IV SA/Wa 2672/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Sędziowie Sędzia WSA Alina Balicka, Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak (spr.), Protokolant ref. staż. Paweł Smulski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 marca 2013 r. sprawy ze skargi J. L. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na nabycie prawa własności nieruchomości oddala skargę Minister Spraw Wewnętrznych decyzją z dnia [...] września 2012 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku J. L., obywatelki [...], o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej własną decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] odmawiającą wydania zezwolenia na nabycie prawa własności nieruchomości położonych w obrębie [...], gmina L., woj. [...], stanowiących działki nr [...] o łącznej pow. [...] ha, będących własnością H. W., dla których Sąd Rejonowy w G. prowadzi księgi wieczyste KW nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Powyższe rozstrzygnięcie oparte zostało na następujących ustaleniach faktycznych i ocenach prawnych. Minister Spraw Wewnętrznych decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. odmówił wnioskodawczyni udzielenia zezwolenia na nabycie prawa własności opisanych powyżej nieruchomości z uwagi na brak okoliczności potwierdzających więzi wnioskodawczyni z Polską oraz zbyt dużą powierzchnię nieruchomości. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy podał, że analiza wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie wykazała na zaistnienie nowych okoliczności faktycznych, które uzasadniałyby zmianę stanowiska organu. We wniosku wskazano, że uregulowania ujęte w art. 1a ust. 2 ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców stanowią jedynie otwarty katalog przesłanek. W ocenie wnioskodawczyni działającej przez profesjonalnego pełnomocnika, organ prowadzący postępowanie ma możliwość przyjęcia, w granicach uznania administracyjnego, także innych okoliczności jako spełniających warunek związków skarżącej z Polską. Minister podniósł, że zgodnie z art. 1a ust. 2 powyższej ustawy okolicznością potwierdzającą więź cudzoziemca z Polską może być w szczególności posiadanie polskiej narodowości lub polskiego pochodzenia, zawarcie związku małżeńskiego z obywatelem polskim, posiadanie zezwolenia na zamieszkiwanie na czas oznaczony lub na osiedlenie się, członkostwo w organie zarządzającym spółek z kapitałem zagranicznym czy wykonywanie na terytorium Polski działalności gospodarczej lub rolniczej, zgodnie z przepisami prawa polskiego. Tymczasem, jak wynika z dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy, wnioskodawczyni nie spełnia żadnej z przesłanek niezbędnych do wydania zezwolenia na nabycie nieruchomości rolnej. W ocenie organu, jedynymi dokumentami, które miałyby potwierdzać związki wnioskodawczyni z Polską jest: 1) zaświadczenie o zarejestrowaniu pobytu obywatela UE wydane w 2007 r., z którego wynika, że skarżąca swój pobyt w Polsce zarejestrowała pięć lat temu, jednak legalizacji pobytu nie przedłużała – tym samym fakt zarejestrowania pobytu w 2007 r. nie może potwierdzać istnienia więzi z Polską tym bardziej, że skarżąca od dwóch lat mieszka w [...] oraz 2) dokument z początku 2010 r. wskazujący na otwarcie rachunku bankowego w Polsce, który nie może sam w sobie świadczyć o poważnych i trwałych związkach. Z wyjaśnień udzielonych przez pełnomocnika wnioskodawczyni wynika, że w latach 1998-2003 zamieszkiwała ona na stałe w L., zaś w 2010 r. wyjechała z Polski na stałe. Natomiast do 2009 r. pracowała w gospodarstwie ekologicznym w [...], jednakże nie przedstawiono żadnych dokumentów wskazujących na osobiste prowadzenie przez wnioskodawczynię działalności rolniczej na wskazanej nieruchomości. Mimo, że zgodnie z deklaracjami wnioskodawczyni prowadzi hodowlę świń od lat, to na potwierdzenie tego przedłożyła jedynie kilka fotografii, z których w żaden sposób nie wynika, że prowadziła ona na nieruchomości hodowlę świń. Ponadto skarżąca przedłożyła polisę ubezpieczeniową, co do której nie można stwierdzić z jakiej daty pochodzi. Organ podał, że nie kwestionuje faktu, że skarżąca posiada niezbędne doświadczenie potrzebne do prowadzenia działalności rolniczej, jednakże stwierdził, że nie udokumentowała ona dotychczasowego wykonywania działalności na przedmiotowej nieruchomości. Ponadto skarżąca zamieszkuje w [...], zatem w Polsce działalności gospodarczej lub rolniczej nie wykonuje. Zdaniem organu, okolicznościami mającymi potwierdzać związki wnioskodawczyni z Polską oparte są przede wszystkim na jej oświadczeniach. Ponadto plany prowadzenia na nieruchomości działalności rolniczej, o których zapewnia skarżąca, nie są okolicznościami potwierdzającymi więzi z Polską, gdyż zamierzenia mające być realizowane w przyszłości nie mogą wskazywać na obecnie istniejącą przesłankę faktyczną, bowiem więzi z Polską czy to o charakterze osobistym, czy też gospodarczym, powinny istnieć już w chwili składania wniosku, a najpóźniej w chwili wydania decyzji, nie zaś ewentualnie zaistnieć dopiero w przyszłości. Ponadto Minister powołując się na treść art. 1a ust. 5 ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców wskazał, że powierzchnia nieruchomości nabytych przez cudzoziemców w celu zaspokojenia jego potrzeb życiowych nie może przekroczyć 0,5 ha, zaś w przypadku nabywania nieruchomości w celu wykonywania na terytorium RP działalności gospodarczej lub rolniczej, zgodnie z przepisami prawa polskiego, powinna być uzasadniona rzeczywistymi potrzebami wynikającymi z charakteru wykonywanej działalności. Minister przyjmując w przedmiotowej sprawie, że celem nabycia nieruchomości jest wykonywanie przez wnioskodawczynię działalności rolniczej na terytorium RP, winien dokonać oceny czy powierzchnia nieruchomości jest adekwatna do charakteru wykonywanej działalności, zaś ocena taka może być dokonana jedynie w oparciu o przedłożoną dokumentację na potwierdzenie wykonywania działalności. W niniejszej sprawie dokumentację taką stanowią jedynie oświadczenia wnioskodawczyni, która nie dysponuje specjalistycznym biznesplanem, który miałby uzasadnić wykorzystanie tak dużej powierzchni nieruchomości. Argument strony, że prowadziła ona na przedmiotowej nieruchomości hodowlę świń w żaden sposób nie został uwiarygodniony, bowiem nie przedłożono żadnej dokumentacji potwierdzającej nakłady poniesione na prowadzoną działalność, żadnych rachunków, faktur dotyczących np. zakupu czy też sprzedaży zwierząt, żadnych dokumentów potwierdzających wywiązywanie się z obowiązków podatkowych związanych z prowadzoną działalnością rolniczą, bądź innej dokumentacji, która potwierdzałaby w sposób obiektywny wyjaśnienia strony. Ponadto, w ocenie organu, wnioskodawczyni powinna wykazać potrzebę wykorzystania danej nieruchomości, co w rozpoznawanej sprawie nie zostało uczynione. Wobec tego Minister stwierdził brak możliwości faktycznej oceny spełnienia przesłanej, o których mowa w art. 1a ust. 5 powołanej ustawy, uzasadniających wydanie zezwolenia na nabycie nieruchomości o powierzchni niespełna [...] ha. Skargę na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła J. L., wnosząc o jej uchylenie, zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie prawa materialnego, tj.: 1) art. 1a ust. 2 ustawy z dnia 24 marca 1920 r. o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców poprzez przyjęcie przez organ pierwszej instancji, że skarżąca nie potwierdziła więzi z Polską jako wymogu niezbędnego do nabycia własności nieruchomości na terytorium RP przez cudzoziemca, podczas gdy katalog przesłanek potwierdzający związki skarżącej z Polską jest otwarty i organ może na podstawie posiadanych informacji w niniejszej sprawie, w granicach uznania administracyjnego, zezwolić skarżącej na nabycie nieruchomości o łącznej pow. [...] ha, 2) art. 1a ust. 5 powołanej wyżej ustawy oraz treści rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 26 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych informacji oraz rodzajów dokumentów, jakie jest obowiązany przedstawić cudzoziemiec ubiegający się o wydanie zezwolenia na nabycie nieruchomości (Dz. U. Nr 94, poz. 925 ze zm.) poprzez przyjęcie przez organ pierwszej instancji, że skarżąca nie udowodniła potrzeby prowadzenia działalności rolniczej na nieruchomości o łącznej pow. [...] ha i nie przedstawiła specjalistycznego biznesplanu, podczas gdy przepisy niniejszej ustawy nie przewidują obowiązku sporządzenia takiego planu, zaś dotychczas prowadzona działalność w zakresie chowu świń, uzasadnia potrzebę posiadania gospodarstwa rolnego o łącznej pow. [...] ha. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Ponadto zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co oznacza, że Sąd bada w pełnym zakresie pod kątem zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi zaskarżonego aktu organu administracji publicznej, a nie celowości czy słuszności lub sprawiedliwości społecznej i z urzędu bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa proceduralnego i materialnego, niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów, jednak tylko w granicach sprawy, w której skarga została wniesiona. Zgodnie zaś z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 tej ustawy, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt organu administracji państwowej, niezbędne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo też do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia. Rozpoznając sprawę w ramach tak zakreślonej kognicji Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca nie naruszają prawa. W ocenie Sądu organy administracji w sposób wyczerpujący i rzetelny zebrały materiał dowodowy, a następnie dokonały prawidłowej jego oceny pod względem zastosowania przepisów art. 1a ust. 1 pkt 2, art. 1a ust. 2 i ust. 5 ustawy z dnia 24 marca 1920 r. o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców (Dz. U. z 2004 r. Nr 167, poz. 1758 ze zm.) i przepisów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 26 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych informacji oraz rodzajów dokumentów, jakie jest obowiązany przedstawić cudzoziemiec ubiegający się o wydanie zezwolenia na nabycie nieruchomości (Dz. U. Nr 94, poz. 925 ze zm.). Na wstępie przypomnieć należy, że zgodnie z art. 8 ust. 2 ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców, który odzwierciedla postanowienia traktatowe dotyczące warunków przystąpienia Polski do Unii Europejskiej w zakresie nabywania nieruchomości przez cudzoziemców, nie jest wymagane uzyskanie zezwolenia przez cudzoziemców, będących obywatelami lub przedsiębiorcami państw członkowskich Europejskiego Obszaru Gospodarczego, z wyjątkiem nabycia nieruchomości rolnych i leśnych, przez okres 12 lat od dnia przystąpienia Rzeczypospolitej Polskiej do Unii Europejskiej. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia kwestii wydania cudzoziemcowi zezwolenia na nabycie nieruchomości stanowi art. 1 ust. 1 ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców. Zgodnie z tym przepisem nabycie nieruchomości przez cudzoziemca wymaga zezwolenia. Zezwolenie jest wydawane, w drodze decyzji administracyjnej, przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, jeżeli sprzeciwu nie wniesie minister właściwy do spraw rozwoju wsi w przypadku nieruchomości rolnych. Przepis ten nie zawiera merytorycznych kryteriów wydania takiego zezwolenia, co oznacza, że decyzja w tym przedmiocie pozostawiona została uznaniu Ministra Spraw Wewnętrznych. Uznanie administracyjne nie jest wprawdzie wyłączone spod kontroli sądu administracyjnego, jednakże kontrola ta jest ograniczona i sprowadza się w istocie do badania, czy nie naruszono przepisów postępowania w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także, czy decyzja mieści się w wyznaczonych przez prawo granicach uznania i nie jest przejawem arbitralności działania organów administracji. Skarżąca nie wykazała, by tego rodzaju uchybienia zostały popełnione w sprawie. Minister bowiem rozważył w sposób wszechstronny okoliczności mające służyć za podstawę wydania decyzji zezwalającej na nabycie nieruchomości przez cudzoziemca i wyciągnął z nich prawidłowe wnioski, że skarżąca nie spełnia przyjętych przez organ kryteriów udzielania cudzoziemcom zezwoleń na nabycie nieruchomości. Kryteria te mieszczą się w granicach uznania administracyjnego wyznaczonych przez ustawę o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców i zdaniem Sądu nie są przejawem arbitralności działania organu. Cudzoziemiec, będący obywatelem państwa członkowskiego Europejskiego Obszaru Gospodarczego, aby uzyskać zezwolenie na nabycie nieruchomości, musi spełnić wszelkie wymogi przewidziane przepisami prawa, a więc przede wszystkim, zgodnie z art. 1a ust. 1 pkt 2 tej ustawy, musi wykazać, że zachodzą okoliczności potwierdzające jego więzi z Rzecząpospolitą Polską. W myśl art. 1a ust. 2 powołanej ustawy okolicznościami potwierdzającymi więzi cudzoziemca z Polską mogą być w szczególności: 1. posiadanie polskiej narodowości lub polskiego pochodzenia; 2. zawarcie związku małżeńskiego z obywatelem Rzeczypospolitej Polskiej; 3. posiadanie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony lub na osiedlenie się lub zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Wspólnot Europejskich; 4. członkostwo w organie zarządzającym przedsiębiorców spółek z kapitałem zagranicznym; 5. wykonywanie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej działalności gospodarczej lub rolniczej, zgodnie z przepisami prawa polskiego. Przytoczony art. 1a ust. 2 ustawy z dnia 24 marca 1920 r. o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców zawiera jedynie otwarty katalog przesłanek, a zatem organ prowadzący postępowanie ma możliwość przyjęcia, w granicach uznania administracyjnego, także innych okoliczności jako spełniających warunek związków z Polską. Trzeba jednak w tym miejscu nadmienić, że katalog przykładowy, będący punktem odniesienia w takich wypadkach, zawiera przesłanki o określonym ciężarze gatunkowym, świadczące o poważnych, trwałych i realnych związkach z naszym krajem o charakterze osobistym lub gospodarczym. Skarżąca J. L., obywatelka [...], stale zamieszkująca w [...], nie spełnia przesłanki podmiotowej dla uzyskania zezwolenia skoro nie posiada polskiej narodowości lub polskiego pochodzenia. Ponadto kryteria te preferują wydawanie zezwoleń na nabycie nieruchomości cudzoziemcom, którzy zawarli związek małżeński z obywatelem polskim. Przyjęcie kryterium związku małżeńskiego z obywatelem polskim jako przesłanki wydania zezwolenia ma swoje uzasadnienie w przepisach Konstytucji RP, wyrażonym w jej art. 18 i art. 71 ust. 1, zgodnie z którymi Rzeczpospolita Polska otacza opieką małżeństwo i uwzględnia w swojej polityce społecznej i gospodarczej dobro rodziny. Skarżąca nie spełnia tego kryterium, ponieważ nie jest żoną obywatela polskiego. Skarżąca nie spełnia także kryterium stałego zamieszkania, gdyż, jak słusznie podkreślił organ, nie posiada zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony lub na osiedlenie się. Kwestią sporną w sprawie jest również to, czy skarżąca mogła uzyskać pozwolenie na nabycie nieruchomości rolnej, skoro jej powierzchnia wynosi prawie [...] ha, a więc zgodnie z art. 1a ust. 5 powołanej ustawy uzyskanie zezwolenia na nabycie takiej nieruchomości jest możliwe tylko w przypadku, gdy zamiar nabycia jest spowodowany zamiarem wykonywania na tej nieruchomości działalności gospodarczej lub rolniczej i jest jednocześnie uzasadniony rzeczywistymi potrzebami wynikającymi z charakteru wykonywanej działalności gospodarczej. Z treści tego przepisu wynika więc, że nie wystarczy samo zadeklarowanie zamiaru wykorzystywania nieruchomości na cele określone w art. 1a ust. 2 pkt 5 ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców, ale konieczne jest też wykazanie, że rzeczywiste potrzeby wnioskującego wynikające z jego dotychczasowej działalności, wskazują na potrzebę, a przynajmniej na celowość nabycia nieruchomości, na nabycie której chce uzyskać zezwolenie. Wobec braku wskazania przez skarżącą jakichkolwiek dowodów, które mogłyby potwierdzać realność jej zamiarów co do prowadzenia działalności rolniczej, organ dysponując w sprawie materiałem dowodowym dokonał prawidłowej jego oceny nie znajdując uzasadnienia dla przyjęcia, że skarżąca rzeczywiście zamierza na przedmiotowej nieruchomości prowadzić działalność rolniczą. Z tych względów, oceniając zaskarżoną decyzję w świetle materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie, po rozważeniu podniesionych przez skarżącą zarzutów, Sąd uznał, że nie dają one podstaw do postawienia organom orzekającym w niniejszej sprawie zarzutu naruszenia prawa i podważenia legalności zapadłych w sprawie decyzji, bowiem w rozpoznawanej sprawie, organy wydając decyzje o odmowie wydania zezwolenia na nabycie nieruchomości przez cudzoziemca, podjęły wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w sposób wyczerpujący zebrały i dokonały prawidłowej i wszechstronnej oceny całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego, a ustalone okoliczności faktyczne sprawy znajdują potwierdzenie w materiale dowodowym zgromadzonym w aktach administracyjnych sprawy, przy czym organ nie miał obowiązku szukania dowodów na wykazanie rzeczywistości zamiaru skarżącej co do prowadzenia działalności rolniczej, skoro ona sama w tym zakresie nie wykazała żadnej inicjatywy dowodowej. Z powyższych względów, na podstawie art. 151 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.