IV SA/Wa 2692/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rząsa, Sędziowie sędzia WSA Joanna Borkowska (spr.), asesor WSA Anna Sidorowska - Ciesielska, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi Zakładu O. w L. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia bez odszkodowania pozwolenia zintegrowanego oddala skargę Decyzją z dnia [...] lipca 2016 r. Minister Środowiska (dalej również jako: "organ, organ odwoławczy") po rozpatrzeniu odwołania Zakładu Odzysku i Składowania Odpadów Komunalnych w [...], z siedzibą w [...], (dalej zwany "skarżącym") od decyzji Marszałka Województwa [...] (dalej zwany organem I instancji) znak [...] z dnia [...] maja 2016r. w przedmiocie ograniczenia bez odszkodowania decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2006r. znak [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Wydanie zaskarżonej decyzji poprzedzone było wydaniem: 1. decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2006r. znak [...] udzielającej pozwolenia zintegrowanego na prowadzenie instalacji położonych na terenie Zakładu Odzysku i Składowania Odpadów Komunalnych w [...] gmina [...], 2. decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] czerwca 2010r. znak [...], zmieniającej decyzję wskazaną w pkt 1, 3. decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] sierpnia 2010r. znak [...], zmieniającej decyzję wskazaną w pkt 1, 4. decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] października 2011r. znak [...], zmieniającej decyzję wskazaną w pkt 1, 5. decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] grudnia 2013r. znak [...] zmieniającej decyzję wskazaną w pkt1, 6. decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] listopada 2014r. znak [...], zmieniającej decyzję wskazaną w pkt 1, 7. decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] czerwca 2015r. znak [...], zmieniającej decyzję wskazaną w pkt 1. Organ I instancji, w dniu [...] stycznie 2016r. wszczął z urzędu postępowanie w przedmiocie ograniczenia bez odszkodowania decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2006r. znak [...] udzielającej pozwolenia zintegrowanego na prowadzenie instalacji: "Składowisko odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne" oraz Węzeł segregacji i kompostowania odpadów" położonych na terenie Zakładu Odzysku i Składowania Odpadów Komunalnych w [...] gmina [...]. Ograniczenie zakresu udzielonego pozwolenia zintegrowanego dotyczyło jego części opisującej instalację "Składowisko odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne" i było konsekwencją zmian wprowadzonych w przepisach o ochronie środowiska, do których nie dostosował się prowadzący instalację. Zgodnie z art. 136 ustawy z dnia 14 grudnia o odpadach, zarządzający gminnym składowiskiem odpadów nie może być jednostka sektora finansów publicznych. Gmina może natomiast utworzyć podmiot niebędący taką jednostką w celu prowadzenia gminnego składowiska odpadów lub powierzyć wykonywanie praw i obowiązków zarządzającego gminnym składowiskiem odpadów podmiotowi niebędącemu jednostką sektora finansów publicznych na zasadach określonych w ustawie z dnia 20 grudnia 1996r. o gospodarce komunalnej. Po ustaleniu, że zarządzający gminnym składowiskiem odpadów Zakład Odzysku i Składowania Odpadów Komunalnych w [...] jest wciąż jednostką sektora finansów publicznych, organ I instancji wezwał go do usunięcia naruszeń ustawy z dnia 14 grudnia 2012r. o odpadach, nie później niż do dnia 1 marca 2015r. Wskazano także, że zgodnie z art. 243 powołanej ustawy, Gmina [...] zobowiązana była dostosować stan prawny swojej jednostki do wymagań, określonych w jej art. 136, w terminie roku od dnia wejścia w życie nowej regulacji. Organ I instancji wskazał również na wprowadzenie do ustawy o odpadach art. 243a, o treści : "Dopuszcza się aby gminnym składowiskiem odpadów zarządzała jednostka sektora finansów publicznych, jeżeli dla tego składowiska odpadów w terminie do dnia 31 grudnia 2015r. wydano decyzje o wyrażeniu zgody na zamknięcie składowiska odpadów na podstawie art. 146 lub 148 ust.3". Pismem z dnia [...] lutego 2015r. znak [...]. skarżący, w porozumieniu z burmistrzem [...]zadeklarował chęć zamknięcia przedmiotowego składowiska, co wobec treści art. 243a ustawy o odpadach spowodowało by czasowe ustanie naruszeń art. 136 tej ustawy. Pismem z dnia [...] listopada 2015r. znak [...] Marszałek Województwa [...] wskazał skarżącemu, że wciąż brak wniosku w przedmiocie uzyskania zgody na zamknięcie składowiska odpadów inne niż niebezpieczne i obojętne położonego na terenie Zakładu Odzysku i Składowania Odpadów Komunalnych w [...], do czego skarżący w w/w piśmie z dnia 6 lutego 2015r. się zobowiązywał. Prowadzący instalację odpowiedział, że nie zamierza już zamykać składowiska odpadów, gdyż istnieje możliwość dalszej eksploatacji obiektu. Poinformował również, że prowadzi negocjacje z dwoma podmiotami gospodarczymi i w konsekwencji wystąpi z "wnioskiem o przeniesienie praw i obowiązków wynikających z decyzji zatwierdzającej instrukcję prowadzenia składowiska odpadów oraz innych wymaganych decyzji administracyjnych". Następnie pismem z dnia 18 stycznia 2016r., kierowanym do Marszałka Województwa [...], skarżący poinformował, że podjęta przez Zakład próba przekazania w zarządzanie składowiska podmiotowi spełniającemu wymagane warunki oraz przeprowadzona w związku z tym analiza sytuacji formalno – prawnej wykazała, że nie ma możliwości dokonania tej czynności zgodnie z przepisami ustawy o odpadach. W dalszych pismach skarżący podnosił także, że przekazanie zarządzania składowiskiem odpadów innemu podmiotowi spowoduje pogorszenie sytuacji ekonomicznej Zakładu, więc jest niemożliwe do wykonania. W tych okolicznościach, w organ I instancji, działając na podstawie art. 104 kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 195 ust.1 pkt 2 w zw. z art.376 pkt 2b i art. 378 ust.2 ustawy Prawo ochrony środowiska, wydał decyzję w przedmiocie ograniczenia bez odszkodowania decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2006r. znak [...] udzielającej pozwolenia zintegrowanego na prowadzenie instalacji: "Składowisko odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne" oraz Węzeł segregacji i kompostowania odpadów" położonych na terenie Zakładu Odzysku i Składowania Odpadów Komunalnych w [...] gmina [...]. Ograniczenie zakresu udzielonego pozwolenia zintegrowanego dotyczyło jego części opisującej instalację "Składowisko odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne" i było konsekwencją zmian wprowadzonych w przepisach o ochronie środowiska, do których nie dostosował się prowadzący instalację. Decyzją organu I instancji wykreślono punkty, które w całości odnosiły się do eksploatowanej instalacji tj. środowiska odpadów oraz odpowiednio zmieniono te punkty, które były wspólne dla wszystkich instalacji eksploatowanych na terenie Zakładu Odzysku i Składowania Odpadów Komunalnych w [...]. Odwołanie od powyższej decyzji złożył Zakład Odzysku i Składowania Odpadów Komunalnych w [...], zarzucając jej naruszenie : - art. 195 ust.1 pkt 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska poprzez błędne zastosowanie i przyjęcie, że art. 136 ustawy z dnia 14 grudnia 2012r. o odpadach stanowi zmianę warunków korzystania ze środowiska i w swej treści jest różnicą pomiędzy warunkami określonymi w zmienionych przepisach, a warunkami korzystania określonymi w pozwoleniu, podczas gdy zakres tej regulacji odwołuje się do tego rodzaju zmiany, która w swej istocie wymaga, aby dotychczasowy sposób korzystania ze środowiska był różnicą wobec dokonanej zmiany w stopniu, który wywiera wpływ na stan środowiska, a tym samym zmiana treści art. 136 ustawy z dnia 14 grudnia 2012r. o odpadach nie wprowadziła tego rodzaju zmian, które mogą wywrzeć wpływ na stan środowiska, a tym samym braku uzasadnienia podstawy prawnej decyzji. - naruszenie art. 195 ust.2 ustawy Prawo ochrony środowiska poprzez jego niezastosowanie, skutkujące brakiem wezwania strony do zaniechania naruszeń pod rygorem ograniczenia pozwolenia na korzystanie ze środowiska. - naruszenia art. 136 ustawy z dnia 14 grudnia 2012r. o odpadach poprzez jego błędną interpretację, a w konsekwencji przyjęcie, iż regulacja ta obejmuje składowisko (wobec braku legalnej definicji składowiska gminnego), będące przedmiotem postępowania i jest ono składowiskiem gminnym, zaś podmiot zarządzający spoza sektora finansów publicznych wypełni warunki określone w art. 124 ustawy o odpadach, podczas gdy zakres art. 136 ustawy należy odczytywać w sposób bardzo wąski w powiązaniu z art. 124 ustawy, który stanowi o tytule – jednym, tytule prawnym do całej nieruchomości, na której znajduje się składowisko odpadów, wraz ze wszystkimi instalacjami i urządzeniami związanymi z prowadzeniem tego składowiska, w okresie obejmującym fazę eksploatacyjną i poeksploatacyjną, a tym samym art. 136 ustawy odnosi się wyłącznie do takich składowisk gminnych, gdzie możliwe jest posiadanie tytułu do nieruchomości wraz z instalacją związaną ze składowiskiem, nie zaś do składowisk, gdzie dla nieruchomości oraz instalacji związanych ze składowiskiem będzie funkcjonowało kilka tytułów, a także stan współkorzystania. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2016r. Minister Środowiska utrzymał w mocy decyzję organu I instancji co do zasady podzielając zawarte w niej stanowisko. Rozszerzył jedynie podstawę prawną decyzji o art. 195 ust.1 pkt 1 ustawy Prawo ochrony środowiska. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł Zakład Odzysku i Składowania Odpadów Komunalnych w [...], zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania i prawa materialnego w postaci : 1. art. 195 ust.1 pkt 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska poprzez jego niewłaściwą interpretację skutkująca przyjęciem, iż zmiana przepisów spowodowała niemożność korzystania ze środowiska przez dotychczasowego zarządzającego składowiskiem, podczas gdy jednoznaczne brzmienie przepisu odwołuje się nie do korzystania ze środowiska przez zarządzającego, lecz wyłącznie sposobu korzystania ze środowiska niezależnie od podmiotu korzystającego, które to korzystanie uniemożliwia emisję, zaś przywoływana zmiana art. 136 ustawy o odpadach ma na celu nie ograniczenie emisji, lecz jedynie umożliwienie gromadzenia tzw. funduszu rekultywacyjnego, a tym samym nie jest zmianą, której zastosowany przepis prawa dotyczy. 2. naruszenia art. 136 ustawy z dnia 14 grudnia 2012r. o odpadach poprzez jego błędną interpretację, a w konsekwencji przyjęcie, iż regulacja ta obejmuje składowisko będące przedmiotem postępowania i jest ono składowiskiem gminnym, zaś podmiot zarządzający spoza sektora finansów publicznych wypełni warunki określone w art. 124 ustawy o odpadach, podczas gdy zakres art. 136 ustawy należy odczytywać w sposób bardzo wąski w powiązaniu z art. 124 ustawy, który stanowi o tytule – jednym, tytule prawnym do całej nieruchomości, na której znajduje się składowisko odpadów, wraz ze wszystkimi instalacjami i urządzeniami związanymi z prowadzeniem tego składowiska, w okresie obejmującym fazę eksploatacyjną i poeksploatacyjną, zaś z punktu widzenia definicji składowiska jako obiektu budowlanego – a zatem budowli wraz z instalacjami umożliwiającymi korzystanie z niego. 3. naruszenia art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez jego niezastosowanie skutkujące brakiem rozpoznania wszystkich zarzutów strony, nadto wykroczenie poza zakres zaskarżenia i treść decyzji zaskarżonej. polegającego na : W uzasadnieniu skarżący szczegółowo rozwinął zarzuty skargi. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 poz. 1066 tj.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 tj.), przy czym na podstawie art. 134 § 1 cytowanej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W niniejszej sprawie Sąd nie dopatrzył się w działaniu organów administracji ani naruszenia norm prawa materialnego, ani też naruszenia przepisów postępowania, które uzasadniałyby uwzględnienie skargi. Czyni to niezasadnymi zarzuty skargi dotyczące naruszenia przez organ przepisów ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska, a także ustawy z dnia 14 grudnia 2012r. o odpadach oraz przepisu kodeksu postępowania administracyjnego wskazanych w skardze. W myśl art. 136 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2013 r. poz. 21 z późn. zm.) zarządzającym gminnym składowiskiem odpadów nie może być jednostka sektora finansów publicznych. Gmina może utworzyć podmiot niebędący taką jednostką w celu prowadzenia gminnego składowiska odpadów lub powierzyć wykonywanie praw i obowiązków zarządzającego gminnym składowiskiem odpadów podmiotowi niebędącemu jednostką sektora finansów publicznych na zasadach określonych w ustawie z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 2016 r. poz. 573 i 960). Pojęcie jednostki sektora finansów publicznych zostało zdefiniowane w art. 9 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 885 z późn. zm.). W odniesieniu do gminnych składowisk odpadów praktycznie chodzi o same jednostki samorządu terytorialnego i ich związki oraz o samorządowe zakłady budżetowe. Te jednostki nie mogą same zarządzać składowiskiem. Chcąc stworzyć sytuację, w której gminne składowisko odpadów może funkcjonować, gmina ma do wyboru: 1) utworzenie podmiotu niebędącego jednostką sektora finansów publicznych (np. spółki) w celu zarządzania gminnym składowiskiem lub 2) powierzenie zarządzania składowiskiem podmiotowi obcemu niebędącemu jednostką sektora finansów publicznych. Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach weszła w życie 23 stycznia 2013 r. Jednakże ustawodawca w art. 243 ustawy postanowił, iż w przypadku gdy w dniu wejścia w życie ustawy składowiskiem odpadów zarządza gminna jednostka sektora finansów publicznych, gmina jest obowiązana dostosować się do wymagań, o których mowa w art. 136, w terminie roku od dnia wejścia w życie ustawy. Zatem mając na względzie powyższe uregulowania, należy stwierdzić, że po dniu 23 stycznia 2014 r. nie ma podstaw do tego aby składowiskiem odpadów zarządzał samorządowy zakład budżetowy. W niniejszej sprawie podejmowane były działania w celu zrealizowania warunków określonych w w/w pkt 2) jednak bezskutecznie. Art. 195 ust. 1 ustawy prawo ochrony środowiska, stanowi, że pozwolenie zintegrowane może zostać cofnięte lub ograniczone bez odszkodowania, jeżeli: 1) eksploatacja instalacji jest prowadzona z naruszeniem warunków pozwolenia, innych przepisów ustawy lub ustawy o odpadach; 2) przepisy dotyczące ochrony środowiska zmieniły się w stopniu uniemożliwiającym emisję lub korzystanie ze środowiska na warunkach określonych w pozwoleniu; 3) instalacja jest objęta postępowaniem, o którym mowa w art. 227-229; 4) nastąpiło przekroczenie krajowych pułapów emisji, o których mowa w art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 17 lipca 2009 r. o systemie zarządzania emisjami gazów cieplarnianych i innych substancji; 5) prowadzący instalację nie wystąpił z wnioskiem, o którym mowa w art. 215 ust. 4 pkt 2 lub art. 216 ust. 3. Ponieważ przepisem tym ustanowiono fakultatywne podstawy cofnięcia lub ograniczenia pozwolenia, oznacza to, że organ w tym zakresie, po dokonaniu oceny zgromadzonego materiału dowodowego, podejmuje decyzję uznaniową, do podjęcia której wystarczy spełnienie jednej z przesłanek wymienionych w tym przepisie. W przypadku prowadzenia eksploatacji instalacji z naruszeniem warunków pozwolenia, innych przepisów ustawy prawo ochrony środowiska lub ustawy o odpadach, w ramach prowadzonego postępowania wyjaśniającego organ administracji powinien precyzyjnie wykazać, jakie postanowienia pozwolenia, ustawy albo ustawy o odpadach (w stosunku do pozwoleń związanych z gospodarką odpadami) zostały przez podmiot korzystający ze środowiska złamane. W przypadku zmiany przepisów dotyczących ochrony środowiska w stopniu uniemożliwiającym emisję lub korzystanie ze środowiska na warunkach określonych w pozwoleniu organ administracji przede wszystkim powinien wykazać, jaka zmiana w obowiązujących przepisach zaistniała po wydaniu pozwolenia, jakie różnice występują pomiędzy warunkami korzystania ze środowiska określonymi w pozwoleniu a tymi, które byłyby ustalone w obecnym stanie prawnym, oraz jaki wpływ mogą one wywrzeć na stan środowiska. Sąd podziela pogląd organu II instancji, że za podstawę decyzji w przedmiocie ograniczenia bez odszkodowania, należało przyjąć art. 195 ust. 1 pkt 2), który daje taką możliwość, jeżeli zmienią się przepisy dotyczące ochrony środowiska zmieniły się w stopniu uniemożliwiającym emisję lub korzystanie ze środowiska na warunkach określonych w pozwoleniu. Wejście w życie art. 136 i art. 246 ustawy o odpadach, spowodowało niemożność dalszego korzystania ze środowiska przez obecnego zarządcę składowiska - Zakład Odzysku i Składowania Odpadów Komunalnych w [...]. Decyzje podejmowane na podstawie art. 195 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska mają charakter uznaniowy, a zatem w ich uzasadnieniu organ administracji powinien wykazać, jakie względy w jego przekonaniu przemawiają za cofnięciem lub ograniczeniem pozwolenia na korzystanie ze środowiska. Problematyka uznaniowości w zakresie podejmowania decyzji stanowiła przedmiot wielu wypowiedzi w orzecznictwie. Na potrzeby omawianej kategorii spraw najbardziej uzasadnione wydaje się przytoczenie stanowiska, zgodnie z którym, w celu wydania prawidłowej decyzji uznaniowej, organy administracji zobowiązane są "zbadać, ustalić i rozważyć stan faktyczny w możliwie najdokładniejszy sposób, gdyż uznanie swobodne nie może mieć cech dowolności. Decyzja powinna być wynikiem wszechstronnej oceny konkretnego przypadku, dokonanej na podstawie analizy całokształtu materiału dowodowego sprawy, przy uwzględnieniu zasad postępowania przewidzianych w k.p.a. nakazujących dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywatela" (wyrok NSA z dnia 26 maja 1981 r., SA 810/81, ONSA 1981, nr 1, s. 45). Z powyższego wynika, że organ administracji w każdym przypadku powinien wyważyć interes indywidualnego adresata pozwolenia na korzystanie ze środowiska z interesem ochrony środowiska i od wyników takiej oceny uzależnić treść podjętego rozstrzygnięcia. W opinii Sądu, organy procedujące w niniejszej sprawie wystarczająco wywiązały się z powyższych obowiązków. Bezsporne jest, że dotychczas prowadzący instalację, nie dostosował się do obowiązującego przepisu art. 136 ustawy o odpadach, chociaż taki obowiązek nakładał na niego art. 243 ustawy. Także deklaracja skarżącego, że w trybie art. 243a pkt 2 ustawy wystąpi o wydanie decyzji o wyrażenie zgody na zamknięcie składowiska odpadów na podstawie art. 146 lub art. 148 ust.3 okazała się deklaracją bez pokrycia. Podobnie, nieskuteczne okazały się plany skarżącego przekazania składowiska w zarząd podmiotu gospodarczego spełniającego niezbędne wymogi. Sąd podziela opinię organu, że powyższe działania skarżącego poddają w wątpliwość jego dobre intencje i rzeczywisty zamiar doprowadzenia do usunięcia wskazanych naruszeń prawa. Podziela również stanowisko organu wyrażone w kwestii analizy pojęcia tytułu prawnego oraz treści art. 124 ustawy o odpadach, że rozwiązania organizacyjno – prawne nie stanowią istoty niniejszej sprawy, pozostają poza jej zakresem, nie wpływając na treść i motywy rozstrzygnięcia. Mając na uwadze powołane wyżej okoliczności Sąd, działając na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku