IV SA/Wa 2683/20

Warszawa, 31 maja 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Alina Balicka (spr.) Sędzia WSA Aneta Dąbrowska Sędzia SO del. Aleksandra Westra po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym 31 maja 2021 r. . sprawy ze skargi H. K. na postanowienie Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z [...] października 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania uchyla zaskarżone postanowienie i utrzymane nim w mocy postanowienie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z [...] czerwca 2020 r. nr [...]. Prezes Państwowego [...] postanowieniem nr [...], z [...] października 2020 r., wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 61a § 1, art. 144 k.p.a., po rozpoznaniu zażalenia H. K. na postanowienie Dyrektora Regionalnego [...] w [...] Państwowego [...] z [...] czerwca 2020 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania z wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z [...] sierpnia 2011 r., znak: [...], utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Postanowienie zostało wydane w następującym stanie sprawy. H. K. pismem z [...] maja 2020 r. skierował do Dyrektora Zarządu [...] w [...] Państwowego[...] żądanie "uchylenia, zmiany oraz stwierdzenia nieważności" decyzji Starosty [...] z [...] sierpnia 2011 r., znak [...] udzielającej pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód dla potrzeb obiektu stawów rybnych [...] w [...], gm. [...] K. J., R. S., A. J. i M. G. prowadzącym działalność związaną z produkcją rybacką pod nazwą Gospodarstwo Rybackie s.c.[...], [...]. Podstawą prawną żądania skarżącego był art. 156 § 1 pkt 2 i 6 k.p.a. Zawiadomieniem z 15 maja 2020 r. Zarząd [...] Państwowego Gospodarstwa [...] przekazał pismo H. K. w zakresie dotyczącym żądania stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] sierpnia 2011 r. zgodnie z właściwością Dyrektorowi Regionalnego [...] w [...] . Dyrektor Regionalnego [...] w [...] postanowieniem z [...] czerwca 2020 r., znak [...], na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie, wskazując, że H. K. nie posiada przymiotu strony, a zatem nie jest osobą uprawnioną do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji. W ocenie organu I instancji brak legitymacji wnioskodawcy wynikał z tego, iż H. K. nie był wnioskodawcą w zakresie udzielenia przedmiotowego pozwolenia wodnoprawnego ani innym podmiotem wskazanym w art. 127 ust. 7 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne, a mianowicie władającym powierzchnią ziemi położoną w zasięgu oddziaływania takich urządzeń, nie dysponuje również żadną uwidocznioną w ewidencji gruntów i budynków formą własności nieruchomości usytuowanych w sąsiedztwie stawów rybnych wchodzących w skład obiektu [...] w [...]. Ponadto organ I instancji wskazał, że nieruchomość H. K. położona jest poza zasięgiem oddziaływania korzystania z wód, będącego przedmiotem pozwolenia wodnoprawnego objętego decyzją Starosty [...] z [...] sierpnia 2011 r. Organ I instancji wskazał, iż krąg stron postępowania prowadzonego z wniosku o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego został określony w art. 127 ust. 7 ustawy Prawo wodne, który zawęża formułę strony i jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 28 k.p.a. Dodatkowo wskazano, że obowiązujący porządek prawny nie przewiduje innej normy prawa materialnego, z którego skarżący mógłby wywodzić swoją legitymację do uczestniczenia w postępowaniu dotyczącym udzielenia pozwolenia wodnoprawnego. W rozpatrywanej sprawie podkreślono, iż Dyrektor Regionalnego [...] w [...] rozpatrywał już wniosek H. K. w przedmiotowej sprawie (pismo z [...] marca 2019 r.) i postanowieniem z [...] sierpnia 2019 r., znak: [...] odmówił wszczęcia postępowania z wniosku H. K. w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] sierpnia 2011 r. Prezes Państwowego [...] postanowieniem nr [...] z [...] listopada 2019 r., znak: [...] utrzymał w mocy postanowienie Dyrektora Regionalnego Zarządu [...] w [...] z [...] sierpnia 2019 r., znak: [...] odmawiającego wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] sierpnia 2011 r. Na powyższe postanowienie H. K. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 21 kwietnia 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 101/20 oddalił skargę. Od powyższego rozstrzygnięcia organu I instancji H. K. wniósł zażalenie, wnosząc o "uchylenie, zmianę oraz stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z [...] sierpnia 2011 r. Organ II instancji rozpatrując zażalenie wskazał, że z art. 61a § 1 k.p.a. wynikają dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną, a drugą przesłanką jest zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. W orzecznictwie oraz literaturze wskazuje się, że przez inną uzasadnioną przyczynę, o której mowa w cytowanym przepisie należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie zapadło już rozstrzygnięcie. Warunkiem sine qua non wydania w tej sytuacji postanowienia, na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., jest stwierdzenie tożsamości stosunku administracyjnoprawnego występującego pomiędzy sprawą zakończoną wydaniem ostatecznej decyzji oraz powtórnym podaniem o wszczęcie postępowania administracyjnego. W judykaturze sądów administracyjnych przyjmuje się, że o tożsamości sprawy można mówić wówczas, gdyw sprawie występują te same podmioty, dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym. Prezes Państwowego [...] stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie zachodzi tożsamość sprawy pomiędzy wnioskiem H. K. z [...] maja 2020 r. zawierającym żądanie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] sierpnia 2011 r. na podstawie art. 156 § 1 k.p.a., a wnioskiem H. K. z [...] marca 2019 r., co do którego zapadło już rozstrzygnięcie (postanowienie Prezesa Państwowego [...] nr [...] z [...] listopada 2019 r., znak: [...] utrzymujące w mocy postanowienie Dyrektora Regionalnego [...] w [...] z [...] sierpnia 2019 r., znak: [...] odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] sierpnia 2011 r. W ocenie organu II instancji nie ulega wątpliwości, że pomiędzy wskazanymi sprawami zachodzi tożsamość przedmiotowa - w obu przypadkach sprawa dotyczy decyzji Starosty [...] z [...] sierpnia 2011 r. W analizowanym przypadku zachodzi także tożsamość podmiotowa, albowiem obecny wniosek pochodzi od tej samej osoby. Identyczna jest również podstawa prawna (art. 156 § 1 k.p.a.) oraz treść żądania (stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z [...] sierpnia 2011 r.). W ocenie organu II instancji skarżący nie wskazał żadnych nowych okoliczności faktycznych i prawnych. Oznacza to, że na dzień składania przez skarżącego wniosku z [...] maja 2020 r. istniało ostateczne, w administracyjnym toku instancji, postanowienie rozstrzygające sprawę w przedmiocie wniosku H. K. z [...] marca 2019 r. W związku z powyższym postanowieniem nr [...] z [...] października 2020 r. Prezes Państwowego [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Od postanowienia Prezesa Państwowego [...] skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący wniósł o uchylenie, zmianę oraz stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z [...] sierpnia 2011 r. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że od 20 lat nie doprowadzono obiektu [...] do przepisów prawa. W odpowiedzi na skargę Prezes Państwowego [...] wskazał, iż w jego ocenie zaskarżone postanowienie zostało wydane prawidłowo i organ II instancji nie znajduje podstaw do zmiany stanowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych określone przepisami art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. 2019 r. poz. 2167) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.) dalej jako P.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. W myśl art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, iż podniesione w skardze zarzuty nie są wyłącznym kryterium badania legalności zaskarżonego aktu lub czynności. Sąd ma bowiem obowiązek wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze i dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet gdy dany zarzut nie został podniesiony. Stosownie do treści art. 119 pkt 3 P.p.s.a. sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, gdyż przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie. Sąd dokonując kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest postanowienie Prezesa Państwowego [...] postanowieniem z [...] października 2020 r. utrzymujące w mocy postanowienie Dyrektora Regionalnego [...] w [...] z [...] czerwca 2020 r., wydane na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., odmawiające skarżącemu wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z [...] sierpnia 2011 r. We wniosku z 4 maja 2020 r. skarżący domaga się wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z [...] sierpnia 2011 r., czyli wszczęcia jednego z trybów nadzwyczajnych postępowania administracyjnego. Przedmiotem postępowania nadzwyczajnego winno być przeprowadzenie kontroli prawidłowości decyzji, wydanej w postępowaniu zwykłym. Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest instytucją, stanowiącą wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji, o której mowa w art. 16 k.p.a., toteż może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Przy tym należy pamiętać, iż ewentualne zaistnienie wad ocenia się według stanu faktycznego i prawnego sprawy, istniejącego w dacie wydawania decyzji, kwestionowanej w postępowaniu nieważnościowym. Zadaniem organu, prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji jest ocena takiej decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, tj. wystąpienia przesłanek, określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie takie ma zatem odrębną podstawę prawną i nie może być traktowane tak, jakby jego przedmiotem było ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną, rozstrzygającą o zastosowaniu przepisów prawa materialnego do danego stosunku administracyjno-prawnego (por. wyrok SN z dnia 7 marca 1996 r., III ARN 70/95, OSNCP 1996/18/258). Obowiązkiem organu orzekającego w kwestii stwierdzenia nieważności decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, jest przeprowadzenie analizy przepisów, stanowiących podstawę wydania zakwestionowanej decyzji pod kątem ich naruszenia. Takie postępowanie traktowane jest jako nowe postępowanie w sprawie i toczy się na podstawie art. 157 k.p.a. W świetle tego przepisu zadaniem organu prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji jest ocena takiej decyzji jedynie pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, określonej w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Istotą sporu jaki powstał w niniejszej sprawie jest to, czy skarżącemu przysługuje w sprawie dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] sierpnia 2011 r. status strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. i art. 127 ust. 7 ustawy Prawo wodne z 2001 r. oraz czy organy orzekające w sprawie zasadnie odmówiły wszczęcia postępowania administracyjnego. Innymi słowy, czy skarżący posiada interes prawny w sprawie administracyjnej dotyczącej stwierdzenia nieważności pozwolenia wodnoprawnego wydanego innemu podmiotowi. W ocenie Sądu, organy orzekające w sprawie naruszyły przepisy postępowania administracyjnego, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Faktem jest, że skarżący nie był stroną postępowania w którym Starosta [...] decyzją z [...] sierpnia 2011 r. udzielił pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód dla potrzeb obiektu stawów rybnych [...] w [...], gm. [...], K. J., R. S., A. J. i M. G., prowadzącym działalność związaną z produkcją rybacką pod nazwą Gospodarstwo Rybackie s.c. "[...] , [...], jednak nie oznacza to, że nie może zostać uznany za stronę w postępowaniu o stwierdzenie nieważności takiego pozwolenia w oparciu o przepis art. 28 k.p.a. W ocenie Sądu, organy naruszyły przepis art. 61a § 1 k.p.a., bowiem zbyt pochopnie uznały, że skarżący nie posiada przymiotu strony postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia wodnoprawnego, a tym samym przedwcześnie odmówiły skarżącemu wszczęcia postępowania w tym przedmiocie. W ocenie Sądu organy orzekające w sprawie bez pogłębionej analizy przyjęły, że jeśli skarżący nie był stroną w postępowaniu o wydanie pozwolenia wodnoprawnego bo nie był jednym z podmiotów o których mowa w art. 127 ust 7 ustawy Prawo wodne z dnia 18 lipca 2001 r., to w postępowaniu o stwierdzenie nieważności pozwolenia wodnoprawnego status strony mu nie przysługuje. W tym miejscu podkreślić trzeba, że przepis art. 127 ust. 7 ustawy Prawo wodne z 2001 r. stanowi kto może być stroną postępowania w sprawie o wydanie pozwolenia wodnoprawnego, natomiast nie przewiduje rozszerzenia zastosowania tego unormowania na przypadki innych postępowań, w tym postępowania o stwierdzenia nieważności pozwolenia wodnoprawnego. Norma ww. art. 127 ust. 7, jako przepis szczególny w stosunku do art. 28 k.p.a. nie powinna być interpretowana rozszerzająco (exceptiones non sunt extendendae). A zatem krąg stron postępowania w sprawie o stwierdzenia nieważności pozwolenia wodnoprawnego winien być ustalony na podstawie art. 28 k.p.a. Powyższe skutkuje uznaniem, że organy niezasadnie dokonały oceny legitymacji skarżącego do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności pozwolenia wodnoprawnego w kontekście unormowań zawartych w art. 127 ust. 7 ustawy Prawa wodnego z 2001 r. i przedwcześnie zastosowały przepis art. 61a § 1 k.p.a. Podkreślić należy, że ww. przepis - jak wskazuje się w orzecznictwie sądowym oraz w doktrynie - powinien mieć zastosowanie wyłącznie w sytuacjach absolutnie oczywistych, gdy nie ma żadnych wątpliwości co do tego, że wnioskujący o wszczęcie postępowania nie ma przymiotu strony (wyrok NSA z dnia 24 lutego 2017 r., II OSK 1572/15, Lex nr 2277812; B. Adamiak, w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 15 wyd. Warszawa 2017, s. 380–384). W każdej innej sytuacji, wymagającej przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego – tak jak w niniejszej sprawie - organ powinien wszcząć postępowanie administracyjne, a jeżeli okaże się, że wnioskujący nie ma legitymacji procesowej – umorzyć postępowanie. Wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji następuje na żądanie strony lub z urzędu (art. 157 § 2 k.p.a.). Z treści powołanego przepisu wynika, że czynności inicjujące wszczęcie postępowania administracyjnego, o ile nie zostanie ono wszczęte z urzędu, mogą być podjęte wyłącznie przez podmioty uprawnione. Organ administracji publicznej nie może, co do zasady, wszcząć postępowania administracyjnego w celu stwierdzenia nieważności określonego aktu na wniosek dowolnego podmiotu, bowiem uczyniłby to w sposób oczywiście niezgodny z prawem. Również decyzja administracyjna wydana w wyniku tak wszczętego postępowania byłaby aktem wydanym z rażącym naruszeniem prawa, zatem wszczęcie postępowania na wniosek może nastąpić jedynie z woli podmiotu, mającego legitymację procesową strony, w rozumieniu art. 28 k.p.a. Legitymację tę do żądania wszczęcia postępowania na wniosek ma podmiot, który twierdzi, że decyzja wadliwa dotyczy jego interesu prawnego lub obowiązku. Stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważność jest nie tylko strona postępowania zwykłego, zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji (wyr. NSA z dnia 30 października 2003 r., sygn. akt I SA 3087/01, Lex 149467). Przypomnieć należy, że pojęcie interesu prawnego, mimo że nie zostało zdefiniowane w przepisach k.p.a., było przedmiotem wielu orzeczeń sądowych i tematem licznych wypowiedzi doktryny. Istotę interesu prawnego należy upatrywać w jego związku z konkretną normą prawa materialnego, na podstawie której w postępowaniu administracyjnym określony podmiot, w określonym stanie faktycznym, może domagać się konkretyzacji jego uprawnień lub obowiązków; a także na tej samej zasadzie może żądać przeprowadzenia kontroli określonego aktu lub czynności w celu ochrony jego praw i obowiązków przed naruszeniami dokonanymi tym aktem i doprowadzenia tego aktu do stanu zgodnego z prawem. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego wymaga więc ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym pomiędzy obowiązującą normą prawa, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy (decyzja administracyjna) może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego (wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2002 r. II SA 4000/01 niepublik.). Podkreśla się, że interes prawny powinien być indywidualny, konkretny, realny i znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, które uzasadniały zastosowanie normy prawa materialnego. Tylko taki interes może zaspokoić władza przez decyzję administracyjną, a więc przez skierowany do określonej osoby indywidualny akt administracyjny, wpływający na sytuację prawną tej osoby, gdyż wydanie tylko takiego aktu może być wynikiem postępowania administracyjnego. Taki akt powinien zatem wywierać bezpośrednie skutki prawne wobec osoby, do której się odnosi. Z wniosku i zażalenia skarżącego wynika, iż zarzuca on, że rów przydrożny R-1 wzdłuż drogi powiatowej wsi [...] na długości 1000 m stanowi własność Spółki rybackiej i nie jest właściwie konserwowany, co prowadzi do szkody w postaci zalewania domu skarżącego. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organy wezmą pod uwagę powyżej przedstawioną przez Sąd ocenę prawną, rozważą wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia wodnoprawnego i przeprowadzą ocenę, czy rów przydrożny R-1 wzdłuż drogi powiatowej wsi [...] na długości 1000 m stanowi własność Spółki rybackiej i jest związany z pozwoleniem wodnoprawnym, a jego zła konserwacja prowadzi do szkody w postaci zalewania domu skarżącego. Po przeprowadzeniu niezbędnych czynności organy ocenią zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pod katem spełnienia przez skarżącego przesłanek z art. 28 k.p.a. (posiłkując się wskazówkami wynikającymi z art. 127 ust. 7 ustawy Prawo wodne z 2001r.), a następnie wydadzą rozstrzygnięcie w sprawie (procesowe bądź merytoryczne). Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 135 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.