IV SA/Wa 2687/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Sędziowie sędzia WSA Joanna Borkowska (spr.),, sędzia del. SO Aleksandra Westra, Protokolant st. sekr. sąd. Piotr Iwaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi Miasta K. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odsetek ustawowych oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2017r. znak [...] Minister Infrastruktury i Budownictwa (dalej organ) po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta Miasta [...] (dalej skarżący) od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2015 r., znak: [...], orzekającej o ustaleniu ustawowych odsetek za zwłokę w kwocie 805,31 zł na rzecz M. K. tytułem nieterminowej wypłaty odszkodowania ustalonego decyzją Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2015 r. znak: [...] utrzymaną w mocy decyzją Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] października 2015 r., znak: [...] i zobowiązującej Prezydenta Miasta [...] do wypłaty odsetek ustawowych jednorazowo w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o ustaleniu odsetek ustawowych stanie się ostateczna, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Stan sprawy był następujący: Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lipca 2015 r., znak: [...], orzekł o ustaleniu odszkodowania w wysokości 918 561,00 zł na rzecz M. K. za przejęcie z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,5644 ha położonej w [...], obręb [...], jedn. ewid. [...] przeznaczonej pod rozbudowę ulicy [...], drogi krajowej nr [...] oraz zobowiązał Prezydenta Miasta [...] do wypłaty ustalonego odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja Wojewody [...] z dnia [...] września 2014 znak: [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanie się ostateczna. Decyzją z dnia [...] października 2015 r., znak: [...] Minister Infrastruktury 1 Rozwoju uchylił pkt 3 ww. decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2015 r. i orzekł o zobowiązaniu do wypłaty ustalonego odszkodowania Prezydenta Miasta [...] w terminie 14 dni od dnia wydania tejże decyzji, a w pozostałym zakresie zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy. Na wniosek M. K. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r., orzekł o ustaleniu ustawowych odsetek za zwłokę w kwocie 805,31 zł na rzecz M. K. tytułem nieterminowej wypłaty odszkodowania ustalonego decyzją Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2015 r., znak: [...] utrzymaną w mocy decyzją Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] października 2015 r. znak: [...] i zobowiązał Prezydenta Miasta [...] do wypłaty odsetek ustawowych jednorazowo w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o ustaleniu odsetek ustawowych stanie się ostateczna. Od ww. decyzji odwołanie wniósł Prezydent Miasta [...], podnosząc bezzasadność naliczenia ustawowych odsetek w niniejszej sprawie. Strona skarżąca wskazała, że termin na wypłatę odszkodowania rozpoczął bieg od daty odbioru decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] października 2015 r. tj. od [...] listopada 2015 r., i tym samym ustalone odszkodowanie na rzecz M. K. zostało wypłacone przed upływem 14 dniowego terminu tj. przed dniem [...] listopada 2015 r. Jednocześnie strona skarżąca wskazała, że M. K. nie dostarczyła informacji w kwestii sposobu uiszczenia na jej rzecz należności, co w uznaniu strony spełnia znamiona zachowania uregulowanego art. 486 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny. Skarżący podkreślił, że z uwagi na zwłokę wierzyciela brak było możliwości przekazania wierzytelności pieniężnej w kwocie 918 561,00 zł we wcześniejszym terminie. Tym samym w uznaniu strony skarżącej Prezydent Miasta [...] nie pozostawał w zwłoce z dokonaniem wypłaty należnego odszkodowania a zatem brak było podstaw wydania decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. Po rozpatrzeniu odwołania i zbadaniu akt sprawy Minister Infrastruktury i Budownictwa stwierdził, że organ wojewódzki dokonał poprawnego wyliczenia odsetek i utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu zajętego stanowiska, organ odwoławczy stwierdził, że całość postępowania odszkodowawczego została przeprowadzona prawidłowo, w oparciu o generalne zasady postępowania administracyjnego a rozstrzygniecie zostało w sposób rzetelny i szczegółowy uzasadnione w zaskarżonej decyzji. Stosownie do treści art. 12 ust. 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2015r., poz. 2031 ze zm.) zwanej dalej specustawą drogową- decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, wydaje organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Natomiast do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, o którym mowa w ust. 4a, zgodnie z art. 12 ust. 5 specustawy drogowej stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r., o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 2016 r. poz. 2147 ze zm.) z zastrzeżeniem art. 18 specustawy drogowej. Z takim stanowiskiem nie zgodziło się Miasto [...] reprezentowane przez Prezydenta Miasta [...], zaskarżając powyższą decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] sierpnia 2017 r.nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odsetek za nieterminowa wypłatę odszkodowania za nieruchomość niezabudowaną oznaczoną jako działka nr [...] obr. [...] jedn. ewid. [...] i zarzucając jej: 1) naruszenie zasad postępowania tj. art. 7, art. 8 kpa, które to naruszenie miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia;  2) naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie całości materiału dowodowego zebranego, w sprawie i nieuzasadnione przyjęcie, że skarżący wypłacił Pani M. K. należne odszkodowanie z opóźnieniem; 3) błędną interpretację art. 132 ust. 1 a u.g.n. w zw. z art. 109 § 1 i art. 110 k.p.a. polegającą na pominięciu okoliczności, że dopiero prawidłowe doręczenie ostatecznej decyzji administracyjnej powoduje wymagalność roszczenia o zapłatę odszkodowania, w terminie wskazanym w decyzji. W związku z powyższymi zarzutami, skarżący wniósł o: 1) uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie jej do ponownego rozpoznania przez organ II instancji; 2) zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg. norm przepisanych. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że w dniu [...] listopada 2015 r. została złożona do banku dyspozycja przelania na rachunek Pani M. K. orzeczonej kwoty odszkodowania, dlatego w jego ocenie skarżącego zobowiązanie zostało wykonanie w terminie. Na rachunek bankowy Pani M. K. odszkodowanie zostało przekazane przed upływem 14 dni od otrzymania ostatecznej decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] października 2015 r. nr [...], tj. przed 20 listopada 2015 r. Zgodnie z brzmieniem art. 110 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. k.p.a. organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej. Zdaniem skarżącego z regulacji tej wynika, iż moment skutecznego doręczenia decyzji jest chwilą, w której ta decyzja wchodzi w życie, czyli wywołuje określone skutki prawne. Do tego momentu strony postępowania funkcjonują w swoistym zawieszeniu w kwestii przysługujących im uprawnień i obowiązków. Skarżący oparł swój wywód na okoliczności, że decyzja Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] października 2015 r. nr [...], wywołuje skutki w sferze cywilnoprawnej powodując wymagalność zobowiązania do wypłaty odszkodowania. Od jej skutecznego doręczenia należy liczyć termin do wypłaty odszkodowania, co ma bezpośredni wpływ na możliwość dochodzenia odsetek za opóźnienie. Powyższe potwierdza art. 132 ust. la i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Argumentacja skarżącego pozostaje, jego zdaniem, w zgodzie z zasadami współżycia społecznego i doświadczeniem życiowym. W przypadku przyjęcia tezy popieranej przez stronę przeciwną, Prezydent Miasta [...] ponosiłby odpowiedzialność za ryzyko prawidłowego doręczenia decyzji Ministra. W zależności od sposobu użytego do dostarczenia decyzji adresat mógłby ją otrzymać równie dobrze w dniu wydania, jak i po terminie wskazanym na jej wykonanie. Na gruncie tych wyjaśnień warto zaznaczyć, że w przedmiotowej sprawie skarżący otrzymał decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa w osiem dni od jej wydania, co istotnie wpłynęło na możliwość realizacji decyzji zgodnie z jej literalnym brzmieniem. Skarżący podkreślił również, że zgodnie z art. 132 ust. 2 u.g.n. zasadność dochodzenia odsetek z tytułu opóźnienia z wypłatą odszkodowania należy oceniać w oparciu o regulacje kodeksu cywilnego. Przepisy k.c. stanowią, że dłużnik doznaje zwolnienia z obowiązku zapłaty odsetek za opóźnienie w wykonaniu zobowiązania pieniężnego w sytuacji, gdy wierzyciel także jest w zwłoce z wykonaniem swoich powinności (art. 486 k.c.). Natomiast spełnienie przez Prezydenta Miasta [...] obowiązku zapłaty odszkodowania skorelowane jest z podjęciem przez uprawnionego do uzyskania świadczenia działań zmierzających do wskazania sposobu wypłaty odszkodowania. Odszkodowanie na rzecz M. K. ustalone zostało w decyzji z dnia [...] lipca 2015 r. i od tego czasu pomimo prowadzenia z Urzędem Miasta [...] korespondencji dotyczącej odszkodowania za zajętą nieruchomość, aż do [...] listopada 2015 r. nie złożyła Ona wniosku o wypłatę środków. Podkreślenia wymaga, że w pismach do UM [...] Pani M. K. wykazywała żywotne zainteresowanie uzyskaniem świadczeń finansowych, na co wskazuje pismo z dnia [...] września 2015 r. Tym nie mniej, aż do dnia [...] listopada 2015 r. nie przekazała informacji niezbędnych do wypłaty należnych jej środków. Skarżący zaznaczył, że pomimo dwukrotnego otrzymania informacji (w treści decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] oraz w piśmie z Urzędu Miasta z dnia [...] października 2015 r. - doręczone [...] października 2015 r.) o możliwości niezwłocznej wypłaty 70% odszkodowania ustalonego przez organ I instancji po uprzednim złożeniu wniosku o wypłatę, Pani K. zaniechała złożenia stosownego pisma. Obrazuje to,, że ze strony skarżącego podejmowane były próby spełnienia świadczenia rzecz Pani M. K.. Skarżący wspomniał również, że mimo otrzymania ostatecznej decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] października 2015 r. nr [...] Pani K. nie podjęła żadnych działań w kwestii ustalenia sposobu wypłaty należnych Jej sum. Z treści pismo z [...] listopada 2015 r. wynika, że uprzednio znana Jej była wymieniona decyzja, a mimo to nie podjęła żadnych kontaktów w tej sprawie. Sugeruje to, że zaniechanie uprawnionej z tytułu decyzji Pani M. K. miało znamiona zachowania uregulowanego w art. 486 k.c. - tj. zwłoki wierzyciela, gdyż bez współdziałania z uprawnionym do otrzymania odszkodowania brak jest możliwości realizacji wierzytelności o charakterze oddawczym w kwocie 918 561,00 zł. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016r., poz. 1066 tj.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przy czym na podstawie art. 134 § 1 cytowanej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd nie stwierdził, aby w kontrolowanym postępowaniu dopuszczono się uchybień wskazanych w skardze, jak również innych naruszeń przepisów prawa materialnego i procesowego, które Sąd ma obowiązek uwzględnić z urzędu, nie będąc związany wnioskami i zarzutami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718). Sąd badając legalność zaskarżonej decyzji doszedł do przekonania, iż zarówno zaskarżona decyzja Ministra Infrastruktury i Budownictwa jak i utrzymana nią w mocy decyzja Wojewody [...] nie naruszają prawa. Zgodnie z art. 132 ust. 1a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz.U.z 2015r. poz. 1774, dalej ugn), zgodnie z którym zapłata odszkodowania następuje jednorazowo w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o odszkodowaniu stała się ostateczna. Odsetki natomiast należą się za okres opóźnienia liczony od dnia, w którym miała nastąpić wypłata odszkodowania, do dnia w którym wypłata ta rzeczywiście nastąpiła. Przy czym, stosownie do art. 132 ust. 2 ugn do skutków zwłoki lub opóźnienia w zapłacie odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu cywilnego. Z akt sprawy wynika, że decyzją Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2015 r, ustalono, że wypłata odszkodowania nastąpi w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o realizacji inwestycji drogowej stanie się ostateczna. Biorąc jednak pod uwagę fakt, że ww. decyzja o ustaleniu odszkodowania została zaskarżona a dnia [...] lipca 2015 r., uostateczniła się decyzja z dnia [...] września 2014 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, organ odwoławczy zobowiązał Prezydenta Miasta [...] do wypłaty odszkodowania w terminie 14 dni od dnia wydania decyzji organu odwoławczego, która utrzymano w mocy decyzję odszkodowawczą. Skoro decyzja Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] października 2015 r. stała się ostateczna w administracyjnym toku dnia [...] października 2015 r., to prawidłowo organy ustaliły początek biegu terminu wypłaty odszkodowania na dzień wydania decyzji odszkodowawczej przez organ II instancji, który jednocześnie jest dniem uostatecznienia się decyzji o ustaleniu odszkodowania w niniejszej sprawie. Powyższe wynika wprost z art. 16 § 1 Kpa, w którym zdefiniowano pojęcie decyzji ostatecznej, jako decyzji, od której nie przysługuje odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy. Jeśli więc od decyzji organu pierwszej instancji zostało złożone odwołanie to termin zapłaty odszkodowania przypada w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja organu odwoławczego stanie się ostateczna. W tym miejscu należy nadmienić, że o ostateczności decyzji organu drugiej instancji wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale 7 sędziów NSA z dnia 23 listopada 2013 r. w sprawie o sygn. akt. I OPS 613 wskazując, że ostateczność decyzji organu odwoławczego następuje z dniem jej wydania. W ocenie Sądu organy prawidłowo uznały, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2015 r., stała się ostateczna w dniu wydania decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju i od tej daty należało liczyć termin obligujący Prezydenta Miasta [...] do wypłaty odszkodowania Sąd podziela stanowisko organu, że termin zapłaty odszkodowania rozpoczął swój bieg z dniem [...] października 2015 r. i upłynął w dniu [...] listopada 2015 r. W takiej sytuacji okoliczność, że Prezydent Miasta [...] dokonał wypłaty odszkodowania w dniu [...] listopada 2015 r., spowodowała opóźnienie w zapłacie wynoszące 4 dni. Art. 132 ust. 2 ugn stanowi, że do skutków zwłoki lub opóźnienia w zapłacie odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy kodeksu cywilnego. Działając zgodnie z powołanym przepisem ugn, organ prawidłowo naliczył – bo stosownie do art. 359 § 2 Kc - odsetki ustawowe, które na dzień wydania decyzji z dnia [...] grudnia 2015 r., wynosiły 8 % w skali roku. Tym samym ustawowe odsetki za nieterminową wypłatę odszkodowania określone zostały na kwotę 805,31 zł. W ocenie Sądu nie ma racji skarżący twierdząc, że terminem końcowym do wypłaty odszkodowania był [...] listopada 2015 r. W konsekwencji nie można poprzeć stwierdzeń skarżącego, że wypłacenie w dniu [...] listopada 2015 r., odszkodowania nastąpiło w ustawowym terminie i nie rodziło skutków w postaci powstania odsetek za nieterminowe wypłacenie należnego odszkodowania. Strona skarżąca mylnie uzależniła początek wymagalności zapłaty należnego odszkodowania od daty odbioru ww. decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] października 2015 r. Nie można podzielić stanowiska, że dopiero odbiór decyzji administracyjnej powoduje, że wchodzi ona do obiegu prawnego i może zostać wykonana. Sąd nie podziela twierdzeń skarżącego, że doszło do spełnienia przesłanki z art. 486 § 2 kc poprzez pozostanie wierzyciela w zwłoce polegające na uchyleniu się od przyjęcia zaoferowanego świadczenia pieniężnego przez brak przedstawienia sposobu wypłaty ustalonego odszkodowania. Organy słusznie wywiodły, że taka konstatacja nie znajduje poparcia w zgromadzonym materiale dowodowym. O zwłoce wierzyciela, o której mowa w art. 486 kc. bowiem możemy mówić jedynie w sytuacji, gdy uchyla się on od przyjęcia faktycznie od należnie zaofiarowanego mu przez dłużnika świadczenia (vide: wyrok Sądu Najwyższego z dnia 12 maja 2000 r w sprawie o sygn. akt V CKN 39/00 LEX nr 12119846). Powyższe potwierdził również Sąd Najwyższy w wyroku z 21 grudnia 2005 r. w sprawie o sygn. akt IV CK 320/05 LEX nr 604130 wskazując, że do zwłoki po stronie wierzyciela dochodzi wówczas, gdy wierzyciel odmówił dokonania czynności, której powinien był dokonać. Zdaniem Sądu, organy doszły do słusznego wniosku, że z akt sprawy nie wynika, by M. K. uchylała się od odbioru należnego świadczenia pieniężnego. Sam fakt nie wskazania sposobu zapłaty nie stanowi znamion uchylania się od przyjęcia świadczenia czy dokonania czynności, która wierzyciel winien dokonać. Ponadto, jak wynika z akt sprawy, dopiero w dniu [...] listopada 2015 r. Prezydent Miasta [...] skierował stosowną dokumentację celem uzyskania informacji w zakresie sposobu przekazania ustalonego odszkodowania na co M. K. niezwłocznie udzieliła odpowiedzi pismem z dnia [...] listopada 2015 r. Tym samym brak jest podstaw do twierdzenia, że do nieterminowego dokonania zapłaty przyczynił się wierzyciel. Sąd podziela również uwagę organu, że Prezydent Miasta [...] w okresie prowadzonego postępowania miał możliwość aby wcześniej dokonać stosownych czynności mających na celu uzyskania informacji w zakresie sposobu przekazania ustalonego odszkodowania. Reasumując, w ocenie Sądu organ prawidłowo dokonał wyliczenia kwoty ustawowych odsetek z tytułu nieterminowego wypłacenia odszkodowania. Postępowanie odszkodowawcze zostało przeprowadzone prawidłowo, w oparciu o generalne zasady postępowania administracyjnego a rozstrzygniecie zostało w sposób rzetelny i szczegółowy uzasadnione w zaskarżonej decyzji. Sąd nie znalazł podstaw do uznania za słuszne zarzutów skargi zarówno dotyczących naruszenia art. 7, art. 8 oraz art. 77§1 kpa , jak i błędną interpretację art. 132 ust. 1a u.g.n. w zw. z art. 109 § 1 i art. 110 k.p.a. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w oparciu o art.151 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi.