IV SA/Wa 2688/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Rząsa, sędzia del. SO Aleksandra Westra (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Marcin Woźniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi Gminy Z. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję w części w jakiej utrzymuje w mocy pkt 2 decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...]; 2. zasądza od Ministra Infrastruktury i Budownictwa na rzecz skarżącej Gminy Z. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] listopada 2014r. (znak: [...]) Minister Infrastruktury i Rozwoju działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. po rozpoznaniu odwołania Gminy [...] od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2014r. nr [...] orzekającej o ustaleniu odszkodowania na rzecz Gminy [...] w wysokości 3 806 634 zł za przejęcie na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w gminie [...] w obrębie [...], oznaczonej jako działka nr ew. [...] o pow. 1,0203 ha, dla inwestycji "Budowa drogi ekspresowej [...] na odcinku od [...] do km [...] ", a także o zobowiązaniu Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o odszkodowaniu stała się ostateczna – orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2014r. nr [...]. Decyzja została wydana w następującym stanie sprawy Nieruchomość oznaczona jako działka nr ew. [...] o pow. 1,0203 ha, położona w gminie [...], decyzją Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 2013r. oraz decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2014r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, została przeznaczona pod budowę fragmentu drogi ekspresowej nr [...]. W decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2013r. zawarto rozstrzygnięcie o nadaniu decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Następnie decyzją z dnia [...] czerwca 2014r. nr [...] Wojewoda orzekł o ustaleniu odszkodowania w wysokości 3 806 634 zł za przejęcie na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w gminie [...] w obrębie [...], oznaczonej jako działka nr ew. [...] o pow. 1,0203 ha i o przyznaniu wymienionej kwoty byłemu właścicielowi tj. Gminie [...]. W pkt 2. odmówił natomiast Gminie [...] powiększenia odszkodowania o kwotę równą 5% wartości tej nieruchomości. Także zobowiązał Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty ustalonego odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o odszkodowaniu stała się ostateczna. Odwołanie od wskazanej decyzji wniosła Gmina [...] zakreślając przedmiot zaskarżenia do pkt 2. wydanej przez Wojewodę decyzji. Wskazano, że decyzja wydana została w następstwie błędnych ustaleń faktycznych polegających na przyjęciu, że strona pismem z dnia [...] maja 2014r. złożyła oświadczenie, że sporna nieruchomość nie została wydana inwestorowi. Oświadczenie owo zostało złożone przez osobę nieuprawnioną, a ponadto działającą pod wpływem błędu. Podano dalej, że Gmina w ustawowym terminie złożyła inwestorowi oświadczenie o gotowości przekazania nieruchomości, co miało miejsce w dniu [...] lipca 2014r.. Po rozpoznaniu odwołania organ odwoławczy wskazaną na wstępie niniejszego uzasadnienia decyzją z dnia [...] listopada 2014r. orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji. Przywołał brzmienie m. in. art. 18 ust. 1e ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 687 ze zm.; dalej: "specustawa drogowa"), art. 134 ust. 1-4 oraz art. 154 ust. 1-3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2014 r. poz. 518; dalej: "u.g.n."). Wskazał, iż w niniejszej sprawie podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania za przejęcie z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w gminie [...] stanowił operat szacunkowy sporządzony na zlecenie Wojewody [...] w dniu [...] marca 2014r. przez rzeczoznawcę majątkowego M. J.. Autor operatu szacunkowego ustalił, że zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta [...], zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy [...] nr [...] z dnia [...] lutego 2004r. przedmiotowa działka położona jest na obszarze oznaczonym symbolem [...] – zabudowa produkcyjna, magazyny i inna oraz zaplecza z dopuszczeniem urządzeń dystrybucji paliw wyłącznie gazowych. Do celów wyceny biegły przeprowadził szczegółową analizę cen gruntów drogowych i cen gruntów budowalnych z przeznaczeniem usługowym, przemysłowym i produkcyjno-usługowym. Biegły stwierdził, że cel wywłaszczenia nie zwiększa wartości nieruchomości, gdyż ceny nieruchomości drogowych są niższe od cen nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę usługową, przemysłową i produkcyjno-usługową. Analizując poprawność sporządzenia operatu szacunkowego, mając na uwadze przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004r. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), Minister stwierdził, iż operat szacunkowy w przedmiotowej sprawie został sporządzony prawidłowo. Wskazał, iż rzeczoznawca majątkowy określił wartość spornej działki w oparciu o treść § 36 ust. 1-4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. W kwestii natomiast powiększenia odszkodowania o 5% wartości nieruchomości to Minister stwierdził, że w sprawie nie zaistniały podstawy do powiększenia przyznanego odszkodowania w warunkach art. 18 ust. 1e specustawy drogowej. Organ wskazał, że fakt wydania nieruchomości uzasadniający przyznanie powiększonego odszkodowania powinien być na tyle uzewnętrzniony, że dla przeciętnego odbiorcy nie będzie budzić wątpliwości interpretacyjnych. Zdaniem organu jedynym dokumentem potwierdzającym wydanie działki jest protokół zdawczo-odbiorczy, a dalej oświadczenie właściciela skierowane do zarządcy drogi. W niniejszej sprawie Wojewoda pismem z dnia [...] maja 2014r. wezwał zarówno inwestora, jak i Gminę [...] do przedłożenia dowodów potwierdzających wydanie nieruchomości inwestorowi. W odpowiedzi obydwie strony zgodnie potwierdziły, że nieruchomość nie została przekazana inwestorowi. W imieniu Gminy [...] oświadczenie złożył Z. W. z upoważnienia zastępcy burmistrza. Zdaniem organu Z. W. nie składał oświadczeń woli w imieniu Gminy, lecz jedynie udzielił informacji zgodnej ze stanem faktycznym. W odwołaniu Gmina powołała się na pismo z dnia [...] lipca 2014r. skierowane do inwestora, w którym wyrażała gotowość wydania omawianej działki. Organ uznał jednak, że powyższe pismo zostało złożone z uchybieniem 30 dniowego terminu, o którym mowa w art. 18 ust. 1e pkt 1 specustawy drogowej, ze względu na to, że decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2013r. został nadany rygor natychmiastowej wykonalności. Z tego względu termin 30 dni na wydanie nieruchomości biegnie od dnia doręczenia zawiadomienia o wydaniu decyzji, o której mowa w art. 17 ustawy. Tymczasem w takim terminie Gmina nie podjęła działań, które można by traktować jako wydanie nieruchomości. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie od powyższej decyzji Ministra wniosła Gmina [...], wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w zakresie odmowy powiększenia odszkodowania o kwotę równą 5% wartości nieruchomości i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zebranie niepełnego materiału dowodowego i dokonanie wybiórczej analizy tego materiału, a w konsekwencji dokonanie błędnych ustaleń faktycznych i nie powiększenie odszkodowania o 5% wartości nieruchomości. Dalej naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, to jest art. 18 ust. 1e specustawy drogowej poprzez błędną wykładnię, względnie niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że Gminie nie przysługuje prawo do powiększenia odszkodowania podczas gdy Gmina złożyła inwestorowi oświadczenie dotyczące wydania nieruchomości. Skarżący wniósł również o dopuszczenie dowodu z dokumentów tj. pisma firmy [...] sp. z o.o. z dnia [...] stycznia 2014r. na okoliczność wydania nieruchomości oraz delegacji Z. W. wraz z notatką - na tę samą okoliczność. W uzasadnieniu skargi wskazano, że Gmina [...] dwukrotnie złożyła oświadczenie inwestorowi w sprawie wydania działki – z dnia [...] i [...] stycznia 2014r. oraz z dnia [...] lipca 2014r. Wojewoda [...] w dniu [...] stycznia 2014r. wydał obwieszczenie o wydaniu decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej i posiadającej rygor natychmiastowej wykonalności. Dnia [...] stycznia 2014r. doręczono Gminie pismo firmy [...] sp. z o.o., która w imieniu inwestora dokonywała ustalenia stanu nieruchomości i jej opisu. W dniu [...] stycznia 2014r. doszło do ustalenia tego stanu. Wobec powyższego nieruchomość została udostępniona inwestorowi w tym terminie. W związku z wydaniem decyzji przez Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2014r. i zmiany terminu wydania nieruchomości, Gmina ponownie tj. w dniu [...] lipca 2014r., złożyła w trybie art. 18 ust. 1e pkt 3 specustawy drogowej oświadczenie dotyczące wydania nieruchomości. Wskazano również, że wskutek zmiany przez Ministra Infrastruktury terminu wydania nieruchomości bez uchylenia rygoru natychmiastowej wykonalności, którym opatrzona była decyzja Wojewody [...] – decyzja jest niezgodna z art. 17 ust. 1 i 2, który w wypadku nadania decyzji rygoru nakazuje ustalić jako termin wydania – niezwłocznie. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Rozwoju wniósł o jej oddalenie. Wyrokiem z dnia [...] lipca 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie o sygn. akt IV SA/Wa 273/15 oddalił skargę, wskazując, że w terminie określonym w art. 18 ust. 1e pkt. 1 specustawy nie doszło do wydania nieruchomości, a więc nie było podstaw do powiększenia odszkodowania o 5 %. Sądu uznał, że Skarżąca w terminie 30 dniowym nie wyraziła swojej woli wydania gruntu wobec inwestora. Sąd zauważył, że organ nie ustalił daty początkowej biegu terminu do wydania nieruchomości, ale brak w tym przedmiocie ustaleń faktycznych nie miał w ocenie Sądu żadnego wpływu na wynik sprawy. Sąd uznał, że nie było przeszkód, aby przyjąć za takową datę - datę doręczenia do Urzędu Miejskiego w dniu [...] stycznia 2014r. zawiadomienia spółki [...] sp. z o.o. W tej dacie bezspornie Gmina miała wiedzę, że została wydana decyzja realizacyjna, co oznacza, że licząc od tej daty 30 dni - mogła w tym okresie wydać sporną działkę. Na skutek rozpoznania skargi kasacyjnej wniesionej przez Gminę [...] Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 13 lipca 2017 r. sygn. akt I OSK 3047/15 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wskazano, że kwestia dokonania zawiadomienia o wydaniu decyzji dotychczasowemu właścicielowi nie może być aktem dorozumianym albowiem jest to pisemne utrwalenie czynności procesowej, z którą ustawa – w tym przypadku specustawa drogowa - wiąże doniosłe skutki prawne w postaci obliczenia kwoty należnego odszkodowania, a zobowiązanym do dokonania czynności zawiadomienia jest organ. Wskazano, że kontrola zaskarżonej decyzji w sprawie wymagała weryfikacji dokonanych przez organ ustaleń co do upływu opisanego w art. 18 ust. 1e specustawy drogowej terminu i za niewystarczające uznano posłużenie się przez Sąd datą wpływu pisma wystosowanego do Urzędu Miasta przez Spółkę będącą podwykonawcą robót inwestycyjnych zawierającego informację o wyznaczonym terminie spotkania celem dokonania stosownych ustaleń i przywołującego decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wydanej przez Wojewodę [...] w dniu [...] grudnia 2013 r. Uznano, że pismo to nie miało charakteru zawiadomienia uczestników postępowania o wydanej decyzji, ponadto nie było wystosowane przez organ, na którym ten obowiązek spoczywa. Wskazano, że zweryfikowanie obiegu pism oraz ustalenie daty doręczenia Gminie zawiadomienia o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pozwoli na dokonanie oceny, czy zachodziły przewidziane przepisem art. 18 ust. 1 e specustawy drogowej przesłanki do powiększenia kwoty odszkodowania o 5 % wartości nieruchomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Na wstępie należy wskazać, że niniejsza sprawa była przedmiotem wyrokowania Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyniku uwzględnienia złożonej przez Gminy [...] skargi kasacyjnej, wyrokiem z dnia 13 lipca 2017 r., sygn. akt I OSK 3047/15 uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 września 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 273/15 i przekazał sprawę temu Sądowi do ponownego rozpoznania. W związku z powyższym w rozpoznawanej sprawie zachodzi sytuacja przewidziana w art. 190 zdanie pierwsze p.p.s.a., zgodnie z którym sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez NSA. Powołany wyżej przepis w sposób jednoznaczny wyznacza kierunek postępowania Sądu pierwszej instancji, który nie posiada już, na tym etapie postępowania sądowoadministracyjnego, swobody w zakresie wykładni prawa, jak również nie może odstąpić od wskazań co do dalszego postępowania. Mając powyższe na uwadze, uznać należy, że organy prowadząc postępowanie naruszyły zasady postępowania określone w art. 7, 77 80, 107 § 3 k.p.a., niedokonując ustaleń stanu faktycznego w sprawie w zakresie terminu doręczenia Gminie zawiadomienia o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej określonego w art. 11 f ust. 3 specustawy drogowej, a tym samym naruszyły również art. 18 ust. 1 e specustawy drogowej uznając, pomimo niedokonania stosownych ustaleń, że nie zaistniały przesłanki uzasadniające powiększenie odszkodowania. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy winien uzupełnić zgromadzony w sprawie materiał dowodowy poprzez dołączenie do akt sprawy dowodu zawiadomienia Gminy o wydaniu decyzji z dnia [...].12.2013r. i w zależności od daty odbioru decyzji dokonać ustalenia początku biegu terminu określonego dla dobrowolnego wydania nieruchomości, co pozwoli na dokonanie oceny, czy zostały spełnione przesłanki uzasadniające powiększenie odszkodowania. Mając powyższe na uwadze Sąd na zasadzie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i c p.p.s.a. orzekł jak na wstępie. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. Na zasądzone koszty składał się uiszczony wpis sądowy oraz stawka wynagrodzenia profesjonalnego pełnomocnika, zgodnie z § 14 ust. 1 pkt. 1 lit c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22.10.2015.r w sprawie opłat za czynności radców prawnych.