IV SA/Wa 267/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec (spr.) sędzia del. SO Aleksandra Westra, Protokolant st. sekr. sąd. Marcin Woźniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi J. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej oddala skargę. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z [...] listopada 2018 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpoznaniu wniosku J. T. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją własną Organu z [...] września 2017 r. nr [...], odmawiającą uchylenia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] czerwca 2016 r. nr [...], utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta [...] z [...] kwietnia 2015 r. nr [...] - utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję własną. Stan niniejszej sprawy przedstawiał się następująco. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej SKO), po wznowieniu - na wniosek J. T. oparty na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. - postanowieniem z [...] września 2017 r. nr [...] postępowania zakończonego decyzją własną z [...] czerwca 2016 r. nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta [...] z [...] kwietnia 2015 r. nr [...], którą ustalono środowiskowe uwarunkowania realizacji inwestycji polegającej na rozbudowie i przebudowie zabudowy usługowej wraz z towarzyszącą jej infrastrukturą, nieobjętej ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ani miejscowego planu odbudowy, o powierzchni zabudowy nie mniejszej niż 0,5 ha, położonej na obszarze [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu, w otulinie rezerwatu przyrody "[...]" w ramach rozbudowy i przebudowy bazy sportowej Klubu Sportowego [...] z funkcjami towarzyszącymi wraz z infrastrukturą techniczną i drogową na dz. ew. nr [...], obręb [...] przy ul. [...] w Dzielnicy [...], określono rodzaj i miejsce realizacji przedsięwzięcia, warunki wykorzystywania terenu w fazie realizacji i eksploatacji, wymagania dotyczące ochrony środowiska do uwzględnienia w projekcie budowlanym oraz stwierdzono brak konieczności przeprowadzenia ponownej oceny oddziaływania na środowisko oraz postępowania w sprawie transgranicznego oddziaływania na środowisko, decyzją z [...] września 2017 r. nr [...] odmówiło uchylenia decyzji własnej z [...] czerwca 2016 r. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją SKO w [...] z [...] września 2017 r. wniosła J. T., która wskazała, że SKO całą winą za nieuczestniczenie w postępowaniu o ustalenie środowiskowych uwarunkowań przedsięwzięcia obarczyło ją, zdejmując odpowiedzialność z Prezydenta [...]. Podniosła, że SKO powinno było zbadać, czy zakres oddziaływania wskazany przez inwestora jest prawidłowy, a dopiero następnie wyznaczyć strony i zawiadomić je o wszczęciu postępowania. Wskazała, że nie podziela stanowiska Organu odwolawczego, że miała możliwość składania odwołania razem z innymi stronami postępowania, ponieważ miała wiedzę o tym postępowaniu. SKO decyzją z [...] listopada 2018 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję własną z [...] września 2017 r. W uzasadnieniu decyzji podkreślono, że J. T., z upoważnienia Towarzystwa [...] "[...]", podczas trwania postępowania administracyjnego przed Prezydentem [...] kilkakrotnie zapoznawała się z aktami sprawy, brała udział konsultacjach społecznych i złożyła szereg uwag. SKO wskazało, że z wniosku o wznowienie wynika również, iż J. T. wiedziała o wydaniu przez Prezydenta [...] decyzji z [...] kwietnia 2015 r., ale nie złożyła odwołania uznając, że nie została uwzględniona w sprawie jako strona, zaś odwołanie w jej ocenie mogło wnieść jedynie Towarzystwo [...] "[...]", którego jest członkiem. J. T. posiadała wiedzę o postępowaniu odwoławczym toczącym się przed SKO, jednakże choroba w maju 2016 r. wyłączyła ją z dokładnego śledzenia toku tej sprawy. W ocenie Organu odwoławczego, działania takiego nie można uznać za niezawinione w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. J. T. miała bowiem pełną wiedze o toczącym się postępowaniu administracyjnym. Jeżeli zaś – w jej ocenie – SKO nieprawidłowo ustosunkowało się do zgłaszanych przez nią uwag, w kontekście możliwości uznania ją za stronę postępowania, to winna te argumenty przedstawić w postępowaniu odwoławczym. Zdaniem SKO, J. T. powinna była wykazać przysługujący jej interes prawny, bez względu na dopuszczenie do udziału w spawie Towarzystwa [...] "[...]". Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję SKO w Warszawie z [...] listopada 2018 r. nr [...] wniosła J. T., która zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie zapisów art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., brak reakcji Organu w obliczu naruszenia przez organy władzy publicznej zapisów Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym m in. art. 7, art. 8, art. 10 § 1 oraz art. 80, a przez takie działanie naruszenie art. 32 i art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej co oznacza, że Sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej p.p.s.a.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Mając to na względzie, Sąd w składzie orzekającym dokonał kontroli legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia – w oparciu o powołane przepisy i w granicach sprawy – i doszedł do przekonania, że skarga J. T. jest niezasadna. Podniesione w niej argumenty nie zasługiwały na uwzględnienie, a Sąd, działając z urzędu, nie stwierdził istnienia wad postępowania administracyjnego, które powinny skutkować wyeliminowaniem zaskarżonego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego. Przy czym Sąd przyjął za własne ustalenia faktyczne poczynione przez Organ, wobec czego uznał za zbędne ich ponowne przytaczanie. Istota sporu w sprawie sprawdzała się do oceny, czy po wznowieniu postępowania administracyjnego Organ prawidłowo odmówił uchylenia ostatecznej decyzji SKO w Warszawie z [...] czerwca 2016 r. nr [...]. Wznowienie postępowania administracyjnego jest bowiem instytucją procesową stwarzającą prawną możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, gdy postępowanie, w którym została ona wydana, było dotknięte jedną z kwalifikowanych wadą procesowych, wyliczonych enumeratywnie w art. 145 § 1 k.p.a. Z tego względu, po wydaniu postanowienia o wznowieniu, pierwszą czynnością jaką organ powinien podjąć jest ustalenie, czy w sprawie wystąpiła przesłanka wznowieniowa. Ten etap postępowania ma kluczowe znaczenie, gdyż jego wynik determinuje późniejsze kroki podejmowane przez orzekający w sprawie organ. Uznanie, że wniosek o wznowienie jest bezzasadny powoduje, iż brak jest możliwości ponownego merytorycznego orzekania w sprawie. Uznanie zaś, że przesłanka wznowieniowa istotnie wystąpiła, otwiera drogę do merytorycznych ocen danej sprawy administracyjnej. W niniejszej sprawie nie jest negowane, że Skarżąca nie była adresatem decyzji SKO w [...] z [...] czerwca 2016 r. nr [...], jak również poprzedzającej ją decyzji Prezydenta [...] z [...] kwietnia 2015 r. nr [...]. Aby zatem ustalić, czy wniosek Skarżącej o wznowienie postępowania jest zasadny, Organ wydał postanowienie o wznowieniu postępowania w sprawie zakończonej wspomnianą decyzją ostateczną. Warto zauważyć, że przepisem, na który Skarżąca powołała się we wniosku o wznowienie postępowania był art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., zgodnie z którym jedną z przesłanek wznowienia jest brak udziału strony bez jej winy w postępowaniu. W ocenie Sądu, należy zwrócić uwagę, że powołany przepis odwołuje się wprost do przesłanki winy. Oznacza to, że wystarczy wyłącznie obiektywny fakt wiedzy bądź jej braku. Musi bowiem zaistnieć taki brak wiedzy, którego podmiot działający w dobrej wierze, albo jeśli ma to zastosowanie, działający z należytą starannością, mógł i powinien uniknąć. Jednocześnie nie jest istotne, w jaki sposób strona uzyska wiedzę o toczącym się postępowaniu lub wydanej w sprawie decyzji. Brak winy musi zatem zostać udowodniony, przy czym trzeba go rozumieć jako wykluczenie najmniejszego nawet stopnia zawinienia strony w tej kwestii. Ciężar dowodu co do faktu, że strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, spoczywa więc na podmiocie, który wnosi o wznowienie postępowania. Podmiot taki brak swej winy musi udowodnić, to znaczy wykazać, że nie istnieją żadne istotne okoliczności świadczące o tym, że wiedział o decyzji albo że z łatwością mógł i jednocześnie powinien o jej wydaniu wiedzieć. Sprowadza się to do konkluzji, że nie wystarczy samo udowodnienie, że niewiedza była możliwa. Przepis art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. nie zapewnia bowiem domniemania niewiedzy po stronie wnioskującego. Ustawodawca nie posłużył się również konstrukcją analogiczną do przewidzianej w art. 58 § 1 k.p.a., zgodnie z którym w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę strony, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jej winy. Poza tym, przy ocenie czy strona nie brała udziału w postępowaniu w sposób zawiniony, czy też niezawiniony, należy się odnosić do obiektywnych mierników staranności, której można wymagać od strony oraz brać pod uwagę wszystkie okoliczności faktyczne konkretnej sprawy i na tej podstawie dokonywać ocen. W ocenie Sądu, w realiach tej sprawy, nie sposób przyjąć, aby Skarżąca nie miała wiedzy o toczącym się postępowaniu w sprawie ustalenia środowiskowych uwarunkowań przedsięwzięcia w ramach rozbudowy i przebudowy bazy sportowej Klubu Sportowego [...]. Z poczynionych ustaleń wynika, że Skarżąca z upoważnienia Towarzystwa [...] "[...]" w toku postępowania przed Prezydentem [...] kilkakrotnie zapoznawała się z aktami sprawy (np. 13 czerwca 2014 r., 10 września 2014 r.), brała udział konsultacjach społecznych (np. notatka z 6 stycznia 2015 r.), w dodatku złożyła szereg uwag (por. pismo z 5 stycznia 2015 r. osobiście podpisane przez P. C. i J. T.). We wniosku o wznowienie Skarżąca oświadczyła m. in., że wiedziała o decyzji Prezydenta [...] nr [...] z [...] kwietnia 2015 r., ale w jej ocenie odwołanie mogło wnieść jedynie Towarzystwo [...] "[...]", którego jest członkiem. Poza tym, miała wiedzę o toczącym się postępowaniu odwoławczym przed SKO w Warszawie. Mając to na względzie, Sąd w składzie orzekającym podzielił ocenę Organu, że działanie Skarżącej nie może być uznane za niezawinione w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Skarżąca miała bowiem wiedzę o toczącym się postępowaniu odwoławczym, jak i poprzedzającym je postępowaniu przed Prezydentem [...]. Przekonanie Skarżącej o nieposiadaniu statusu strony na etapie postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia środowiskowych uwarunkowań przedsięwzięcia, stoi w sprzeczności z dążeniem do uzyskania tego przymiotu po wznowieniu postępowania. Okoliczność tę powinna była bowiem przedstawić w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej, o której wydaniu posiadała wiedzę. Wbrew bowiem twierdzeniom Skarżącej, strona która nie brała udziału w postępowaniu, może również wnieść odwołanie od decyzji wydanej przez organ I. instancji. W takim przypadku termin 14 dni do wniesienia odwołania (art. 129 § 2 k.p.a.) dla tej osoby liczy się od dnia doręczenia decyzji stronie, która w postępowaniu brała udział. W razie zaś wielu stron postępowania, uznaje się, że kończy się on z upływem terminu dla strony, której jako ostatniej doręczono decyzję. Jednocześnie zasady doświadczenia życiowego wskazują, że podmiot przekonany o przysługującym mu statusie strony co do zasady podejmuje wszelkie dostępne środki prawne, celem formalnego jego uzyskania (np. wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu, wniesienie odwołania). Takich działań jednak Skarżąca nie podjęła. Podkreślenia przy tym wymaga, że wznowienie postępowania, w ramach którego możliwa jest weryfikacja decyzji ostatecznej w trybie nadzwyczajnym, nie może zastępować kontroli sprawowanej w ramach postępowania odwoławczego, z którego zainicjowania Skarżąca zrezygnowała. W ocenie Sądu, zróżnicować należy bowiem sytuację podmiotu, który mając wiedzę o postępowaniu odstępuję od pozyskania w nim statusu strony, co miało miejsce w niniejszej sprawie, od sytuacji podmiotu, który wiedzę o postępowaniu, w którym powinien być stroną pozyskuje dopiero po ostatecznym zakończeniu tego postępowania. W efekcie, sytuacja procesowa Skarżącej nie pozwala na przyjęcie, że podnoszony brak osobistego uczestnictwa w czynnościach procesowych, oznaczał niebranie przez Skarżącą udziału w tym postępowaniu zwykłym, w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Dostrzegając, że zakres aktywności procesowej jest zagadnieniem z kategorii uprawnień strony, a nie jej obowiązków, można zaaprobować sytuację, w której strona nie interesowała się przebiegiem postępowania – Skarżąca potwierdziła, że nie śledziła losów postępowania odwoławczego – i akceptowała sytuację, w której to inny podmiot w swoim imieniu aktywnie działał w toku całego postępowaniu, a ona z nim współpracowała, będąc członkiem tego Stowarzyszenia. Skoro nie została zatem podważona okoliczność w postaci wiedzy Skarżącej o toczącym się postępowaniu w sprawie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla tego przedsięwzięcia, to nie można przyjąć, że Skarżąca bez własnej winy nie uczestniczyła w postępowaniu odwoławczym. Interes Skarżącej był częściowo reprezentowany poprzez udział w postępowaniu jako upoważniony członek Towarzystwa [...] "[...]". W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.