IV SA/Wa 2660/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Kaja Angerman Sędziowie Sędzia WSA Łukasz Krzycki Sędzia WSA Anna Szymańska (spr.) Pr, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 17 sierpnia 2017 r. sprawy ze skargi J. B. i W. B.- K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołań 1. stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz J. B. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz W. B.- K. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej także: organ) postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2016r. (znak [...]) - zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez J. B. i W. B. po rozpatrzeniu odwołań tych podmiotów od decyzji Zarządu [...] z dnia [...] lipca 2016r. nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie drugiego budynku mieszkalnego wielorodzinnego na działce nr ew. [...] z obrębu [...] - na podstawie art. 134 k.p.a. stwierdziło niedopuszczalność tych odwołań. Stan sprawy jest następujący. Zarząd [...] wydał w dniu [...] lipca 2016r. decyzję o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji wyżej opisanej. Odwołania od tych decyzji złożyli: P. K., E. K., J. B., W. B. Odwołania P. K. i E. K. wpłynęły do Kolegium 18 sierpnia 2016r. Organ odwoławczy natychmiast, bo [...] sierpnia 2016r. wydał decyzję - po rozpatrzeniu odwołań tych osób – o utrzymaniu w mocy decyzji ustalającej warunki zabudowy. Następnie 26 sierpnia 2016r. wpłynęły do Kolegium odwołania wniesione przez J. B. i W. B. W związku z tymi odwołaniami SKO wydało zaskarżone w niniejszej sprawie postanowienie. Podało, że decyzja z dnia [...] sierpnia 2016r. zakończyła tok postępowania w przedmiotowej sprawie. Decyzja ta stała się ostateczną i nie służy od niej odwołanie. Wobec powyższego odwołania wniesione przez skarżące nie mogą być rozpatrzone i z tego powodu są niedopuszczalne zgodnie z art. 134 k.p.a. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiodły J. B. i W. B. Skarga wnosi o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia w całości, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydanym postanowieniem rażąco naruszyło naczelną zasadę postępowania administracyjnego, to jest określoną w art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania. Wniesienie odwołania od decyzji organu I instancji przez dwie lub więcej stron postępowania administracyjnego nakłada na organ odwoławczy obowiązek ich łącznego rozpatrzenia w jednym terminie, który to w niniejszej sprawie nie został spełniony. Niedopełnienie obowiązku łącznego rozpoznania wszystkich odwołań stron wywołuje daleko idące skutki prawne albowiem rozstrzygnięcie takie dotknięte jest wadą nieważności. Za niedopuszczalne należy uznać działanie organu odwoławczego, w ramach, którego rozpoznaje on dwa z czterech wniesionych odwołań, zaś w odniesieniu do dwóch nierozpoznanych wydaje postanowienie o ich niedopuszczalności, pozbawiając tym samym strony postępowania prawa do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy. Skarżące podkreśliły, że wszystkim odwołującym się decyzja organu I instancji doręczona została w dniu 2 sierpnia 2016 r. P. K. wniósł odwołanie w dniu 9 sierpnia 2016 r, E. K.12 sierpnia 2016 r., zaś J. B. i W. B. w dniu 16 sierpnia 2016 r. Wszyscy odwołujący się wnieśli odwołania w przewidzianym przepisami prawa terminie, a co więcej w dacie, w której żadne rozstrzygnięcie organu odwoławczego jeszcze nie zapadło. Wprawdzie niedopuszczalne jest po wydaniu decyzji przez organ odwoławczy podejmowanie kolejnego rozstrzygnięcia w tej samej sprawie, to okoliczność ta z całą pewnością nie świadczy o prawidłowości zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]. Obowiązkiem organu odwoławczego było podjęcie z urzędu działań zmierzających do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji wydanej na skutek rozpoznania dwóch z czterech złożonych odwołań. Dopiero po uchyleniu takiej decyzji możliwe było zrealizowanie obowiązku łącznego rozpoznania wszystkich wniesionych odwołań. Zdaniem Skarżących konieczne jest wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego postanowienia, tak by umożliwić organowi odwoławczemu - zgodnie z wyrażoną w art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności - ponownie rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy rozstrzygniętej decyzją organu I instancji, zbadanie zarzutów wniesionych odwołań i odniesienie się do nich w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, zajmując stanowisko jak w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, albowiem postanowienie będące przedmiotem skargi rażąco naruszyło art. 15 k.p.a. Zasada dwuinstancyjności jest zasadą konstytucyjną ustanowioną w art. 78 Konstytucji RP, który stanowi, że każda ze stron ma prawo do zaskarżania orzeczeń i decyzji wydawanych w pierwszej instancji. Ustanowiona w Konstytucji RP zasada dwuinstancyjności jest realizowana w postępowaniu administracyjnym, które przyjmuje w art. 15 zasadę ogólną dwuinstancyjności. Zasada ta w przypadku decyzji administracyjnej została skonkretyzowana w art. 127 § 1 k.p.a. który stanowi, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Zgodnie zaś z art. 129 § 2 k.p.a. odwołanie wnosi się w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie – od dnia jej ogłoszenia stronie. Oznacza to, że odwołanie wniesione w terminie uruchamia postępowanie odwoławcze w ramach drugiej instancji. Naruszenie tego prawa do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej jest rażącym naruszeniem prawa (vide komentarz do k.p.a. pod red. Barbara Adamiak i Janusz Borkowski, 14. Wydanie, Wydawnictwo C.H. Beck, str. 97 i 98). W rozpatrywanej sprawie bezspornie strony skarżące zostały pozbawione prawa do dwukrotnego rozpatrzenia ich sprawy bowiem organ stanął na stanowisku, że sprawa została już zakończona ostateczną decyzją administracyjną. W istocie Kolegium uprzednio wydało decyzję rozpoznając odwołania innych stron postępowania o ustalenie warunków zabudowy. Przydało zatem priorytet zasadzie trwałości decyzji administracyjnej uregulowanej z kolei w art. 16 k.p.a. Spór zatem sprowadza się do tego która z zasad - czy dwuinstancyjności czy trwałości decyzji administracyjnej – jest silniejsza. Sąd stoi na stanowisku, że z racji zagwarantowanej konstytucyjnie zasady dwuinstancyjności postępowania i tego, że wyjątki od tej zasady oraz tryb zaskarżania określa ustawa (art. 78 Konstytucji RP), zasada wynikająca z art. 15 k.p.a. będzie miała pierwszeństwo przed zasadą ostateczności decyzji administracyjnych. Należy bowiem wyraźnie stwierdzić, że żaden przepis rangi ustawowej nie przewiduje wyjątku od możliwości wywiedzenia odwołania od decyzji ustalającej warunki zabudowy. Nie przewiduje tego zarówno akt procesowy jakim jest k.p.a., jak i ustawa materialna jaką jest ustawa z 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z kolei zasada trwałości decyzji administracyjnej nie ma charakteru bezwzględnego. Od reguły ostateczności załatwienia sprawy ustawodawca dopuszcza bowiem wyjątki wyznaczając warunki odstąpienia od niej. Wyjątki te zostały wyliczone w zdaniu drugim art. 16 § 1 k.p.a., a mianowicie w przypadkach przewidzianych w k.p.a. decyzja ostateczna może być wzruszona: poprzez uchylenie (zmianę) decyzji w trybie postępowania w sprawie uchylenia (zmiany) decyzji prawidłowej bądź dotkniętej wadą niekwalifikowaną (art. 154, art. 155 i 161 k.p.a.), poprzez uchylenie decyzji w trybie postępowania w sprawie wznowienia (art. 145 k.p.a.. i nast.), poprzez stwierdzenie nieważności (art. 156 k.p.a.) oraz przez uchylenie (zmianę) decyzji na podstawie przepisów szczególnych. Z tych powodów zdaniem Sądu konieczne było nadanie zasadzie dwuinstancyjności charakteru nadrzędnego wobec zasady ostateczności decyzji, co skutkować mogło jedynie stwierdzeniem nieważności zaskarżonego postanowienia jako rażąco naruszającego art. 15 k.p.a. Bowiem, że doszło do oczywistego pogwałcenia tej zasady nie ma żadnych wątpliwości czy to interpretacyjnych, czy dotyczących ustalenia stanu faktycznego. Organ odwoławczy nie rozpoznał wniesionych w terminie odwołań uznając je za niedopuszczalne. Z powyższych względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 2) p.p.s.a. skargę uwzględnił. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. Na koszty te składają się wpis sądowy w wysokości 100 zł, koszty wynagrodzenia radcy prawnego w kwocie 480 zł oraz wydatki poniesione na opłatę skarbową od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł.