając na uwadze brzmienie art. 7a K.p.a. , organ miał obowiązek dokonać wykładni przepisów (w szczególności art. 271 ust. 2 Prawa wodnego) korzystnej dla strony. Decyzje organów władzy publicznej, w których wątpliwości interpretacyjne rozstrzygane są na niekorzyść strony, istotnie obniżają zaufanie do państwa i stanowionego przez nie prawa. Zasada przyjaznej interpretacji przepisów (in dubio pro libertate), wprowadzona do polskiego systemu prawa ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r., poz. 935), z dniem 1 czerwca 2017 r., w postaci przepisu art. 7a § 1 k.p.a. stanowi, że jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ. Wprowadzona w art. 7a k.p.a. zasada "przyjaznej interpretacji prawa" ma na celu ograniczenie ryzyka obciążenia strony skutkami niejasności przepisów i wymaga od organu wyniku wykładni postulowanego przez stronę. Mając na uwadze brzmienie art. 271 ust. 2 Prawa wodnego, prawidłowy sposób ustalenia wysokości opłaty stałej za pobór wód podziemnych powinien opierać się o wynikający z pozwolenia wodnoprawnego parametr maksymalnej rocznej ilości poboru wód (którego odpowiednie przeliczenie pozwoli określić parametr maksymalnej ilości wody podziemnej wyrażonej w m3/s). Wówczas nastąpi prawidłowe ustalenie maksymalnej ilości wody podziemnej wyrażonej w m3/s, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego w skali roku. Takie stanowisko zostało zaprezentowane także w wyrokach Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego w Warszawie z 6 września 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 1683/18 oraz z 6 listopada 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 2017/18. W sytuacji, w której jednym z zasadniczych elementów wpływających na wysokość opłaty jest maksymalna ilość wody podziemnej dozwolonej do pobrania na podstawie pozwolenia wodnoprawnego, a pozwolenie wodnoprawne określa trzy wskaźniki poboru wód podziemnych, w tym maksymalny pobór godzinowy i roczny, a przy tym opłata stała określana jest w wymiarze rocznym – za cały rok 2018, to za prawidłową należy uznać wykładnie art. 271 ust. 2 Prawa wodnego, według której do ustalenia opłaty stałej za pobór wód podziemnych należy zastosować wskaźnik maksymalnego poboru rocznego. To wskaźnik poboru rocznego odzwierciedla bowiem rzeczywistą dopuszczalną w skali roku ilość wód podziemnych, którą może pobrać skarżący. Tak ustalona wielkość poboru służy utrzymaniu dobrego stanu wód podziemnych eksploatowanego ujęcia i przeciwdziałaniu pogorszenia stanu ilościowego i jakościowego wód podziemnych. Zastosowanie przez organ do dalszych obliczeń maksymalnego godzinowego parametru poboru wody doprowadziło do uzyskania wysokości opłaty, która nie odzwierciedla kosztów rzeczywistego, dopuszczalnego dla strony legalnego poboru wód w skali roku. Wynik w ten sposób uzyskany jest wyższy, profiskalny, mniej korzystny dla skarżącej Spółki niż przy użyciu wskaźnika rocznego. Tymczasem, jeśli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku, w szczególności o charakterze daniny publicznej, organ administracji zobowiązany jest przyjąć taką wykładnię, która jest korzystna dla strony. W toku ponownie rozpatrywania sprawy organ uwzględni wyrażoną przez sąd ocenę prawną i określając wysokość opłaty w wyniku rozpoznania reklamacji określi ją uwzględniając parametr maksymalnej ilości wody podziemnej wyrażonej w m3/s, obliczony na podstawie maksymalnej ilości wody, która może być pobrana w ciągu roku na podstawie pozwolenia wodnoprawnego. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 2 P.p.s.a., zasądzając na rzecz skarżącego kwotę 2003 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Na koszty postępowania składa się: wpis od skargi (203 zł) oraz wynagrodzenie pełnomocnika – radcy prawnego ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) oraz § 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 265), w wysokości 1800 zł.