IV SA/Wa 269/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Wykowski, Sędziowie sędzia WSA Krystyna Napiórkowska (spr.), sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 maja 2015 r. sprawy ze skargi S. Z. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie odszkodowania za nieruchomość - oddala skargę - Przedmiotem skargi S.Z. jest decyzja Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2014 r. nr: [...], wydana w przedmiocie ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Ze stanu faktycznego sprawy ustalonego przez organy administracji wynika, że Prezydium Rady Narodowej [...] podjęło w dniu [...] maja 1967 r. uchwałę w sprawie zamiany nieruchomości położonej przy zbiegu ul. [...] i [...] w W.. W uchwale ustalono, że położona przy tych ulicach nieruchomość M.Z. o powierzchni 1120 m2, zostanie przejęta przez Skarb Państwa, a jej część będzie przeznaczona na poszerzenie ul. [...] oraz pod nowa ulicę. W wykonaniu tej uchwały umową z dnia [...] grudnia 1967 r. zawartą między M. Z. a Skarbem Państwa dokonano zamiany nieruchomości, zgodnie z art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94, ze zm.). Za wywłaszczoną nieruchomość, o powierzchni 1120 m2 M. Z. otrzymała na użytkowanie wieczyste nieruchomość położoną przy ul. [...] o pow. 192 m2. W dniu 27 maja 2004 r. S. Z. – następca prawny M. Z. zwrócił się do Prezydenta [...] z wnioskiem o odszkodowanie za część wywłaszczonej nieruchomości tj. działki nr [...] z obrębu [...] o pow. 311 m2 Prezydent [...] decyzją z [...] lutego 2005 r.(nr [...]) umorzył postępowanie administracyjne w tej sprawie, a Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2005 r., utrzymał mocy decyzję organu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. Z. na te decyzję, wyrokiem z dnia 19 stycznia 2006 r. I SA/Wa 1174/05 oddalił skargę wskazując, że brak jest podstawy prawnej do ustalenia w postępowaniu administracyjnym odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości w związku z utratą własności nieruchomości w wyniku umowy cywilnoprawnej. Starosta Powiatu [...] ostateczną decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. wydaną na podstawie art. 136 ust. 3, art.137 ust. 2, art. 139, art. 140 ust. 1 i art. 142 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, orzekł o zwrocie skarżącemu niezabudowanej nieruchomości oznaczonej obecnie jako działka ew. [...] z obrębu [...]. o powierzchni 809 m2. W tej samej decyzji organ orzekł o zwrocie na rzecz Miasta [...] działki nr [...] o pow. 192 m2 z obrębu [...], przyznanej jako nieruchomość zamienna w formie użytkowania wieczystego poprzednikowi prawnemu skarżącego. Pismem z dnia 1 kwietnia 2009 r. S. Z. zwrócił się do Starosty Powiatu [...] z wnioskiem o ustalenie i przyznanie odszkodowania za część nieruchomości o powierzchni 311m2, oznaczoną aktualnie jako część działki ew. o nr [...] z obrębu [...] Wnioskodawca podał, że Sąd Okręgowy w W. Wydział [...] postanowieniem z dnia [...] października 2008 r. ([...]) odrzucił jego pozew z dnia 21 kwietnia 2008 r. o odszkodowanie za tę nieruchomość. Wnioskodawca wyjaśnił, że na podstawie art. 142 ustawy o gospodarce nieruchomościami domaga się odszkodowania za grunt o powierzchni 311 m2. Oświadczył, że decyzja Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2007 r. rozstrzygała jedynie o zwrocie nieruchomości nr [...] z obrębu [...] o pow. 809m². Nieruchomość zamienną skarżący otrzymał natomiast za cały wywłaszczony grunt (1120 m2) , zgodnie z umową notarialną z dnia [...] grudnia 1967 r. Zatem roszczenie odszkodowawcze obejmuje różnicę między powierzchnią objętą wywłaszczeniem (1120 m2), a powierzchnią objętą decyzją o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości (809 m2). Po rozpatrzeniu wniosku skarżącego, Starosta [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. (nr [...]), na podstawie art. 105 k.p.a. umorzył postępowanie w tej sprawie. Decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. (nr [...]) Wojewoda [...] uchylił tę decyzję, ponieważ zarzucił organowi I instancji naruszenie przepisów o własności. Zdaniem organu, właściwym organem do rozpoznania tej sprawy jest Prezydent [...]. W tych okolicznościach faktycznych i prawnych Prezydent [...] decyzją z dnia [...] października 2012 r. (znak: [...]) rozstrzygnął o umorzeniu postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za sporną nieruchomość . Wojewoda [...] po rozpatrzeniu odwołania skarżącego od decyzji organu I instancji, decyzją z dnia [...] listopada 2014 r., wydaną na podstawie art. 138 par 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 9a ustawy o gospodarce nieruchomościami, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ nie podzielił jednak argumentów przedstawionych w jej uzasadnieniu. Zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji nieprawidłowo przyjął, że poprzednia decyzja o umorzeniu postępowania administracyjnego w tej sprawie jest przeszkodą do powtórnego orzekania w tej sprawie. Decyzja o umorzeniu postpowania nie korzysta bowiem z przymiotu powagi rzeczy osądzonej. Według organu odwoławczego, postępowanie administracyjne w tej sprawie jest bezprzedmiotowe ponieważ ostateczne "rozliczenie" aktu wywłaszczeniowego nastąpiło w decyzji Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2007 r. Ta decyzja rozstrzygała zarówno o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości, zwrocie odszkodowania (nieruchomości zamiennej) oraz o rozliczeniach z tytułu zwrotu i nie została przez skarżącego wzruszona w postępowaniu o stwierdzenie jej nieważności lub wydania z naruszeniem prawa. Ustalenie odszkodowania na podstawie uchylonego art. 160 kpa nie było zatem możliwe. Wbrew stanowisku skarżącego, nie ma również podstaw prawnych, określonych w art. 142 i art. 129 ust. 5 ustawy do wydania odrębnej decyzji o odszkodowaniu za nieruchomość o pow. 311 m2. Nie jest bowiem dopuszczalne wydanie odrębnej decyzji o odszkodowaniu za grunt przeznaczony na cele publiczne, w oderwaniu od rozstrzygnięcia o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości. Dokonanie "rozliczenia" musi nastąpić w postepowaniu dotyczącym zwrotu nieruchomości i musi być objęte jedną decyzją. W konkluzji rozstrzygnięcia Wojewoda stwierdził, że jeżeli skarżący uważa, że wskutek decyzji Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2007 r. doznał uszczerbku majątkowego i w związku z tym ma prawo do odszkodowania, powinien wszcząć postępowanie o stwierdzenie nieważności tej decyzji (bądź stwierdzenie wydania z naruszeniem prawa). Dopiero wynik tego postępowania przesądzi o dopuszczalności zastosowania art. 4171 k.c. lub o ponownym postępowaniu administracyjnym w tej sprawie. S. Z. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na tę decyzję zarzucił organowi odwoławczemu naruszenie przepisów art. 128 ust. 1, art. 129 ust. 5 pkt 3 i art. 142 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zdaniem skarżącego organ naruszył również przepisy postępowania, a mianowicie art. 7 i 8 kodeksu postępowania administracyjnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające między innymi na nieuwzględnieniu przy wydaniu decyzji słusznego interesu strony. W uzasadnieniu skargi skarżący rozwinął powyższe zarzuty i podkreślił, że ma prawo do "słusznego" odszkodowania. Według niego w rozpoznawanej sprawie organ powinien wydać odrębną decyzję o odszkodowaniu za część wywłaszczonej nieruchomości o pow. 311 m2., ponieważ decyzja Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2007 r. nie dotyczyła tej nieruchomości. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie z przyczyn podanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu. Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej p.p.s.a.) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a., w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonej decyzji Sąd nie dopatrzył się przy jej wydaniu naruszeń prawa, które w świetle art. 145 § 1 p.p.s.a. skutkowałyby koniecznością uchylenia albo stwierdzenia nieważności tego aktu, względnie stwierdzenia jego wydania z naruszeniem prawa. W szczególności, w ocenie Sądu, organy administracji wyczerpująco zebrały i wszechstronnie rozpatrzyły cały materiał dowodowy niezbędny do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, i na tej podstawie dokonały prawidłowych ustaleń co do okoliczności faktycznych istotnych dla jej rozstrzygnięcia. W szczególności jest poza sporem, że nieruchomość, za którą skarżący S.Z. dochodzi w niniejszym postępowaniu odszkodowania (obecna działka nr [...] o powierzchni 311m²), przeszła na Skarb Państwa w drodze umowy zamiany sporządzonej aktem notarialnym [...] z dnia [...] grudnia 1967 r. na mocy której dokonano zamiany nieruchomości o powierzchni 525m² pomiędzy M. Z. a Skarbem Państwa, zgodnie z art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości oraz przejęto na własność Państwa 595m² na podstawie art. 13 ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli (Dz. U. Nr 35, poz. 94). Bezsporne pozostaje również, że wniosek z dnia 1 kwietnia 2009 r. wszczynający postępowanie w rozpoznawanej sprawie jest kolejnym wnioskiem. Postępowanie administracyjne wszczęte poprzednim wnioskiem z dnia 27 maja 2004 r. zawierającym także żądanie ustalenia i wypłaty odszkodowania za część wywłaszczonej nieruchomości o powierzchni 311m², stanowiącej obecnie pas drogi publicznej ul. [...], zostało decyzją Prezydenta [...] z dnia [...] lutego 2005 r. umorzone na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., którą Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2005 r. utrzymał w mocy. Jak wcześniej zaznaczono powyższa decyzja Wojewody była przedmiotem kontroli przez tut. Sąd, który wyrokiem z dnia 19 stycznia 2006 r. (sygn. akt I SA/Wa 1174/05) oddalając skargę S. Z. stwierdził, że "(...) brak jest bowiem podstawy prawnej do ustalenia w postępowaniu administracyjnym odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości, w związku z utratą nieruchomości w wyniku umowy cywilnoprawnej". Te właśnie ustalenia - co do podstawy prawnej ustalenia żądanego odszkodowania - wiążą Sąd w niniejszej sprawie. Podstawę tego związania stanowi art. 170 p.p.s.a., zgodnie z którym orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Sąd w obecnym składzie podziela pogląd, w myśl którego moc wiążąca orzeczenia, określona w cytowanym przepisie, w odniesieniu do sądów oznacza, że muszą one przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Zatem w kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dane zagadnienie, nie może być już ono ponownie badane. Zauważenia wymaga, że w uzasadnieniu cytowanego wyroku WSA ustalił, że: "W przedmiocie wniosku dotyczącego zwrotu terenu o pow. 809m² wydano decyzję o jego zwrocie skarżącemu, a także o przeniesieniu prawa użytkowania wieczystego działki o pow. 192m² na rzecz Skarbu Państwa." Jak wynika z akt sprawy była to ostateczna decyzja Prezydenta [...] z dnia [...] stycznia 2005 r., która na skutek wznowienia postępowania została uchylona decyzją tego organu z dnia [...] sierpnia 2005 r. ze względu na niewłaściwość Prezydenta [...] jako organu uprawnionego do rozpoznania i wydania decyzji w przedmiocie wniosku S. Z. o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Następnie postanowieniem z dnia [...] listopada 2006 r. Wojewoda [...]jako organ właściwy do rozpoznania wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości wyznaczył Starostę Powiatu [...]. Niemniej w dacie procedowania przez WSA w sprawie, w której zapadł cytowany wyrok, w obrocie prawnym funkcjonowała w/w decyzja o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości, zawierająca rozstrzygnięcie w treści analogiczne jak w decyzji Starosty Powiatu [...] z dnia [...] czerwca 2007 r. Powyższe wskazuje, że późniejsze orzeczenie o zwrocie nieruchomości, przeniesieniu jednocześnie na rzecz Skarbu Państwa prawa użytkowania wieczystego nieruchomości zamiennej, jaką otrzymała poprzedniczka prawna skarżącego w zamian za nieruchomość wywłaszczoną, nie spowodowało zmiany stanu faktycznego sprawy, co ewentualnie mogłoby powodować zwolnienie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę od uwzględnienia oceny prawnej zawartej w w/w wyroku. Należy zatem podzielić stanowisko Wojewody [...], że w okolicznościach niniejszej sprawy nie jest możliwe ustalenie odszkodowania za szkodę wyrządzoną przez ostateczną decyzję niezgodną z prawem. Dopiero stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2007 r., bądź stwierdzenie wydania tej decyzji z naruszeniem praw umożliwiłoby ponowne rozstrzyganie przez organy administracji o odszkodowaniu. W świetle powyższego trafne jest stanowisko organów, które na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umorzyły postępowanie w sprawie z powodu braku materialnoprawnej podstawy do orzekania w przedmiocie zgłoszonego wniosku S. Z. z dnia [...] kwietnia 2009 r. o ustalenie i wypłatę odszkodowania. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd uznał, że kontrolowane decyzje odpowiadają prawu, a wszystkie zarzuty skargi okazały się niezasadne. Z tych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi.