IV SA/Wa 266/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Sędziowie Sędzia WSA Jakub Linkowski, asesor WSA Tomasz Wykowski (spr.), Protokolant Artur Dral, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 kwietnia 2008 r. sprawy ze skargi B. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia (...) grudnia 2007 r. nr (...) w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania odwoławczego - skargę oddala - Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., zwane dalej "SKO", utrzymało w mocy własne postanowienie z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...], odmawiające zawieszenia postępowania odwoławczego w sprawie odwołania od decyzji Burmistrza Miasta P. nr [...] z dnia [...] kwietnia 2007 r., ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego na działce ew. nr [...] z obr. [...] położonej w P. ul. [...]. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia SKO wskazało, iż decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r. Burmistrz Miasta P. ustalił warunki zabudowy dla planowanej inwestycji. Odwołanie od powyższej decyzji, z jednoczesnym wnioskiem o zawieszenie postępowania w sprawie złożyła B. W., zwana dalej "skarżącą". We wniosku skarżąca powoływała się na toczące się przed sądem powszechnym postępowanie w przedmiocie zniesienia współwłasności nieruchomości objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Zdaniem skarżącej do czasu zakończenia postępowania cywilnego, wobec braku zgody jednego ze współwłaścicieli nieruchomości, zachodzą przesłanki uzasadniające zawieszenia postępowania odwoławczego. Po rozpatrzeniu wniosku skarżącej, postanowieniem z dnia [...] czerwca 2007 r., SKO, działając na podstawie art.97§1 pkt 4 k.p.a., odmówiło zawieszenia postępowania odwoławczego w sprawie odwołania od decyzji Burmistrza Miasta P. Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpiła skarżąca. Rozpatrzywszy wniosek SKO wskazało, iż ta okoliczność, iż przed sądem powszechnym toczy się postępowanie, pozostaje bez wpływu na postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Zgodnie z art.63 ust.2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz.717 z późn.zm.) decyzja ustalająca warunki zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Informację tej treści zamieszcza się w decyzji, co w konsekwencji oznacza, iż na etapie postępowania o ustalenie warunków zabudowy nie mają znaczenia kwestie w zakresie stosunków własnościowych, jakie istnieją między stronami. Z tych względów toczące się postępowanie przed sądem cywilnym o zniesienie współwłasności nie stanowi kwestii prejudycjalnej, od której uzależnione byłoby wydanie rozstrzygnięcia w powyższej sprawie. Kwestia wykazania się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane ma dopiero znaczenie w przypadku ubiegania się przez inwestora o wydanie pozwolenia na budowę, bowiem dopiero w tym postępowaniu ustawodawca nałożył obowiązek wykazania się tytułem prawnym do nieruchomości. W skardze na postanowienie SKO z dnia [...] grudnia 2007 r. skarżąca wskazała m.in., iż stanowisko, które legło u podstaw wydania zaskarżonego postanowienia jest błędne. Prawo własności jest najważniejszym prawem materialnym przysługującym człowiekowi i jako takie jest chronione bezpośrednio przepisami Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, umowach międzynarodowych łączących Rzeczpospolitą Polską w tym m.in. Europejskiej Konwencji Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Bez zgody właściciela nieruchomości ingerencja organów administracji w prawo własności nie jest dopuszczalna. Wydana bez zgody skarżącej decyzja ustalająca warunki zabudowy w oczywisty sposób ingeruje w jej prawa. Decyzja organu I instancji wydana została na podstawie wniosku jednego ze współwłaścicieli bez zgody a nawet przy sprzeciwie pozostałych współwłaścicieli. W takiej sytuacji istnieje przeszkoda w postaci braku zgody współwłaścicieli, która może być rozwiązana jedynie w drodze postępowania cywilnego, które jest w toku. Ustawodawca bowiem dla rozstrzygania sporów między współwłaścicielami rzeczy wspólnej przewidział drogę procesu cywilnego, który w żaden sposób nie może być zastąpiony decyzją administracyjną. Inwestor jest stroną w postępowaniu przed sądem powszechnym o zniesienie współwłasności. Uzyskaną decyzją ustalającą warunki zabudowy posługuje się w tym postępowaniu odnośnie spornego miedzy współwłaścicielami sposobu zniesienia współwłasności. Ta decyzja ma zdaniem inwestora przemawiać za zniesieniem współwłasności w sposób przez niego popierany w sprawie cywilnej. Inwestor próbuje, legitymując się decyzją administracyjną, narzucić sądowi powszechnemu korzystny dla niego sposób zniesienia współwłasności. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sąd rozpoznał skargi na decyzję SKO z racji sprawowania wymiaru sprawiedliwości, polegającego na kontrolowaniu działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art.1§1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. z dnia 20 września 2002 r., Nr 153, poz.1269). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art.3§2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz.1270 – zwanej dalej "p.p.s.a."). Skargę należało oddalić, albowiem zaskarżone postanowienie SKO jest zgodne z prawem. W dacie orzekania przez SKO brak było bowiem podstaw do zawieszenia postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy na podstawie art.97§1 pkt 4 k.p.a. W szczególności brak było podstaw do zawieszenia tego postępowania do czasu prawomocnego zakończenia postępowania przed sądem powszechnym o zniesienie współwłasności terenu inwestycji. Istota sprawy sprowadza się do dwóch kwestii. Po pierwsze, czy możliwe jest ustalenie warunków zabudowy dla danej inwestycji w sytuacji, w której o ustalenie tych warunków wnosi tylko jeden ze współwłaścicieli nieruchomości stanowiącej teren inwestycji, a reszta z tych współwłaścicieli sprzeciwia się temu wnioskowi. Po drugie, czy zawisłość przed sądem powszechnym sprawy o zniesienie współwłasność tej nieruchomości stanowi przesłankę do zawieszenia postępowania o ustalenie warunków zabudowy. Istotę oraz przesłanki stosowania instytucji warunków zabudowy regulują przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art.59 ust.1 ustawy ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy wymaga zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Zgodnie z art.61 ust.1 ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Z cytowanych wyżej przepisów, podobnie jak i z żadnych innych przepisów ustawy nie wynika, aby warunkiem uzyskania decyzji ustalającej warunki zabudowy terenu było to, aby wnioskodawca – inwestor posiadał tytuł prawny do terenu inwestycji (prawo własności, prawa użytkowania wieczystego, prawo dzierżawy, itp.), czy też, aby ustalenie warunków zabudowy na wniosek inwestora nie posiadającego żadnego tytułu prawnego do terenu inwestycji wymagało zgody osoby, która taki tytuł posiada. Wynika stąd, iż uzyskać warunki zabudowy można, nie mając żadnego związku prawnego z nieruchomością, a ponadto, uzyskanie wspomnianych warunków nie jest uzależnione od zgody właściciela nieruchomości (jest zatem dopuszczalne nawet pomimo wyraźnego sprzeciwu właściciela). Tego rodzaju rozwiązanie nie jest nieuprawnionym wkroczeniem przez ustawodawcę w prawo własności przysługujące właścicielowi terenu inwestycji. Postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest dopiero wstępnym stadium w procesie inwestycyjnym. Uzyskanie pozytywnej decyzji nie uprawnia inwestora do rozpoczęcia prac budowlanych. Jednocześnie, co należy wyraźnie podkreślić pozytywna decyzja nie przyznaje inwestorowi (ani nie potwierdza) żadnych praw do terenu inwestycji (praw o charakterze cywilnoprawnym), nie umniejsza również żadnych praw do nieruchomości przysługujących innym osobom. Wynika stąd, iż wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy pozostaje bez wpływu na stan prawny nieruchomości, nie kreuje żadnych nowych praw o charakterze cywilnoprawnym, nie ogranicza, ani nie rozszerza praw już istniejących. Nie daje również inwestorowi żadnego umocowania do dokonywania jakiejkolwiek faktycznej ingerencji w teren inwestycji (wspomniany już brak umocowania do rozpoczęcia robót budowlanych). Podkreślić należy, iż ukształtowanie instytucji ustalenia warunków zabudowy w powyższy sposób, tj. z pominięciem obowiązku wyrażenia przez właściciela nieruchomości stosownej zgody nie prowadzi do naruszenia niezbywalnego prawa właściciela do decydowania o tym, kto ma inwestować na jego nieruchomości. Dostateczną gwarancją tego, iż zabudowanie nieruchomości odbędzie się za zgodą właściciela jest to, iż bez legitymowania się tytułem prawnym do nieruchomości inwestor nie uzyska pozwolenia na budowę. Należy podkreślić, iż dopuszczalność wnioskowania o ustalenie warunków zabudowy przez osobę nie posiadającą tytułu prawnego do terenu inwestycji ma istotny walor praktyczny. Jak już wspomniano wcześniej postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy wszczyna się wyłącznie w sytuacji, gdy teren inwestycji nie jest objęty planem zagospodarowania przestrzennego. Jest to zatem sytuacja, w której nie istnieje generalny akt prawny regulujący zasady inwestowania w danej gminie, co jest równoznaczne z niepewnością odnośnie tego, co można budować na poszczególnych nieruchomościach. Korzystając z instytucji ustalenia warunków zabudowy potencjalny inwestor zyskuje zatem możliwość – przed podjęciem decyzji odnośnie nabycia nieruchomości – dowiedzenia się, co wolno na niej zbudować. Powyższe rozważania dotyczące sytuacji, w której inwestorem jest osoba nie posiadająca tytułu prawnego do terenu inwestycji, mają odpowiednie zastosowanie do sytuacji, w której wnioskodawcą jest osoba mająca udział w prawie do nieruchomości (współwłaściciel). Skoro zatem w żadnym wypadku uzyskanie warunków zabudowy nie jest uzależnione od wyrażenia na powyższe zgody przez właściciela terenu inwestycji, to tym samym nie potrzebuje jej jeden ze współwłaścicieli tego terenu. Mając powyższe na uwadze należy wskazać, iż bez wpływu na bieg postępowania o ustalenie warunków zabudowy pozostaje równolegle toczące się postępowanie o zniesienie współwłasności. Nawet bowiem gdyby to drugie postępowanie doprowadziłoby do tego, iż inwestor utraciłby współwłasność nieruchomości, to zgodnie z regułą wskazaną powyżej, nie utraciłby prawa do żądania ustalenia warunków zabudowy bez konieczności wyrażenia zgody na powyższe przez właścicieli. Brak konieczności uzyskania zgody współwłaścicieli nieruchomości na ustalenie w odniesieniu do tej nieruchomości warunków zabudowy nie jest równoznaczny z marginalizacją tych osób w postępowaniu o ustalenie warunków. Osoby te mają bowiem w sprawie interes prawny w rozumieniu art.28 k.p.a. uprawniający do wzięcia udziału w tym postępowaniu. Współwłaściciele terenu inwestycji korzystają zatem ze wszystkich praw procesowych należnych stronie postępowania administracyjnego, tj. w szczególności mogą brać aktywny udział w postępowaniu wyjaśniającym oraz składać środki odwoławcze. O ile zatem współwłaściciele terenu inwestycji nie mogą skutecznie kwestionować decyzji ustalającej warunki zabudowy, powołując się na brak swojej zgody, o tyle mogą dowodzić niezgodności decyzji z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, czy też wadliwości postępowania w świetle przepisów k.p.a. (w oczywisty sposób Sąd nie przesądza jednakże, iż takimi wadami obarczona jest decyzja Burmistrza Miasta P., nie będą przedmiotem oceny w postępowaniu sądowym). Konkludując, stwierdzić należy, iż zaskarżone postanowienie SKO pozostaje w zgodzie z rozważaniami poczynionymi powyżej. Skarga nie ma zatem usprawiedliwionych podstaw. Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.151 p.p.s.a.