IV SA/Wa 268/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Wykowski, Sędziowie sędzia WSA Krystyna Napiórkowska (spr.), sędzia WSA Anna Szymańska, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lipca 2013 r. sprawy ze skargi A. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. na rzecz skarżącej A. Z. kwotę 379 (trzysta siedemdziesiąt dziewięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta P. Nr [...], znak: [...] z dnia [...] ustalającą A. Z opłatę w wysokości 9 472,65 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości działki nr [...], położonej w obrębie [...] miasta P., o powierzchni 1100,Om2 na skutek uchwalenia Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego "W.", obejmującego tereny położone w północnej części miasta P. w rejonie ulic: [...] i [...]. Kolegium podało, że w uzasadnieniu decyzji Burmistrz Miasta P. wskazał, że Rada Miejska w P., Uchwałą Nr [...] z dnia [...]. uchwaliła Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego "W." obejmujący tereny położone w północnej części miasta P., w rejonie ulic [...] i [...] (opublikowany w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z dnia 27 stycznia 2008 r. Nr 6, poz. 191). Zgodnie z ustaleniami tego planu, została określona stawka procentowa w wysokości 15% służąca naliczeniu opłaty wynikającej z przepisu art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. A. Z. zbyła nieruchomość nr ewid. [...] położoną w P. w rejonie ul. [...] na podstawie umowy sprzedaży - aktem notarialnym z dnia [...] r. Rep. A Nr [...]. Na podstawie sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego została określona jednorazowa opłata wynikająca ze wzrostu wartości nieruchomości na skutek zmiany Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego w wysokości 9 472,65 złotych. Odwołanie od decyzji Burmistrza Miasta P. złożyła A. Z., która zakwestionowała przyjętą przez rzeczoznawcę wartość nieruchomości przed zmianą planu. Zdaniem strony rzeczoznawca nieprawidłowo określił wartość początkową nieruchomości na 22,45 zł za m2, podczas gdy działki graniczące, leżące w tym samym pasie, tej samej klasy rolnej oszacowano wcześniej na 87,13 zł za m2, skutkiem czego jest naliczenie wysokiej kwoty renty planistycznej. Skarżąca wskazała, że decyzją z dnia [...] dla działki nr [...]o pow. 800m2 naliczono opłatę 2426,40zł, a dla sąsiadującej z nią działki nr [...] o pow. 600m2 decyzją z dnia [...]. naliczono opłatę 5166,90zł. W piśmie z dnia 19 października 2012r. stanowiącym uzupełnienie odwołania, A. Z. wskazała, że rzeczoznawca J. Z. wyceniający działkę nr [...] uznał, że choć ziemia jest użytkowana rolnie, to jej położenie w granicach miasta, w pobliżu zwartej zabudowy miejskiej powoduje, że trzeba ją traktować jako ziemię inwestycyjną, a nie typowo rolną. Natomiast rzeczoznawca S.P. działki kolejne nr [...], [...] i [...] potraktował jako wyłącznie rolne. Ponadto, skarżąca podniosła, że w dniu wejścia w życie Planu Zagospodarowania Przestrzennego Miasta była tylko jedna działka o powierzchni 1,800 ha o innym numerze i jako całość była przedmiotem zainteresowania inwestorów. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] listopada 2012r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W pierwszej kolejności SKO przytoczyło treść art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1. ustawy z dnia 27 marca 2003 r. planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, ze zm.) - dalej w skrócie: u.p.z.p i § 50 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) - dalej w skrócie: rozporządzenie. Kolegium podkreśliło, że są trzy podstawowe przesłanki pobrania jednorazowej opłaty: związek przyczynowy między uchwaleniem planu miejscowego zmieniającego kwalifikację działki w taki sposób, że spowodowało to wzrost wartości nieruchomości, zbycie nieruchomości nastąpiło przed upływem 5 lat od dnia, w którym plan zagospodarowania stał się obowiązujący oraz zgłoszenie przez gminę swoich roszczeń z tytułu wzrostu wartości nieruchomości również nastąpiło przed upływem 5 lat od dnia, w którym plan zagospodarowania przestrzennego stał się obowiązujący. W ocenie Kolegium prawidłowe były ustalenia organu pierwszej instancji, wskazujące, że nastąpiły przesłanki uzasadniające ustalenie jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości nr [...] położonej w P. w rejonie ulicy [...] i [...]. Stwierdziło, że zgodnie z ustaleniami uchwalonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, działka nr [...] oznaczona jest na rysunku planu symbolem [...], a są to tereny przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową o średnim wskaźniku zabudowy. SKO wskazało, że z materiału dowodowego wynika, że działka nr [...] o powierzchni 1100m2 na dzień wejścia w życie Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego "W." obejmującego tereny położone w północnej części miasta P.a w rejonie ulic [...] i [...], nie istniała. Nieruchomość ta stanowiła wówczas część powierzchni działki nr [...] o obszarze 0,3000 ha, który to teren był oznaczony w planie symbolem [...] z przeznaczeniem pod uprawy rolne. Podział działki nr [...] nastąpił po wejściu w życie w/w planu zagospodarowania przestrzennego. Odpowiadając na zarzut strony dotyczący wartości nieruchomości przed zmianą planu organ odwoławczy uznał go za nieuzasadniony. Stwierdził, że rzeczoznawca w opracowanym operacie szacunkowym dokonał prawidłowej oceny rynku nieruchomości, na podstawie której została ustalona wartość rynkowa 1m2 gruntu przed uchwaleniem planu zagospodarowania przestrzennego. W wyniku analizy rynku niezabudowanych nieruchomości rolnych ustalono, że na obszarze miasta P. a w okresie od lutego 2010r. do lutego 2012r. nie wystąpiła ani jedna transakcja kupna-sprzedaży gruntów rolnych. W związku z tym analizę rynku poszerzono o tereny gminy P. i w ten sposób uzyskano 41 transakcji kupna-sprzedaży gruntów rolnych. Do oszacowania wartości rynkowej przedmiotowej nieruchomości, przed uchwaleniem planu, rzeczoznawca wybrał 13 transakcji gruntów rolnych i ustalił cenę minimalną za 1 m2 gruntu rolnego - 10zł, zaś maksymalną - 25 zł. Z kolei dla potrzeb określenia 1m2 gruntu po uchwaleniu planu zastosowano podejście porównawcze metodę porównywania parami z wykorzystaniem metody ekstrapolacji przy wyznaczaniu poprawek dla cechy - powierzchnia, którą rzeczoznawca zastosował w celu uniknięcia wpływu jakie miałyby na jego wartość, wielkości obszaru nieruchomości porównawczych oraz skutki przeprowadzonych podziałów na nieruchomościach porównawczych. Reasumując powyższe wyjaśnienia, Kolegium stwierdziło, że rzeczoznawca w opracowanym operacie szacunkowym dokonał prawidłowej oceny rynku nieruchomości, na podstawie której została ustalona wartość rynkowa 1m2 gruntu przed uchwaleniem planu zagospodarowania przestrzennego oraz po uchwaleniu planu. W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego A. Z. zarzuciła nieprawidłową ocenę materiału dowodowego, w szczególności nieprawidłowe przyjęcie głównego dowodu w sprawie, operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego S.P., który potraktował działkę objętą postępowaniem jako działkę rolną. Ponadto podniosła, że organy nie uwzględniły, że w momencie wejścia w życie nowego planu była tylko jedna działka o powierzchni łącznej: 1,800ha, która w całości budziła zainteresowanie inwestorów. Skarżąca wskazała również na naruszenie art. 7 i art. 107 § 3 i art. 77 k.p.a. oraz art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zdaniem skarżącej biegły dokonał analizy nieprawidłowych działek, które wykazują się dużą dysproporcją cenową w stosunku do wycenianych nieruchomości, jak również Kolegium nie uwzględniło, że do sprawy winny być włączone materiały z innego postępowania, tj. wyceny sporządzonej przez innego rzeczoznawcę majątkowego J.Z., który dokonywał wcześniej wyceny działek, leżących w tym samym pasie, tej samej klasy rolnej i które zostały oszacowane w minimalnym odchyleniu czasowym na kwotę w wysokości 87,13 zł za m2. Skarżąca wniosła o uzupełnienie materiału dowodowego w sprawie, o dołączenie do akt postępowania toczącego się przed Urzędem Miejskim w P. w sprawie oznaczonej nr [...], gdzie wycenie podlegała działka oznaczona numerem [...]. Zdaniem skarżącej, z uwagi na sprzeczności i nieścisłości występujące w operacie sporządzonym przez rzeczoznawcę mgr inż. S.P., materiał dowodowy winien być uzupełniony przez poprzednio sporządzone operaty przez rzeczoznawcę J.Z., który sporządzał operaty dla działek leżących w tym samym pasie. Zdaniem skarżącej z powodu kwestionowania przez nią materialnej części operatu szacunkowego, wskazane jest skierowanie operatu do oceny prawidłowości jego sporządzenia. W piśmie z dnia 28 lutego 2013r., stanowiącym replikę na odpowiedź organu na skargę, skarżąca oświadczyła, że podtrzymuje w całości złożoną skargę, a w szczególności zarzut nieprawidłowego określenia wartości nieruchomości przez rzeczoznawcę. Podkreśliła, że istotnym był wniosek jej o uzupełnienie materiału dowodowego w sprawie poprzez dołączenie do akt dokumentów sprawy, która prowadzona była w Urzędzie Miejskim w P. o sygn. akt [...], gdzie wycenie podlegała inna działka. Podniosła, że zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi drugiej instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i rozstrzygnięcie, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu i postępowanie ulega umorzeniu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. wniosło o jej oddalanie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Skarga jest zasadna. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji stwierdził, zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów prawa procesowego mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem oceny jest legalność decyzji wymierzającej opłatę planistyczną. Zgodnie z art. 36 ust. 4 ustawy o p.z.p. wójt (burmistrz, prezydent miasta) pobiera opłatę w przypadku zbycia nieruchomości, jeżeli jej wartość wzrosła w następstwie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wobec takiej redakcji wskazanego przepisu organ ten zobowiązany jest do ustalenia opłaty i jej pobrania. Z dalszej części tego przepisu wynika, że wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości. Sposób ustalania opłaty planistycznej określa przepis art. 37 ust. 1 powołanej ustawy, zgodnie z którym wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości ustala się na dzień sprzedaży, natomiast wzrost wartości nieruchomości stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu lub faktycznego sposobu wykorzystania nieruchomości przed jego uchwaleniem. Zgodnie z ust 11 tego artykułu w odniesieniu do zasad określania wartości nieruchomości stosuje się przepisy o gospodarce nieruchomościami. W związku z tym zastosowanie będą miały przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010r. Nr102, poz. 651ze zm.), a także przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109 ze zm.). W rozpoznawanej sprawie podstawę ustalenia przez organy administracji, iż na skutek zmiany planu miejscowego doszło do wzrostu wartości nieruchomości, a co za tym idzie, że zaistniała przesłanka do ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, stanowił operat szacunkowy sporządzony przez zespół mgr inż. S.P. - rzeczoznawcę majątkowego, ustalający wartość nieruchomości stanowiącej działkę o numerze geodezyjnym [...] sprzed uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "W." obejmującego tereny położone w północnej części miasta P., w rejonie ulic [...] i [...], przyjętego uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w P. z dnia [...]. oraz wartość tej nieruchomości po uchwaleniu planu. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, iż opłata planistyczna nie może obejmować zmiany wartości działki spowodowanej jej podziałem już po uchwaleniu planu i jego wejściu w życie. W sytuacji, gdy strona sprzedała tylko niektóre działki wydzielone już po uchwaleniu planu, to dla obliczenia opłaty planistycznej należy przyjąć stopę wzrostu wartości działki, ale w tym jej kształcie, jak istniał w dniu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (por. wyrok NSA z dnia 28 października 2009 r. sygn. II OSK 1517/07 Lex nr 573573). W badanym przypadku wycenie podlegała działka nr [...] o powierzchni 1100,0m2, wydzielona z działki nr [...] o powierzchni 0, 300 ha na mocy decyzji podziałowej Burmistrza Miasta P. z dnia [...]. Zauważyć należy , iż zarówno Kolegium, jak i rzeczoznawca majątkowy sporządzający operat przyjęli, że na dzień wejścia w życie w/w uchwały przedmiotowa działka stanowiła część działki nr [...]o powierzchni 0, 3000ha. Natomiast skarżąca w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji podniosła, że w dacie tej działka miała powierzchnię 1, 800 ha i inny numer ewidencyjny i jako całość była przedmiotem zainteresowania inwestorów. Sąd stwierdza, że organ odwoławczy w ogóle nie odniósł się do tego zarzutu. W ocenie Sądu wyjaśnienia wymaga, czy i ewentualnie w| jaki sposób wynikająca wskazana różnica w wielkości działki może wpłynąć na wycenę. Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę podziela także zarzut skargi naruszenia art. 7, 75 § 1, 77 i 107 § 3 k.p.a. Podkreślić trzeba, że stosownie do zasad postępowania administracyjnego, określonych w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej zobowiązane są działać na podstawie przepisów prawa i prowadzić postępowanie w taki sposób, aby zostały wyjaśnione istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności. Zgodnie zaś z art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie hierarchizują w żadnym stopniu jakichkolwiek wniosków dowodowych. A zatem każdy dowód jaki mógłby przyczynić się do wnikliwego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, powinien być przeprowadzony, chyba że przeprowadzone już postępowanie dowodowe potwierdziło okoliczności, które mają być dowiedzione wnioskami dowodowym zgłaszanymi przez stronę. Szczególnie dotyczy to sytuacji, kiedy strona zgłasza wniosek dowodowy na istotne w sprawie okoliczności, co do których to organ administracji sformułował odmienne stanowisko. Jeżeli więc strona zgłasza dowód, to w świetle art. 78 k.p.a. wedle którego żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu są okoliczności mające znaczenie dla sprawy, chyba że okoliczności te stwierdzone są wystarczająco innym dowodem, organ administracji może nie uwzględnić jej wniosku dowodowego jedynie w sytuacji, gdy żądanie dotyczy tezy dowodowej już stwierdzonej na korzyść strony. Natomiast jeżeli strona wskazuje dowód, który ma znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, przy czym jest zgłoszony na tezę dowodową odmienną, taki dowód powinien być przeprowadzony przez organ (por. wyrok NSA z dnia 4 stycznia 2002 r. sygn. akt I SA/Ka 2164/00 ONSA 2003/1/33). Jeśli zatem w rozpatrywanej sprawie strona podjęła działania mające na celu ochronę jej interesów i zaoferowała konkretny dowód, a mianowicie wcześniejszą opinię rzeczoznawcy majątkowego J.Z., ustalającą wartość innej działki ( nr ewid. [...]), również na potrzeby ustalenia renty planistycznej, który miał podważyć ustalenia poczynione przez organ pierwszej instancji, to powinnością organu odwoławczego było przeprowadzenie tego dowodu i jego ocena. Nie ulega wątpliwości, że okoliczności, na które zawnioskowano przeprowadzenie tego dowodu miały istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Podkreślić w tym miejscu wypada, że możliwość przeprowadzenia dowodu jest podstawową gwarancją procesową. Treść uzasadnienia kontrolowanej przez Sąd decyzji Kolegium prowadzi do stwierdzenia, iż organ poza nadmienieniem, że strona powołała się na wycenę działki nr [...] przez rzeczoznawcę J.Z., w żaden inny sposób nie odniósł do tego wniosku dowodowego. Jak wcześniej wspomniano w myśl art. 77 § 1 k.p.a., organ prowadzący postępowanie jest obowiązany wyczerpująco zebrać materiał dowodowy. Wynika z tego, że jeżeli w sprawach, w których na stronie spoczywa ciężar wskazania konkretnych faktów i zdarzeń, z których wywodzi ona dla siebie określone skutki prawne, twierdzenia strony w tym zakresie są ogólnikowe i lakoniczne, obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie jest wezwanie strony do uzupełnienia i sprecyzowania tych twierdzeń. Dopiero gdy strona nie wskaże takich konkretnych okoliczności, można z tego wywieść negatywne dla niej wnioski. W niniejszej sprawie bez podjęcia takich czynności w ogóle pominięto podnoszoną przez stronę kwestię wcześniejszej wyceny również przez rzeczoznawcę majątkowego, innej działki, położonej obok przedmiotowej działki. Zauważyć należy, że potwierdzenie, iż intencją strony było uzupełnienie materiału dowodowego poprzez dołączenie wyceny sporządzonej przez rzeczoznawcę działki nr [...] o powierzchni 800m2, od której naliczono opłatę w wysokości 2426,40zł, wynika również z treści skargi. Nadmienić należy, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym i literaturze przedmiotu ugruntowało się stanowisko, podzielane przez skład orzekający w niniejszej sprawie, zgodnie z którym zaniechanie przez organ administracji podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, zwłaszcza gdy strona powołuje się na określone i ważne dla niej okoliczności jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego, skutkującym wadliwością decyzji. Stosownie bowiem do przepisów art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a, podstawą niewadliwej decyzji administracyjnej w każdej sprawie może być tylko ocena zgromadzonego przez organ administracyjny pełnego materiału dowodowego, pozwalającego na ustalenie zgodnego bądź zbliżonego do rzeczywistości stanu faktycznego sprawy. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 152 oraz art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. Rozpoznając sprawę ponownie organ uwzględni ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w wyroku.