IV SA/Wa 2659/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rząsa, Sędziowie asesor WSA Paweł Dańczak (spr.), sędzia WSA Anna Szymańska, Protokolant ref. Paweł Jastrzębski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi E. T. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do powrotu oraz zakazu ponownego wjazdu oddala skargę E. T., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lipca 2018 r., [...], utrzymującą w mocy poprzedzającą ją decyzję ww. organu z dnia [...] maja 2018 r. w przedmiocie zobowiązania Skarżącej do powrotu oraz orzekającą o zakazie ponownego wjazdu przez Skarżącą na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i innych obszarów Schengen na okres 5 lat. Kwestionowanej decyzji zarzucono: a) naruszenie art. 51 ust. 3 Konstytucji RP poprzez uniemożliwienie Skarżącej przeglądania akt sprawy; b) art. 78 Konstytucji RP poprzez brak uzasadnienia faktycznego decyzji, co skutkowało pozbawieniem skarżącej możliwości obrony jej praw, jak również że wykonanie prawa do zaskarżenia stało się pozorne i iluzoryczne; c) art. 1 Protokołu nr 7 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności w zw. z art. 6 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności poprzez uniemożliwienie przedstawienia racji przeciwko zobowiązaniu do powrotu, wniesienia środków odwoławczych oraz bycia reprezentowanym dla ww. celów; d) art. 7 w zw. z art. 77 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez nieujawnienie procesu decyzyjnego w sferze podstawy faktycznej rozstrzygnięcia, uniemożliwiając Skarżącej zapoznanie się z okolicznościami przemawiającymi za zobowiązaniem do powrotu oraz zakazem ponownego wjazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i innych państw obszaru Schengen na okres 5 lat; e) art. 10 w zw. z art. 73 § 1 k.p.a. poprzez pozbawienie skarżącej czynnego udziału w postępowaniu, w tym poprzez nieudostępnienie akt sprawy w części zawierającej okoliczności faktyczne stanowiące podstawę do wydania decyzji, uniemożliwiając tym samym Skarżącej ich wyjaśnienie; f) art. 138 § 1 pkt 2 poprzez jego niezastosowanie i nieuchylenie decyzji wydanej w I instancji w sytuacji, gdy wydano ją z naruszeniem wcześniej przytoczonych przepisów prawa. Pełnomocnik skarżącej wniósł o: I. uchylenie zaskarżonej decyzji, jak również decyzji ją poprzedzającej; II. zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Skarga została wniesiona w następujących okolicznościach sprawy: Szef [...] w dniu [...] kwietnia 2018 r. wystąpił do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z wnioskiem o wydanie w stosunku do E. T. – obywatelki [...] ur. [...] marca 1973 r. – decyzji o zobowiązanie jej do powrotu w związku z prowadzoną przez nią działalnością szpiegowską na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Wnioskowi nadano charakter niejawny w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych. Po rozpoznaniu ww. wniosku Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, działając na podstawie art. 329a w zw. z art. 318 ust. 1, art. 319 pkt 4 i art. 302 ust. 1 pkt 9, art. 315 ust. 4 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach, wydał wobec E. T. decyzję z dnia [...] maja, nr [...], mocą której zobowiązał ją do powrotu, zakazując jednocześnie wstępu na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej i innych państw obszaru Schengen na okres 5 lat. Jednocześnie, na podstawie art. 6 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach, Minister odstąpił od sporządzenia uzasadnienia faktycznego, stwierdzając ponadto, że Cudzoziemka powinna powrócić do [...]. Decyzja podlegała natychmiastowemu i przymusowemu wykonaniu. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie Minister powołał treść ww. przepisów, stwierdzając w konkluzji, że zgadza się z oceną organu wnioskującego, iż pobyt Cudzoziemca w Polsce stwarza poważne, rzeczywiste i aktualne zagrożenie dla obronności oraz bezpieczeństwa państwa, a przy tym godzi w interes, dobre imię oraz pozycję międzynarodową Polski, wobec czego należało stwierdzić, że w sprawie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 329a ustawy o cudzoziemcach, tj. że istnieje obawa, że cudzoziemiec może prowadzić działalność terrorystyczną lub szpiegowską, albo że jest podejrzewany o popełnienie jednego z tych przestępstw, uzasadniające wydanie decyzji o zobowiązaniu E. T. do powrotu. Organ dodał przy tym, iż stwierdzenie tego rodzaju okoliczności, w świetle powołanego przepisu, nie pozostawiało mu swobody, obligując do podjęcia określonego rozstrzygnięcia. Pismem z dnia [...] maja 2018 r., ówczesna pełnomocnik Strony – adwokat G. N., wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy, zaskarżając powyższą decyzję w całości, zarzucając jej naruszenie zarówno przepisów prawa materialnego, jak i procesowego, w szczególności zaś art. 7, 8, 77 i art. 80 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego, art. 329a oraz art. 330 ust. 1 pkt 6 ustawy o cudzoziemcach, art. 37 w zw. z art. 87 ust. 1, a także art. 18, 30, 32 i 47 Konstytucji RP, jak również art. 8 i art. 13 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 r. Rozpoznawszy powyższy wniosek, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, podtrzymując swoje wcześniejsze stanowisko w sprawie oraz wskazując, że po powtórnym, wnikliwym przeanalizowaniu wniosku Szefa [...], w świetle zaistnienia w sprawie okoliczności uzasadniających wydanie decyzji na podstawie przesłanki określonej w art. 329a ustawy o cudzoziemcach, przepis ten nie przewiduje od jego zastosowania żadnych odstępstw, dlatego nie było konieczności badania innych okoliczności w sprawie, takich jak: życie rodzinne, czy zawodowe. Pismem z dnia [...] lipca 2018 r. pełnomocnik Skarżącej wniósł o udostępnienie mu akt sprawy, jednakże postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2018 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji odmówił udostępnienia akt w części dotyczącej akt niejawnych objętych klauzulą "tajne". Pełnomocnik nie skorzystał przy tym z możliwości przejrzenia jawnej części akt. Na decyzję Ministra z dnia [...] lipca 2018 r. wniesiono opisaną na wstępie skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie należy zauważyć, że zgodnie z art. 184 Konstytucji RP, w związku z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, dalej jako "p.p.s.a.") stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Powyższa kontrola dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania zaskarżonego aktu administracyjnego, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. W jej następstwie decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a. Badając legalności zaskarżonej decyzji, w świetle wyżej wskazanych kryteriów, Sąd uznał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. W tym miejscu należy dodatkowo podkreślić, iż pomimo tego, że w stosunku do części akt postępowania wyłączono ich jawność, Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę zapoznał się z całością materiału dowodowego, w tym z częścią niejawną i ocenił sprawę w jej całokształcie. Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowił art. 329a ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 2206 ze zm.) przewidujący, że minister właściwy do spraw wewnętrznych, na wniosek Komendanta [...], Szefa [...] albo Szefa [...], wydaje decyzję o zobowiązaniu cudzoziemca do powrotu dotyczącą cudzoziemca, co do którego istnieje obawa, że może prowadzić działalność terrorystyczną lub szpiegowską, albo podejrzewanego o popełnienie jednego z tych przestępstw (ust. 1). Decyzja taka podlega natychmiastowemu przymusowemu wykonaniu (ust. 2). W niniejszej sprawie wniosek dotyczący Skarżącej skierował na ręce Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji jeden z uprawnionych ww. przepisem podmiotów, tj. Szef [...]. Przedmiotowy wniosek miał charakter niejawny w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych. Po zapoznaniu się z powyższym wnioskiem, Minister uznał jego zasadność i decyzją z dnia [...] maja 2018 r., [...], orzekł o zobowiązaniu Skarżącej do powrotu oraz o zakazie wstępu Skarżącej na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej i innych państw obszaru Schengen na okres 5 lat. Powołując się na art. 6 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach, Minister postanowił także odstąpić od sporządzenia uzasadnienia w części dotyczącej uzasadnienia faktycznego. Wspomniany przepis stanowi, że organ administracji wydający decyzję lub postanowienie w postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisów ustawy może tak uczynić, jeśli wymagają tego względy obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. W następstwie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister utrzymał w mocy swoje wcześniejsze rozstrzygnięcie, a od orzekającej o tym decyzji pełnomocnik Skarżącej wywiódł skargę, z której zarzutami, w ocenie Sądu, nie można było się zgodzić. Pełnomocnik Skarżącej zarzucił organowi administracji, iż wydając decyzję w takich okolicznościach i o takiej treści (pozbawionej uzasadnienia faktycznego) naruszone zostały przytoczone w skardze przepisy prawa procesowego i materialnego. Pełnomocnik stwierdził bowiem, że Skarżącej uniemożliwiono realną obronę jej interesów i skuteczne reprezentowanie w sprawie, odmawiając przeglądania akt sprawy, czym de facto pozbawiono ją prawa do czynnego udziału w postępowaniu, w efekcie czego Skarżąca nie mogła poznać okoliczności stanowiących faktyczną podstawę rozstrzygnięcia, a więc nie mogła także przedstawić racji przeciwko zobowiązaniu jej do powrotu, czy też złożyć wyjaśnień na okoliczności zawarte w niejawnej części akt. W pierwszej kolejności, odnosząc się do naruszenia art. 1 Protokołu nr 7 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności w zw. z art. 6 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 r., należy zauważyć, iż przepis ten reguluje gwarancje proceduralne dotyczące wydalenia cudzoziemców. Zważyć przy tym należy, że zgodnie z jego ust. 1 "Cudzoziemiec legalnie przebywający na terytorium jakiegokolwiek państwa nie może być zeń wydalony, chyba że w wyniku decyzji podjętej zgodnie z ustawą, i powinien mieć możliwość: a) przedstawienia racji przeciwko wydaleniu; b) wniesienia środków odwoławczych oraz c) bycia reprezentowanym dla tych celów przed właściwym organem albo osobą lub osobami wyznaczonymi przez ten organ. W niniejszej sprawie wydalenie cudzoziemca nastąpiło na podstawie decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, przedmiotem których było zobowiązanie Skarżącej do powrotu i orzeczenie zakazu ponownego wstępu na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej i innych państw obszaru Schengen na okres 5 lat. Decyzję tę podjęto w oparciu o art. 329a ustawy o cudzoziemcach oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego, a w ramach postępowania z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego. Oba powołane akty prawne obowiązywały w dniu podjęcia spornych decyzji, a więc mogły stanowić podstawę ich wydania. Ponadto Skarżąca została pouczona o prawie zakwestionowana rozstrzygnięć Ministra najpierw w drodze wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a następnie skargi do sądu administracyjnego, z czego zresztą skorzystała, wnosząc stosowne środki za pośrednictwem ustanowionego z wyboru pełnomocnika. Podkreślić przy tym trzeba, że w myśl ust. 2 ww. przepisu Protokołu, cudzoziemiec może być wydalony, bez uprzedniego skorzystania ze swoich praw wymienionych w ustępie 1 lit. a, b i c niniejszego artykułu, jeśli jest to konieczne z uwagi na porządek publiczny lub uzasadnione względami bezpieczeństwa państwowego. Skarżąca została wprawdzie wydalona z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z uwagi na przesłankę wskazaną w art. 329a ustawy o cudzoziemcach, tj. istnienia obawy, że może prowadzić działalność terrorystyczną lub szpiegowską, albo że jest podejrzewana o popełnienie jednego z tych przestępstw, jednakże okoliczność ta nie pozbawiła jej ani prawa do złożenia od stosownej decyzji przysługujących jej środków zaskarżenia, ani też nie została pozbawiona prawa do należytej reprezentacji – jej interesy reprezentował profesjonalny pełnomocnik ustanowiony z wyboru. Sporną kwestią jest natomiast ocena tego, czy wraz z odmową dostępu do akt postępowania oraz brakiem uzasadnienia faktycznego decyzji Strona nie została pozbawiona możliwości przedstawienia racji przeciwko jej wydaleniu. W ocenie Sądu sytuacja taka nie miała jednak miejsca. Po pierwsze, należy zauważyć, że zastosowany w sprawie art. 6 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach ma szczególny charakter w stosunku do art. 107 § 1 k.p.a. wskazującego uzasadnienie faktyczne i prawne decyzji za jej obligatoryjne składniki, dopuszczając fakultatywną możliwość (art. 107 § 4 k.p.a.) wyjątku w tym zakresie tylko w odniesieniu do decyzji rozstrzygających sporne interesy stron oraz decyzji wydanych na skutek odwołania. Celem ww. art. 6 jest ochrona istotnych z punktu widzenia ustawodawcy wartości, tj. obronności, bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego, które uznaje on za nadrzędne wobec indywidualnych gwarancji procesowych w postaci wskazania okoliczności faktycznych uzasadniających treść decyzji oraz środków dowodowych, które stanowiły podstawę ich ustaleń (por. J. Chlebny, Ustawa o cudzoziemcach. Komentarz, Warszawa 2015, s. 85-86). Nie można zatem zarzucić organowi, że zastosował powyższy przepis ustawy, skoro było to uzasadnione wystąpieniem przewidzianej w nim przesłanki. Po wtóre, odnosząc się do zarzutu naruszenia przez Ministra art. 7, art. 77, art. 80, art. 10 w zw. z art. 73 k.p.a., a także naruszenia art. 51 ust. 3 i art. 78 Konstytucji RP, w związku nieudostępnieniem pełnomocnikowi Skarżącej materiałów niejawnych, należy na wstępie zauważyć, że sama kwestia związana z rozstrzygnięciem odmawiającym przeglądania dokumentów zawierających informacje niejawne, którym została nadana klauzula "tajne" została przesądzona w toku postępowania wpadkowego, zakończonego ostatecznym postanowieniem Ministra, które nie było później kwestionowane na drodze sądowej. Zauważyć przy tym należy, że art. 74 § 1 k.p.a. w sposób jednoznaczny i kategoryczny przewiduje wyłączenie jawności dla strony materiałów oznaczonych klauzulą "tajne" i "ściśle tajne", a także do innych akt, które organ administracji publicznej wyłączy ze względu na ważny interes państwowy. Nie ulega przy tym żadnej wątpliwości, że względy bezpieczeństwa lub porządku publicznego mogą stanowić tego rodzaju ważny interes. Rozwiązanie to koresponduje z normą wyrażoną w art. 51 ust. 3 Konstytucji RP, w świetle którego każdy ma prawo dostępu do dotyczących go urzędowych dokumentów i zbiorów danych, ale prawo to może podlegać ograniczeniu na mocy przepisów rangi ustawowej. Chybiony jest zatem zarzut naruszenia powyższego przepisu ustawy zasadniczej, skoro wyłączenie jawności dokumentów, a zatem i dostępu do zawartych w nich informacji nastąpiło na określonej tym przepisem zasadzie. Co więcej, zgodnie z art. 31 ust. 1 Konstytucji ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Ograniczenie dostępu dla dokumentów objętych ochroną informacji niejawnych, stanowi ograniczenie czynnego udziału strony w postępowaniu, jednak zostało ono przewidziane ustawą w warunkach wskazanych w art. 31 ust. 3 Konstytucji. Wynika ono z potrzeby ochrony wartości nadrzędnej jaką jest bezpieczeństwo państwa. Zwrócić w tym miejscu należy uwagę na stanowisko Trybunału Konstytucyjnego wyrażone w związku z badaniem konstytucyjności ograniczenia prawa strony w zakresie dostępu do informacji niejawnych i zapoznania się z motywami uzasadnienia wyroku sądu I instancji w sprawach dotyczących cofnięcia poświadczenia bezpieczeństwa. Trybunał, oceniając konstytucyjność art. 38 ust. 3 ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 421 i 650) w wyroku z dnia 23 maja 2018 r., sygn. akt SK 8/14, nie zakwestionował ograniczenia prawa strony do zapoznania się z informacjami niejawnymi, lecz uznał, że brak dostępu osoby, której cofnięto poświadczenie bezpieczeństwa do informacji niejawnych, które wpłynęły na decyzję o cofnięciu poświadczenia bezpieczeństwa, zawartych w uzasadnieniu wyroku, stanowi przydatne, konieczne oraz proporcjonalne ograniczenie jej praw konstytucyjnych. W tym bowiem zakresie wartość, jaką jest bezpieczeństwo państwa, uzasadnia ograniczenie praw skarżącego, o których stanowią art. 45 ust. 1 oraz art. 78 Konstytucji. Choć przedmiot sporu rozstrzyganego przez Trybunał różnił się od przedmiotu niniejszej sprawy, to jednak wyrażony przezeń pogląd, zdaniem Sądu, można w pełni do niej odnieść z uwagi na uniwersalny charakter trybunalskiego stanowiska. Powyższe względy czynią niesłusznym zarzut naruszenia przez organ art. 7 oraz art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. Przepisy te statuują obowiązek organów administracji publicznej wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, ustalenia na podstawie całokształtu tego materiału, czy dana okoliczność została udowodniona, a następnie rozstrzygnięcia sprawy. Zarzut pełnomocnika Skarżącej zdaje się zmierzać do błędnego wniosku, że odmowa dostępu do niejawnej części akt sprawy oznacza, że organ nie przeprowadził prawidłowo postępowania wyjaśniającego w zakresie objętym zawartością tego elementu materiału dowodowego. Okoliczność, iż strona nie może się zaznajomić z całością materiału dowodowego nie oznacza bynajmniej, że organ go nie posiada, a poczynione w sprawie ustalenia nie znajdują żadnego oparcia w faktach, lecz świadczy o tym, iż wynikające z zebranych dowodów informacje są tego rodzaju, iż dostęp do nich wymagał ograniczenia, poprzez wyłączenie ich jawności, a więc i dostępu do nich, zgodnie z przepisami ustawy o ochronie informacji niejawnych. W niniejszej sprawie Sąd ustalił, że organ posiadał niezbędną do jej rozpatrzenia wiedzę i ocenił ją w sposób zgody ze wskazanymi wcześniej przepisami prawa procesowego. Sąd nie podzielił zapatrywania pełnomocnika Skarżącej, jakoby poprzez brak dostępu do niejawnej części akt została ona pozbawiona możliwości należytej i skutecznej reprezentacji, czy też wniesienia środków zaskarżenia, co wiązałoby się z naruszeniem art. 78 Konstytucji RP, który stanowi, że: "Każda ze stron ma prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. Wyjątki od tej zasady oraz tryb zaskarżania określa ustawa". Skarżąca mogła bowiem skorzystać, i to zresztą zrobiła, z kilku środków zaskarżenia, tj. wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy od decyzji organu I instancji, skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego, a potencjalnie będzie mogła również złożyć skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, które to organy władzy publicznej mają wgląd w akta niejawne. Ponadto Skarżąca mogła skorzystać z trybu zażaleniowego i zaskarżenia do sądu administracyjnego postanowienia organu administracji o odmowie wglądu w akta zawierające informacje niejawne, z czego jednak zrezygnowała. W każdej takiej sprawie wgląd w dokumenty niejawne mają organ lub jego uprawnieni pracownicy, a na etapie postępowania przed sądem administracyjnym, sędziowie rozpatrujący sprawę, co daje gwarancję, że tego rodzaju rozstrzygnięcia nie zapadają pochopnie, oraz że są kontrolowane z uwzględnieniem całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego. W tym miejscu wypada zauważyć, że podobne zagadnienie było już przedmiotem oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego, który stwierdził – a Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę pogląd ten podziela, że ograniczenie dostępu do części akt postępowania skutkuje dla skarżącego oczywistą trudnością w sformułowaniu stanowiska procesowego. Jednakże postępowanie administracyjne, w tym odwoławcze, ma charakter dalece odformalizowany i dla skutecznego wniesienia odwołania nie jest konieczne precyzyjne postawienie konkretnych zarzutów. Dla uruchomienia pełnej kontroli instancyjnej, nie ograniczonej do argumentów zawartych w odwołaniu, wystarczające jest wyrażenie niezadowolenia z zaskarżanej decyzji, na co jednoznacznie wskazuje treść art. 128 k.p.a. Zgodnie z modelem postępowania odwoławczego przyjętym w polskim porządku prawnym w postępowaniu administracyjnym, zakres postępowania odwoławczego nie jest uzależniony od sformułowanych w odwołaniu zarzutów (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 lipca 2018 r., II OSK 1084/18, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zdaniem Sądu, z decyzji organu, podjętych w obu instancjach, Skarżąca mogła dowiedzieć się, jakie wnioski płyną z dokumentów niejawnych, tj. że jej obecność na terytorium RP stwarza poważne, rzeczywiste i aktualne zagrożenie dla obronności oraz bezpieczeństwa, a przy tym godzi w interes, dobre imię oraz pozycję międzynarodową Polski, natomiast ograniczenie możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym nie oznacza automatycznie, że naruszone zostało prawo do skorzystania ze skutecznego środka odwoławczego. W związku z tym brak jest podstaw do przyjęcia, że doszło do naruszenia wspomnianych wcześniej norm konstytucyjnych. Mając powyższe na względzie, po przeanalizowaniu całości zebranego w sprawie materiału, Sąd stwierdził, że zarówno zaskarżona decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, jak i poprzedzająca ją decyzją tego organu odpowiadają prawu. Tym samym organ ten rozpatrując sprawę w drugiej instancji zasadnie nie zastosował art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. nie uchylił zaskarżonej wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy decyzji, lecz na zasadzie pkt-u 1 ww. przepisu, utrzymał ją w mocy. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.