IV SA/Wa 2672/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Katarzyna Golat, Sędziowie sędzia WSA Wojciech Rowiński (spr.), asesor WSA Agnieszka Wąsikowska, Protokolant ref. Magdalena Dębska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 września 2019 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej A.S. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi A. S. (dalej także: "Strona", "Skarżąca") do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej także: "SKO") z [...] lipca 2018 r. znak [...], utrzymująca w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy [...] (dalej: "Zarząd") nr [...] z [...] czerwca 2018 r. o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem - na działce nr ew. [...] w obrębie [...], przy ul. [...], na terenie Dzielnicy [...] w [...] (dalej: "Inwestycja"). Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym: R. R. (dalej: "Inwestor") zwrócił się z wnioskiem o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla Inwestycji, po rozpatrzeniu którego Zarząd wydał decyzję z [...] czerwca 2018 r. Zarząd dokonał analizy wniosku w oparciu o przepisy ustawy z 27 marca 2003 r o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U z 2017 r., poz. 1073 ze zm.; dalej: p.z.p.) oraz Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu zagospodarowania przestrzennego z 26 sierpnia 2003 r. (Dz U. z 2003 Nr 164, poz. 1588; dalej: Rozporządzenie). Wyznaczono wokół działki, której dotyczy wniosek, obszar analizowany i przeprowadzono na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 p.z.p. Wnioski z przeprowadzonej analizy przedstawiono w uzasadnieniu decyzji z [...] czerwca 2018 r., gdzie stwierdzono, że: 1. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2. teren ma dostęp do drogi publicznej; 3. uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Z treści załącznika do decyzji wynika, że w obszarze analizowanym znajdują się jedno- i dwukondygnacyjne budynki mieszkalne jednorodzinne, o średnim wskaźniku wielkości zabudowy wynoszącym od 24% do 31% powierzchni działki. Szerokość elewacji frontowej budynków w obszarze analizowanym wynosi od 6 do 8,23 metra, a wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki od ok. 4 do ok. 9 metrów, średnio 8 metrów. Budynki w obszarze analizowanym posiadają dachy wielospadowe, płaskie lub 1-spadowe. Spadki dachów wynoszą od 15° do 42°. Kalenice większości budynków, usytuowane są równolegle i prostopadle do frontu działki. Zarząd w decyzji wskazał, że Inwestycja uzyskała wszelkie niezbędne uzgodnienia wynikające z przepisów prawa, co w niniejszym przypadku sprowadzało się do uzyskania opinii zarządcy drogi gminnej. Odnosząc się do przestawionych w toku postępowania uwag pozostałych uczestników postępowania, dotyczących przede wszystkim gabarytów planowanego w ramach Inwestycji budynku i jego oddziaływania na działki sąsiednie, organ I instancji wskazał, że wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich będą skonkretyzowane na etapie wydania pozwolenia na budowę. Od powyższej decyzji odwołanie wniosła m. in. Skarżąca, kwestionując ustalenia wynikające z przeprowadzonej analizy obszaru w zakresie wysokości budynku i geometrii dachu i jednocześnie podnosząc, że na obszarze analizowanym nie ma nawet zbliżonego parametrami budynku. Po rozpoznaniu powyższego odwołania SKO w [...] wydało zaskarżoną decyzję z [...] lipca 2019 r. W jej uzasadnieniu wskazano, że Zarząd oparł się w swoim postępowaniu o prawidłowo zakreślony obszar analizy oraz wykazał, że parametry planowanej Inwestycji nie odbiegają od przeważającej na tym obszarze zabudowy i są zgodne z przepisami Rozporządzenia. Natomiast odnosząc się do podniesionych przez Skarżącą zarzutów SKO stwierdziło, że brak jest podstaw do zakwestionowania przeprowadzonej przez organ analizy obszaru, a ponadto zaznaczono, że przy ustalaniu warunków zabudowy brak jest więc podstaw do badania przez organ wpływu inwestycji na nieruchomości sąsiednie, czy usytuowania budynku na przedmiotowym terenie względem działek sąsiednich, gdyż następować to będzie dopiero na etapie postępowania o wydawanie pozwolenia na budowę. W skardze A. S. wniosła o jej uchylenie, wraz z ewentualnym orzeczeniem w sprawie, zarzucając SKO w [...] naruszenie: – art. 2 pkt 1 i 61 ust, 1 p.z.p. poprzez błędną wykładnię przepisu i uznanie, że na przedmiotowym terenie na wąskiej działce możliwa jest budowa budynku o wysokości 9 metrów z płaskim dachem, co burzy ład przestrzenny i narusza zasadę dobrego sąsiedztwa; – art. 7 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2018 poz. 2096; dalej: "k.p.a.") tj. zasady uwzględnienia z urzędu interesu społecznego oraz słusznego interesu strony – organ uprawniony przez przepisy prawa do rozstrzygnięcia powinien ją załatwić zgodnie ze słusznym interesem strony, jeżeli nie stoi on w kolizji z interesem społecznym, a w niniejszym postępowaniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyłącznie stanęło po stronie Inwestora i nie poddało analizie kwestionowanego stanu faktycznego; – art. 8 k.p.a. tj. zasady zaufania do organów państwa; – art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. W uzasadnieniu skargi podtrzymała prezentowane dotychczas stanowisko dotyczącego braku uwzględnienia przez organy w toku postępowania ochrony ładu przestrzennego i wydanie decyzji o warunkach zabudowy pozwalającej na zrealizowanie inwestycji znacznie odbiegającej gabarytami od zabudowy znajdującej się w otoczeniu. Zdaniem Skarżącej, organy nie przeprowadziły w sposób prawidłowy analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Ponadto wedle Skarżącej nie można zgodzić się z argumentacją, że dopiero na etapie pozwolenia na budowę można zgłosić wymienione zarzuty, gdyż zarzuty dotyczą ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W odpowiedzi na skargę SKO w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. W trakcie rozprawy pełnomocnik skarżącej wskazał, że zlokalizowany w strefie analizowanej budynek znajdujący się pod adresem ul. [...] ma 6 metrów wysokości, a nie 9 metrów. Ponadto w okolicy nie znajdują się budynki o płaskich dachach. Uczestniczka postępowania B. C. potwierdziła powyższe twierdzenie o braku budynków z płaskim dachem w promieniu, a dodatkowo wskazała, że sama mieszka w budynku o wysokości. 8,47 metra liczone wraz z kominem. Inwestor wskazał, że kwestie podnoszone przez Skarżącą oraz uczestniczkę postępowania mogą być doprecyzowane na etapie postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę, zatem brak jest podstaw do uchylania decyzji o warunkach zabudowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z tego też powodu, w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, ze zm.; dalej: p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Natomiast w przypadku braku wskazanych uchybień, jak również braku przyczyn uzasadniających stwierdzenie nieważności aktu bądź stwierdzenia wydania go z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 2 i 3 p.p.s.a.), skarga podlega oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Przeprowadzona przez Sąd, według wskazanych wyżej kryteriów, kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że przy jej wydaniu doszło do naruszenia przepisów prawa w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. W szczególności na uwzględnienie zasługują zarzuty dotyczące określenia gabarytów/parametrów planowanej Inwestycji. Stosownie do przepisów p.z.p. decyzję o warunkach zabudowy można uzyskać po łącznym spełnieniu warunków przewidzianych w art. 61 ust. 1 tejże ustawy, tj.: 1. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2. teren ma dostęp do drogi publicznej; 3. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna. Dlatego też wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Przepis ten, jak wynika z jego brzmienia przywołanego powyżej, uzależnia zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania planowanej inwestycji do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego (tzw. zasada dobrego sąsiedztwa). Regulacja taka ma na celu zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 ww. ustawy jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Określenie charakterystyki zabudowy dokonywane poprzez sporządzenie analizy architektoniczno – urbanistycznej. Obowiązek ten wynika z § 3 Rozporządzenia, w myśl którego, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. Sporządzenie analizy architektoniczno - urbanistycznej ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ treść analizy jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu. W niniejszej sprawie taka analiza została sporządzona, a w oparciu o jej wyniki ustalone zostały parametry dla planowanej inwestycji. Analiza ta nie została jednak sporządzona w sposób prawidłowy, a w konsekwencji nie można uznać, aby decyzja ustalająca parametry nowej inwestycji w oparciu o wadliwie sporządzoną analizę, odpowiadała prawu. Przedmiotowa analiza, stanowiąca załącznik do decyzji, zawiera zbyt ogólnikowe informacje na temat wysokości istniejącej zabudowy oraz geometrii dachów. Organ I instancji wskazał jedynie, że w badanym obszarze wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej waha się od 4 do ok. 9 metrów, a budynki posiadają dachy wielospadowe, jednospadowe oraz płaskie. Skarżąca kwestionuje te informacje. Organ winien podać wysokość każdego z budynków, który został wzięty do analizy, podając adres każdego z nich i opisać, jakim został pokryty dachem. Pozwoliłoby to na jednoznaczne ustalenie, jaka jest wysokość budynków i geometria dachów na przedmiotowym obszarze. Kwestionowana przez Skarżąca analiza jest tak ogólnikowa, że nie pozwala na jej weryfikację – zarówno przez uczestników postępowania, jaki i przez Sąd. Należy zwrócić uwagę również na kwestię, że w treści decyzji oraz załącznika brak jest wyjaśnienia, dlaczego zdaniem organu I instancji posadowienie jeszcze wyższego niż dotychczas istniejące w okolicy budynki nie zaburzy ładu przestrzennego. Organ sam wskazał, że dla budynków zlokalizowanych na sąsiednich nieruchomościach wysokości górnej krawędzi wynosiły odpowiednio 6 i 8,5 metra. Mimo tego organ przyjął, że górna granica krawędzi elewacji dla planowanej inwestycji może wynosić 9 metrów i nie zaburzy to ładu przestrzennego. Wobec wskazanych uchybień – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 pkt a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a. należało uchylić zaskarżoną decyzję i poprzedzają ją decyzje organu I instancji, o czym Sąd orzekł w pkt 1 wyroku. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, organ administracji winien dokonać szczegółowej analizy, kierując się wskazówkami sformułowanymi powyżej Na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., w pkt 2 wyroku Sąd orzekł o kosztach postępowania przyjmując, że na koszty te składa się wpis od skargi ustalony w wysokości 500 zł. Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji