IV SA/Wa 267/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Wójcik (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Alina Balicka Sędzia WSA Anna Sękowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 13 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi A. Z. na postanowienie Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego oddala skargę. Dyrektor Generalny Lasów Państwowych, po rozpatrzeniu zażalenia A. Z., postanowieniem z [...] listopada 2017 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w [...] z [...] maja 2017 r. nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie sprawy. W piśmie z 30 września 2016 r. A. Z. wniósł o wydanie decyzji stwierdzającej trwałe wyłączenie z produkcji leśnej dzierżawionego na podstawie umowy dzierżawy z [...] września 2011 r. nr [...] gruntu leśnego o pow. 0,5172 ha, wchodzącego w skład działki ewidencyjnej nr [...], obręb ewidencyjny [...], gmina L., powiat [...], województwo [...], na rzecz sprawcy wyłączenia, tj. Gminnej Spółdzielni "S." w S. w roku 1965 r. Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w [...] postanowieniem z [...] maja 2017 r. odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji stwierdzającej wyłączenie z produkcji leśnej opisanego powyżej gruntu leśnego, na podstawie art. 61a Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. W uzasadnieniu organ wskazał, na wyszczególnione w art. 61a § 1 kpa "inne uzasadnione przyczyny" – brak podstawy materialnoprawnej do wydania decyzji administracyjnej. Powołano, że warunkiem orzekania na podstawie art. 28 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych jest stwierdzenie, że grunty zostały wyłączone z produkcji niezgodnie z przepisami ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (użycie pojęcia "niniejszej ustawy") i niedopuszczalne jest jej stosowanie do zdarzeń, które miały miejsce przed wejściem jej w życie, tym bardziej, że norma art. 28 ma charakter sankcyjny. Wskazano, że przepisy intertemporalne nie odnoszą się do sytuacji, kiedy do nielegalnego wyłączenia gruntów leśnych z produkcji doszło przed wejściem w życie ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, zaś z wniosku skarżącego wynika, że przedmiotowe naniesienia powstały w latach 60-tych ubiegłego wieku. W wyniku rozpoznania zażalenia wniesionego przez skarżącego na powyższe postanowienie, Dyrektor Generalny Lasów Państwowych postanowieniem z [...] listopada 2017 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu wskazano, że obowiązki nałożone na skarżącego w umowie dzierżawy z Nadleśnictwem L. nie stanowią przesłanki w sprawie wszczęcia postępowania na podstawie ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Powołano, że skarżący wniósł o wydanie decyzji stwierdzającej trwałe wyłączenie z produkcji gruntów leśnych na rzecz sprawcy wyłączenia Gminnej Spółdzielni "S." w S. w roku 1965 r., w celu potwierdzenia stanu faktycznego na gruncie. Wskazano, że zgodnie z przepisami ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, wyłączenie z produkcji gruntów leśnych może nastąpić po wydaniu decyzji zezwalającej na takie wyłączenie w trybie art. 11 ustawy, bądź też w razie stwierdzenia wyłączenia Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych może wydać decyzję na podstawie art. 28 ust. 1 lub 2 wymienionej ustawy. Z przepisu art. 28 ust. 1 i 2 ustawy wynika, że dotyczy on wyłączenia gruntów leśnych, które nastąpiło wyłącznie w czasie obowiązywania ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Organ stwierdził, że brak jest podstaw do orzekania odnośnie spraw wyłączenia gruntów leśnych z produkcji przed 1995 r. bez decyzji, która została wprowadzona przepisami ustawy z 1995 r. Wskazano również, że przepisy ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie przewidują procedury potwierdzenia stanu faktycznego wyłączenia gruntu przed rokiem 1995. Organ uznał, że w tym przypadku nie było podstaw materialnoprawnych do wydania decyzji administracyjnej i zaistniały przesłanki do wydania postanowienia odmawiającego wszczęcia postępowania administracyjnego, na podstawie art. 61a § 1 kpa, w sprawie wydania decyzji stwierdzającej wyłączenie gruntów leśnych. Wskazano również, że postępowanie na podstawie art. 28 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych wszczyna się, gdy organ stwierdzi wyłączenie gruntów z produkcji leśnej (postępowanie wszczyna się z urzędu po stwierdzeniu wyłączenia), a w związku z tym wniosek strony nie skutkuje obowiązkiem wszczęcia postępowania. Powyższe postanowienie stało się przedmiotem skargi A. Z. wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonemu postanowieniu skarżący zarzucił: - naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 28 w zw. z art. 11 ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych polegające na odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia wyłączenia z produkcji leśnej gruntu leśnego, - naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na zebraniu, rozpatrzeniu oraz dokonaniu przez ten organ oceny materiału dowodowego wbrew regułom wynikającym z art. 7 i art. 77 § 1 kpa, w szczególności poprzez odmowę wszczęcia postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy brak było ku temu przesłanek materialnoprawnych. W uzasadnieniu skargi wskazano, że do faktycznego wyłączenia gruntu z produkcji leśnej już doszło i jego uwieńczeniem powinna zostać decyzja stwierdzająca faktyczne wyłączenie z produkcji leśnej gruntu leśnego w trybie art. 11 ust. 1 i 2 ustawy. Powołano, że z brzmienia art. 28 ustawy wynika, że ustawę stosuje się do wszystkich wyłączeń z produkcji leśnej powstałych w trakcie jej obowiązywania, jak i przed, a nieuregulowanych prawnie. Taka decyzja ma mieć jedynie charakter deklaratoryjny i umożliwiać zalegalizowanie istniejącego stanu rzeczy, a więc były podstawy do wszczęcia i prowadzenia postępowania. Skarżący powołał się do przepisy intertemporalne ustawy – art. 35, odnoszące się do spraw wszczętych przed jej wejściem w życie, a niezakończonych decyzją ostateczną, wskazując na możliwość prowadzenia postępowania w stanie faktycznym sprawy na podstawie przepisów ustawy z 1995 r. Ponadto powołano, że w sprawie możliwe jest zastosowanie przepisu wprost stanowiącego w dyspozycji o gruntach przeznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nierolnicze lub nieleśne, które zostały wyłączone z produkcji bez decyzji, o której mowa w art. 11 ust. 1 i 2 powołanej ustawy. Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i utrzymanego nim w mocy postanowienia organu pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Generalny Lasów Państwowych wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna, ponieważ zaskarżone postanowienie nie narusza prawa, zostało wydane na podstawie właściwie zgromadzonego i ocenionego materiału dowodowego przy prawidłowo zastosowanych i zinterpretowanych przepisach prawa. Wyłączenie gruntów leśnych z produkcji następuje w oparciu o przepisy ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2017 r. poz. 1161). Zgodnie z art. 11 ust. 1 i 2 tej ustawy, grunty rolne i leśne przeznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nierolnicze i nieleśne, mogą być wyłączone z produkcji rolniczej lub leśnej po wydaniu na podstawie art. 11 ust. 1 tej ustawy decyzji zezwalającej na takie wyłączenie. Zgodnie z art. 11 ust. 3 omawianej ustawy, decyzja taka może być wydana po dniu faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji w zakresie gruntów wymienionych w art. 8 (wyłączenie gruntów z produkcji w zakresie niezbędnym do podjęcia natychmiastowych działań niezbędnych do zwalczania klęsk żywiołowych i ich następstw, jak również usuwania następstw wypadków losowych, poszukiwania lub rozpoznawania węglowodorów, węgla kamiennego, węgla brunatnego, rud metali, rud pierwiastków (...)). Natomiast w sytuacji wyłączenia gruntów z produkcji bez uzyskania decyzji zezwalającej na takie wyłączenie, zastosowanie znajdzie art. 28 ust. 1 i 2 powołanej ustawy. Zgodnie z ust. 1 tego przepisu w razie stwierdzenia, że grunty zostały wyłączone z produkcji niezgodnie z przepisami ustawy, sprawcy wyłączenia ustala się opłatę w wysokości dwukrotnej należności. Przepis ten dotyczy sytuacji, gdy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie przewiduje przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, a mimo to doszło do wyłączenia takich gruntów z produkcji rolniczej lub leśnej. W świetle przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie ma możliwości zezwolenia na wyłączenie z produkcji rolniczej lub leśnej gruntów rolnych lub leśnych, jeżeli miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie przewiduje takiej możliwości. W sytuacji takiej nie wydaje się decyzji zezwalającej na wyłączenie, a jedynie w formie sankcji dla sprawy takiego wyłączenia ustala się opłatę w wysokości dwukrotnej należności. Z kolei art. 28 ust. 2 ustawy przewiduje, że w razie stwierdzenia, że grunty przeznaczone w miejscowym planie na cele nierolnicze lub nieleśne zostały wyłączone z produkcji bez decyzji, o której mowa w art. 11 ust. 1 i 2, decyzję taka wydaje się z urzędu, podwyższając jednocześnie wysokość należności o 10%. W przedmiotowej sprawie organ zasadnie stwierdził, że brak jest podstaw do wszczęcia postępowania w sprawie. Z wniosku złożonego przez skarżącego jednoznacznie wynika, że skarżący wniósł o wydanie decyzji stwierdzającej trwałe wyłącznie z produkcji leśnej gruntu na rzecz sprawcy wyłączenia - Gminnej Spółdzielni "S." w S. Z wniosku wynika również jednoznacznie, że do wyłączenia doszło w roku 1965. Jednocześnie w uzasadnieniu samego wniosku skarżący wskazał, że [...] grudnia 1964 r. Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w S. wydało dla Gminnej Spółdzielni "S." w S. zaświadczenie lokalizacji ogólnej Nr [...]. Stanowisko Nadleśnictwa Państwowego L. wydane w 1965 r. w odpowiedzi na wniosek GS "S." z [...] stycznia 1965 r. potwierdza fakt wyłączenia terenu z uprawy leśnej. Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w S. wydał [...] lutego 1965 r. opinię lokalizacyjną, a Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Z. opinię w sprawie lokalizacji budowy pawilonu gastronomicznego w L. oraz wydzielenia terenów leśnych o pow. 0,55 ha. W dniu [...] października 1966 r. została wydana decyzja o pozwoleniu na budowę wymagająca zatwierdzenia projektu. Obiekty zostały wybudowane, a teren wyłączono z produkcji leśnej. Z powyższego wynika, że skarżący zawnioskował o zastosowanie sankcji przewidzianej w art. 28 ust. 1 ustawy wobec podmiotu, który dokonał wyłączenia w roku 1965 r., a więc przed wejściem w życie przepisów ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Słusznie wskazał organ, że z treści art. 28 ust. 1 ustawy wynika jednoznacznie, że sankcję nakłada się w sytuacji wyłączenia gruntów z produkcji leśnej, niezgodnie z przepisami ustawy z 1995 r. Regulacja tego przepisu ma charakter sankcyjny (sankcja administracyjna pieniężna) i niedopuszczalne byłoby jej zastosowanie do zdarzeń, które miały miejsce przed wejściem w życie tej regulacji prawnej. Sąd podziela tym samym pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 czerwca 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 391/13 dostępny na stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. nie zawiera żadnych przepisów przejściowych, pozwalających na zastosowanie przewidzianej w nim sankcji do zdarzeń zaistniałych przed wejściem w życie tej ustawy. Jedynie w art. 35 ust. 1 przewidziano zastosowanie jej przepisów do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną. Taka sytuacja nie miała miejsce w przedmiotowej sprawie. Ponadto w art. 35 ust. 5 powołanej ustawy wskazano, że do wznowienia postępowania w sprawach, w których na podstawie dotychczasowych przepisów wydano decyzje ostateczne dotyczące wyłączenia gruntów z produkcji bez zezwolenia, stosuje się przepisy niniejszej ustawy. Powołać również należy, że wobec uchylenia ustawy z dnia 26 października 1971 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz rekultywacji gruntów oraz ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, brak jest podstaw do orzekania na podstawie nieobowiązujących przepisów. Wskazać również należy, że powoływany przez skarżącego w uzasadnieniu skargi wyrok w sprawie IV SA/Wa 1757/14 został wydany w innych okolicznościach stanu faktycznego. Mianowicie wniosek o wszczęcie postępowania i wydanie decyzji w trybie art. 28 ust. 2 ustawy został złożony przez sprawcę wyłączenia. Ponadto w przedmiotowej sprawie, jak wynika z ustaleń organu pierwszej instancji, brak jest danych dotyczących miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, które mogły obowiązywać w latach 60-tych. Zgodnie zaś z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy L. przyjętym uchwałą Rady Miejskiej w L. z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...], przedmiotowe grunty wchodzące w skład działki ew. nr [...] obr. [...] i przeznaczone są pod teren zabudowy usługowo-turystycznej. Podkreślić też należy, że decyzje na podstawie art. 28 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych wydawane są z urzędu, a nie na wniosek, zatem wniosek skarżącego nie mógł być podstawą wszczęcia postępowania. Mając powyższe na uwadze uznać należy, że orzekające w sprawie organy właściwie zastosowały art. 61a § 1 kpa, odmawiając wszczęcia postępowania w sprawie. Brak jest bowiem podstawy materialnoprawnej do wydania decyzji administracyjnej. Zarzuty skargi są więc bezpodstawne. Z przytoczonych przyczyn Sąd orzekł jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 151 w związku z art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302).