IV SA/Wa 2675/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rząsa, Sędziowie asesor WSA Paweł Dańczak (spr.), sędzia WSA Anna Szymańska, Protokolant ref. Paweł Jastrzębski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi E. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala skargę E. G., reprezentowana przez adw. M. M., wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r., znak: [...], utrzymującą w mocy decyzję Wójta [...] z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...], znak: [...], w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie działki oznaczonej nr geod. [...], [...], [...], położonej w obrębie ewid. [...], gm. [...]. W powyższej skardze zarzucono naruszenie: * § 7 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na nieprawidłowym wyznaczeniu granic obszaru analizowanego; * art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że nie została spełniona przesłanka wydania decyzji określona w powyższym przepisie, tj. że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; * art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 1 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez ich błędną wykładnię polegającą na błędnym uznaniu, że brak jest uzasadnienia dla rozszerzenia wyznaczonego minimalnego obszaru analizowanego oraz przyjęcie, że obszar analizowany jest wystarczający dla właściwego określenia funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu; * art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie dowolnej, niekompletnej i błędnej analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego, pominięciu słusznego interesu obywateli i niepodjęcie działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz pominięcie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji okoliczności faktycznych mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, przez nieuwzględnienie okoliczności, które pozwalałyby na rozszerzenie obszaru analizowanego i ustalenia tzw. dobrego sąsiedztwa; * art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art. 85 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia oględzin nieruchomości w celu ustalenia, czy istnieją podstawy do rozszerzenia obszaru analizowanego i ustalenia tzw. dobrego sąsiedztwa, mimo iż postępowanie przed organem I instancji było bardzo ograniczone i istniały podstawy do przeprowadzenia oględzin nieruchomości; * art. 11 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie przez organ zasadności wydanej decyzji, a jedynie przedstawienie w celu uzasadnienia decyzji orzeczeń, które stały w opozycji do orzeczeń przytoczonych przez Skarżącą. Skarżąca wniosła o: * uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy [...]; * zasądzenie od organu administracji kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...]wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Skarga została wniesiona w następujących okolicznościach sprawy: Decyzją z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...], znak: [...], po rozpatrzeniu wniosku Skarżącej o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, Wójt Gminy [...] odmówił ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie działki oznaczonej nr geodezyjnym [...], [...], [...] położonej w obrębie ewidencyjnym [...], gm. [...], stwierdzając na podstawie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, będącej załącznikiem do ww. decyzji, że wnioskowany teren jest położony wśród zwartego kompleksu leśnego, a działki w obszarze analizowanym są w większości działkami leśnymi; teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej – gminnej ozn. nr geod. [...], oraz że istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla wnioskowanego zamierzenia budowlanego. Wójt stwierdził również, że analizowane działki znajdują się poza zwartą zabudową wsi, a najbliższa zabudowa zlokalizowana jest na działce oznaczonej nr geod. [...]. Jak wynika z powołanej wyżej analizy, w bezpośrednim sąsiedztwie przedmiotowych działek nie istniej żadna zabudowa, co nie pozwala na racjonalne zagospodarowanie terenu pod względem krajobrazowym i na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji oraz racjonalnego zagospodarowania terenu pod względem krajobrazowym. Realizacja zabudowy w analizowanym obszarze, zmieniając dotychczasowy sposób użytkowania terenu w sposób nieskoordynowany, mogłaby wywołać wiele zniszczeń i zagrożeń, w tym stworzyłaby precedens do dalszej zabudowy, mogąc ograniczać przestrzeń życiową oraz możliwość migracji zwierząt. W tym stanie rzeczy Wójt Gminy [...] uzasadnił swoją decyzję niespełnieniem przez zamierzenie inwestycyjne warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym. Od powyższej decyzji Skarżąca odwołała się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], które decyzją z dnia [...] sierpnia 2018 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W decyzji tej Kolegium odniosło się do zebranego w sprawie materiału, w tym przede wszystkim mapy zasadniczej, na której wyznaczono granice obszaru analizowanego i uznało, że ze względu na brak w bezpośrednim sąsiedztwie przedmiotowych działek jakiejkolwiek zabudowy (najbliższa znajduje się w odległości ok. 300 m od granic terenu objętego wnioskiem), niemożliwe jest racjonalne zagospodarowanie terenu pod względem krajobrazowym i na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji. Kolegium wskazało również, że najbliższa zabudowa znajdująca się na działce nr [...] znajduje się w tzw. zwartej zabudowie (tzn. sąsiednie zabudowania znajdują się w odległości 30-50 m), natomiast ulokowanie zabudowy na działkach objętych wnioskiem, które są znacznie oddalone od najbliższej zwartej zabudowy, prowadziłoby do powstania zabudowy rozproszonej i zaburzyłoby harmonijne ukształtowanie przestrzeni. Na powyższą decyzję wniesiono opisaną na wstępie skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie należy zauważyć, że zgodnie z art. 184 Konstytucji RP, w związku z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302, dalej jako "p.p.s.a.") stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Powyższa kontrola dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania zaskarżonego aktu administracyjnego, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. W jej następstwie decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a. Badając legalności zaskarżonej decyzji, w świetle wyżej wskazanych kryteriów, Sąd uznał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 59 ust. 1 zd. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1945, dalej jako: "u.p.z.p."), zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Jak wynika natomiast z art. 61 ust. 1 powołanej wyżej ustawy, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Stosownie do powyższej regulacji Skarżąca wniosła do Wójta Gminy [...] o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie działki oznaczonej nr geod. [...], [...], [...], położonej w obrębie ewid. [...], gm. [...]. Organ ten odmówił jednak wydania decyzji zgodnej z żądaniem wnioskodawczyni, a następnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy rozstrzygnięcie Wójta Gminy [...]. Osią sporu powstałego na gruncie niniejszej sprawy było – zdaniem Skarżącej – błędne zinterpretowanie oraz zastosowanie przez orzekające w sprawie organy administracji art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., ustanawiającego tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa, oraz przepisu § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na nieprawidłowym wyznaczeniu granic obszaru analizowanego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, dalej: "rozporządzenie"). Zdaniem Skarżącej organy administracji błędnie uznały, że nie było podstaw do rozszerzenia wyznaczonego obszaru analizowanego, przyjmując za wystarczający dla właściwego określenia funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu obszar minimalny, przez co niemożliwe stało się wydanie pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy. Należy zauważyć, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy ustawodawca uzależnił od spełnienia przesłanek ujętych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., w tym od stwierdzenia przez organ administracji, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Jednocześnie sposób ustalania wymagań związanych z nową zabudową – przy uwzględnieniu zabudowy działek sąsiednich – reguluje wspomniane już wcześniej rozporządzenie Ministra Infrastruktury, stanowiąc w § 3, że "W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy (ust. 1). Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (ust. 2). Odnosząc powyższe przepisy do stanu faktycznego sprawy, nie można organowi administracji zarzucić, że wyszedł poza ich zakres lub zastosował je w sposób sprzeczny z ich dyspozycją, ustalając jako obszar analizowany powierzchnię obejmującą trzykrotność frontu działek Skarżącej, tj. 3 x 48 mb, czyli 144 mb, czego Skarżąca zresztą nie kwestionuje. Takie zakreślenie obszaru analizowanego spowodowało jednak, że najbliższa zabudowa znalazła się dopiero w odległości ok. 300 m od granic obszaru objętego wnioskiem, uniemożliwiając – w ocenie organu – wydanie decyzji o warunkach zabudowy. W ocenie Skarżącej taka ocena nie była jednak zasadna, a organ powinien był poszerzyć obszar analizowany w taki sposób, by możliwe stało się wydanie pozytywnej decyzji o warunkach zabudowany dla wnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego. Z takim stanowiskiem Skarżącej Sąd nie mógł się zgodzić. W pierwszej kolejności należy bowiem przypomnieć ratio legis całej regulacji zawartej w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, której przepisy mają służyć należytemu kształtowaniu polityki przestrzennej przez jednostki samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej, ustalając zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy, przyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę tych działań (art. 1 u.p.z.p.). Powoływany już wcześniej art. 61 ust. 1 tej regulacji konkretyzuje powyższe cele ustawowe, mając na celu zapobieganie zarówno rozproszeniu zabudowy, jak i inicjowaniu zabudowy, której funkcji nie da się pogodzić z już istniejącą na terenach, gdzie nie ma miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Tym samym przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym są przepisami kształtującymi, ale w istocie rzeczy także ograniczającymi zakres wykonywania prawa własności i dlatego nie powinny być interpretowane rozszerzająco. Odnosi się to również do przepisów wykonawczych, a więc w tym przypadku przepisów powoływanego kilkakrotnie rozporządzenia Ministra Infrastruktury, które należy interpretować przede wszystkim w taki sposób, by były one zgodne z przepisami ustawy, której istotą jest racjonalizowanie ładu przestrzennego, a nie wprowadzanie w nim chaosu czy przypadkowości. Sąd podziela wprawdzie wyrażany w orzecznictwie i przytaczany przez Skarżącą pogląd, że organ może ustalić obszar analizowany, wykraczając poza wynikające z przepisów rozporządzenia minimum, ale działanie takie powinno mieć charakter wyjątkowy, powinno być uzasadnione szczególnymi względami, a przede wszystkim nie można w rezultacie jego zastosowania doprowadzać do zaburzenia na danym terenie ładu przestrzennego. W niniejsze sprawie nie było, zdaniem Sądu, podstaw ku temu, by organ zastosował tego rodzaju wyjątek, a na pewno nie można za takowy powód uznać indywidualnego interesu Skarżącej polegającego na tym, że dzięki poszerzeniu obszaru analizowanego poza przepisowe minimum, jej sprawa zostałaby załatwiona pozytywnie. Błędnie wskazuje Skarżąca, że bezzasadnie organy pominęły w sprawie jej słuszny interes. Nie zauważa bowiem, że tego interesu, w jasno wykazanych przez organ okolicznościach faktycznych sprawy, nie dało się pogodzić z wymogiem zachowania ładu przestrzennego na obszarze objętym żądaniem, gdyż w znacznej odległości od granic obszaru analizowanego brakowało zabudowy mogącej stanowić punkt odniesienia do wydania stosownej decyzji o warunkach zabudowy. Z tej właśnie przyczyny organ słusznie nadał pierwszeństwo potrzebie zachowania ładu przestrzennego nad interesem jednostki, będąc do tego zobligowanym celem ustawy (zob. także wyrok NSA z 19 stycznia 2018 r., II OSK 832/16, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W tym miejscu Sąd pragnie podkreślić, że nie do pogodzenia z warunkiem zachowaniu ładu przestrzennego jest sugerowana przez Skarżącą metodyka ewentualnego poszerzenia obszaru analizy, która w praktycy miałaby się sprowadzać do takiego rozciągnięcia granic tego obszaru, by finalnie objąć nim najbliżej zabudowaną działkę. Takowa zaś, jak wynika z akt sprawy, znajduje się ok. 300 m od granic minimalnego obszaru analizy, tj. 144 m. Oznacza to zatem, że oczekiwania Skarżącej przewyższają ponad dwukrotnie ustalone minimum obszarowe, co w ocenie Sądu nie prowadziłoby do tego, że nowa zabudowa stanowiłaby kontynuację funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, jak wynika to z dyspozycji art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., lecz – na co słusznie zwróciły uwagę organy administracji – inicjowałaby zabudowę w sposób rozproszony, zaburzając harmonijne ukształtowanie przestrzeni. Z powyższych względów za nietrafione należało uznać zarzuty dotyczące naruszenia przez organy administracji, zarówno w zakresie wykładni, jak i zastosowania, powołanego wyżej przepisu ustawy, jak i przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury, gdyż zdaniem Sądu, obszar analizy został ustalony prawidłowo, tj. zgodnie z obowiązującym prawem i nie było szczególnych okoliczności przemawiających za jego poszerzeniem. Sąd nie znalazł także podstaw świadczących o słuszności zarzutu dokonania przez organ administracji dowolnej i niekompletnej analizy zebranego materiału dowodowego, co miało prowadzić do naruszenia art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. Analiza akt sprawy dowodzi, że w celu jej załatwienia organ zgromadził całość niezbędnej dokumentacji i wynikających z nich informacji. Nietrafiony przy tym jest zarzut Skarżącej dotyczący nieprzeprowadzenia oględzin nieruchomości w celu ustalenia, czy istnieją podstawy do rozszerzenia obszaru analizowanego, co dodatkowo miało skutkować naruszeniem art. 85 § 1 k.p.a., gdyż w istocie takiej potrzeby nie było, zważywszy choćby na mające znaczenie dla sprawy odległości między analizowanymi działkami, które zostały określone i oznaczone m.in. na stosownych mapach, a których to ustaleń nie kwestionowano w postępowaniu administracyjnym. Skarżąca przy tym nie wskazuje, co konkretnie miałoby wykazać przeprowadzenie oględzin ponad stan wykazany przy pomocy zgromadzonego wcześniej materiału dowodowego. Warto przy tym wskazać na treść art. 78 k.p.a., w myśl którego żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy (§ 1). Przy czym zgodnie z § 2 tego przepisu, organ administracji publicznej może nie uwzględnić żądania (§ 1), które nie zostało zgłoszone w toku przeprowadzania dowodów lub w czasie rozprawy, jeżeli żądanie to dotyczy okoliczności już stwierdzonych innymi dowodami, chyba że mają one znaczenie dla sprawy. W niniejszej sprawie Strona Skarżąca nie zgłaszała w toku postępowania administracyjnego (w obu instancjach) potrzeby przeprowadzenia dowodu z oględzin, co dowodzi, że sama najwyraźniej nie dostrzegała takiej konieczności. Wzmacnia to przeświadczenie fakt, że choć Strona – jak wynika z akt postępowania – była zawiadomiona o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym, to jednak ani w toku postępowania pierwszoinstancyjnego, ani później, tj. w odwołaniu od decyzji Wójta Gminy, nie podnosiła zarzutu nieprzeprowadzenia oględzin, jako okoliczności mogącej istotnie wpływać na sposób załatwienia sprawy. Zarzut taki sformułowany został dopiero w skardze na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], lecz nie mógł odnieść zamierzonego skutku, bowiem z akt sprawy przedstawionych do oceny Sądowi wynika jednoznacznie, iż w analizowanym obszarze brak jest zabudowy mogącej stanowić punkt odniesienia do określenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego objętego wnioskiem Skarżącej. Organy administracji wyjaśniły to w sposób pełny, wystarczający i zrozumiały, a więc nie naruszyły także art. 11 k.p.a. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.