IV SA/Wa 270/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Szymańska, Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec (spr.) asesor WSA Marian Wolanin, Protokolant Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 kwietnia 2008 r. sprawy ze skargi Gminy S. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia (...) lutego 2008 r. nr (...) w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia I. uchyla punkt pierwszy zaskarżonej decyzji w części dotyczącej działki o nr ew. (...); II. stwierdza nieważność punktu drugiego zaskarżonej decyzji w części dotyczącej działek o nr ew. (...) oraz o nr ew. (...); III. orzeka, że zaskarżona decyzja zarówno w części uchylonej jak i w części, w której stwierdzono jej nieważność nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. IV SA/Wa 270/08 UZASADNIENIE Zaskarżoną do Sądu Administracyjnego decyzją z dnia (...).12.2007 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi po rozpoznaniu wniosku Gminy S. o ponowne rozpatrzenie sprawy uchylił swą poprzednio wydaną decyzję z dnia (...).10.2007 r. i w tym zakresie na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kpa orzekł co do istoty sprawy. Przedmiotem rozstrzygnięcia była kontrola w trybie nieważnościowym zarządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia (...).10.1949 r. o przejęciu na własność Państwa nieruchomości ziemskiej "S.", o pow. 49,40 ha, położonej w b. pow. s., stanowiącej uprzednio własność O. M., na podstawie dekretu z dnia 28.11.1945 r. o przejęciu niektórych nieruchomości ziemskich na cele reformy rolnej i osadnictwa (Dz.U.R.P. nr 57, poz. 321). W zaskarżonej decyzji Minister: 1. stwierdził nieważność tego zarządzenia w części dotyczącej działek ewidencyjnych o nr (...), nr (...)oraz nr (..), 2. uznał, że zarządzenie to wydane zostało z naruszeniem prawa w części dotyczącej działek ewidencyjnych o nr (...) (część tej działki), nr (...), nr (...), nr (...), nr (...), nr (...), nr (...), nr (...), nr (...), nr (...), nr (...), nr (...), nr (...) oraz nr (...), 3. w pozostałej części odmówił stwierdzenia nieważności wskazanego zarządzenia. W uzasadnieniu podniósł, iż uprzednio wydane decyzje, a więc odmawiająca stwierdzenia nieważności tego zarządzenia i utrzymująca ją w mocy zostały uchylone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 9.02.2005 r., sygn. akt IV SA/Wa 676/04. Minister wskazując na swe związanie treścią wskazanego wyroku WSA stwierdził, iż uprzednio w niniejszej sprawie orzeczeniem Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w B. z dnia (...).08.1946 r. przedmiotowa nieruchomość została uznana za nie podlegającą działaniu przepisów art. 2 ust. 1 lit. e dekretu z dnia 6.09.1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Z tego względu decyzją Powiatowego Urzędu Ziemskiego w S. z dnia (...).12.1946 r. zatwierdzono klasyfikację i szacunek gruntów tego majątku i aktami nadania ziemi objęto pow. 26,10 ha. Pozostałe 21,90 ha z budynkami i młynem, jako tzw. resztówkę przekazano w użytkowanie Gminnej Spółdzielni"S.". Minister przyjął więc, że odnośnie tej części przejętego majątku (21,90 ha) nie została spełniona przesłanka faktycznego rozparcelowania nieruchomości. Minister mając na uwadze, iż nieodwracalne skutki prawne zachodzą, gdy rozporządzenie nieruchomością następuje na podstawie czynności cywilnoprawnej, odpłatnej, dokonanej na rzecz osoby trzeciej działającej w dobrej wierze, a odwrócenie skutków takiej czynności prawnej może nastąpić na podstawie orzeczenia sądowego, a nie w drodze decyzji administracyjnej w pkt 2 zaskarżonej decyzji umieścił działki wchodzące w skład przejętego majątku, trwale rozdysponowane na rzecz osób trzecich i stanowiące ich własność. Uznał zatem, że w tej części kwestionowane zarządzenie wydane zostało z naruszeniem prawa. Umieścił wśród nich także wskazane przez Gminę S. działki o nr (...) oraz (...). Gmina we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stwierdziła, że działki o nr (...) oraz o nr (...) stanowią drogę publiczną, do której dostęp posiadają właściciele trwale rozdysponowanych działek w stosunku do których uznano, że zarządzenie z dnia (...).10.1949 r. wydane zostało z naruszeniem prawa. Z tego względu Gmina wnosiła o stwierdzenie, że również w odniesieniu do działek pod ową drogą nastąpiły nieodwracalne skutki prawne. Minister uznał natomiast, iż nieodwracalne skutki prawne nie zaszły odnośnie działek ujętych w pkt 1 zaskarżonej decyzji. Stwierdził jednocześnie, iż działka o nr (...) stanowi własność Gminy S. na podstawie decyzji Wojewody B. z dnia (...).01.1991 r., Gmina ta jest natomiast posiadaczem samoistnym działki o nr (...). Natomiast działka o nr (...) stanowi własność Skarbu Państwa - Agencji Nieruchomości Rolnych. Spadkobierca byłej właścicielki przejętego majątku - A. M. ostatecznej decyzji Ministra nie zaskarżył, uczyniła to natomiast Gmina S. domagając się uchylenia tej decyzji w części stwierdzającej, że nieodwracalne skutki prawne nie zaszły w stosunku do działki o nr (...), umieszczonej w pkt. 1 zaskarżonej decyzji, w stosunku do której stwierdzono nieważność zarządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia (...).10.1949 r. Żądanie swe Gmina motywowała przeznaczeniem tej działki w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy pod budowę zbiornika retencyjnego, zabezpieczającego wodę rolnikom w okresie suszy. Podniosła także, iż w planie rozwoju lokalnego działka ta przeznaczona jest na cele ogólnospołeczne. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentacje zawartą w zaskarżonej decyzji. Jednocześnie podkreślił, że działka o nr (...) jest w posiadaniu samoistnym Gminy S. i nie została trwale rozdysponowana na rzecz osób trzecich na podstawie czynności cywilnoprawnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz.1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a. sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Przy czym w myśl art. 134 P.p.s.a. Sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Jednocześnie § 2 art. 134 P.p.s.a. stanowi, że Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Nadto w myśl art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu Sądu wiążą w sprawie ten Sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o powołane przepisy i w granicach sprawy doszedł do przekonania, że skarga jest zasadna Mając na względzie, iż w niniejszej sprawie toczyło się uprzednio postępowanie administracyjne, a na skutek wniesionej skargi kasacyjnej uchylone zostały poprzednie rozstrzygnięcia Ministra - obecny skład orzekający związany jest oceną prawną zawartą w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 9.02.2005 r., sygn. akt IV SA/Wa 676/04. W wyroku tym Sąd podkreślił, że przepis art. 1 pkt 4 dekretu z dnia 28.11.1945 r. o przejęciu niektórych nieruchomości ziemskich na cele reformy rolnej i osadnictwa (Dz.U.R.P. nr 57, poz. 321) pozwalał na przejęcie nieruchomości ziemskich na cele reformy rolnej i osadnictwa - nie podpadających pod działanie dekretu z dnia 6.09.1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U.R.P. z 1945 r., nr 3, poz. 13) - takich, które w terminie do dnia 1.08.1945 r. zostały faktycznie rozparcelowane. Odnośnie owego rozparcelowania wskazał, iż dekret winien być ściśle interpretowany i zastosowany. Jednocześnie stwierdził, że faktycznie przed wskazaną datą rozparcelowanych pomiędzy rolników indywidualnych zostało 26,10 ha z przejętego majątku. Natomiast pozostałą część gruntów o pow. 21,90 ha wraz z młynem Powiatowy Urząd Ziemski przekazał w zarząd Gminnej Spółdzielni "S." w dniu (...).04.1946 r. Jednocześnie Sąd uznał za nieuzasadnione powoływanie się na art. 15 cyt. dekretu i przyjęcie przez organ nadzoru, iż pozostałe grunty były zarezerwowane na cele społeczno-gospodarcze. W tym stanie rzeczy zarówno Minister ponownie rozstrzygając sprawę, jak i Sąd kontrolujący legalność zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji związany jest uznaniem, że co do owych 26,10 ha takie rozparcelowanie w myśl przedmiotowego dekretu nastąpiło. Trafnie zatem dał temu wyraz Minister w pkt. 3 zaskarżonej decyzji przyjmując, iż w tej części istniały przesłanki do odmowy stwierdzenia nieważności kwestionowanego w trybie nadzwyczajnym zarządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia (...).10.1949 r. Uzasadnione wątpliwości budzi natomiast część ustaleń przyjętych przez Ministra w pkt. 1 (odnośnie działki o nr (...)) oraz w pkt. 2 zaskarżonej decyzji (odnośnie działek o nr (...) oraz o nr (...)). W aktach sprawy znajdują się wypisy z rejestru gruntów dla działek o nr (...) oraz o nr (...), z których wynika, iż Gmina S. jest posiadaczem samoistnym obu tych działek. Pełnomocnik Gminy nie przedstawił jednocześnie żadnych dokumentów świadczących o tym, iż Gmina stała się ich właścicielem. Działki te wskazano we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Gmina wnioskowała o uznanie, iż odnośnie nich nastąpiły nieodwracalne skutki prawne, a Minister wadliwie stwierdził nieważność zarządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia (...).10.1949 r. o przejęciu na własność Państwa nieruchomości ziemskiej "S." w części dotyczącej tych działek, iż istotnie nastąpiły względem nich nieodwracalne skutki prawne. Wobec braku tytułu prawnego Gminy, a także innych podmiotów do działek o nr (...) oraz (...) brak było podstaw do uwzględnienia żądania Gminy w tym zakresie i orzeczenia w zaskarżonej decyzji, iż w stosunku do działek o nr (...) oraz (...) nastąpiły nieodwracalne skutki prawne, a zarazem przesądzenia, iż zarządzenie z dnia (...).10.1949 r. w tej części wydane zostało z naruszeniem prawa. Nadmienić także należy, iż sam fakt, że działki te przeznaczone zostały pod drogę publiczną nie może przesądzać o zaistnieniu odnośnie nich nieodwracalnych skutków prawnych w rozumieniu art. 158 § 2 Kpa. W tym zakresie zaskarżona decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa, co skutkowało koniecznością stwierdzenia jej nieważności w tej części. Zaistniały zatem przesłanki wyłączające zakaz wydania orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej. Odnośnie natomiast działki o nr ew. (...) stwierdzić należy, iż pełnomocnik Gminy przedłożył przed Sądem decyzję Wojewody B. z dnia (...).03.1991 r., w której w oparciu o art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 10.05.1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. nr 32, poz. 191 ze zm.) potwierdzono, że nieruchomość będąca mieniem gminnym o nr (...) stała się z mocy prawa mieniem Gminy S.. Minister przyjmował dotąd, nie czyniąc dokładnych ustaleń w tym zakresie, że Gmina ma tę działkę jedynie w posiadaniu samoistnym. We wskazanej decyzji z dnia (...).03.1991 r. powołano się na cyt. art. 7 ust. 1 cyt. ustawy odwołującej się poprzez jej art. 2 ust. 1 pkt 1 do ustawy z dnia 25.01.1958 r. o radach narodowych (Dz. U. z 1975 r., nr 26, poz. 139 ze zm.). Mając na uwadze, że art. 98 ustawy z dnia 25.01.1958 r. o radach narodowych w ust. 1 gwarantował, że wszystkie przysługujące mieszkańcom wsi prawa własności, użytkowania lub inne prawa rzeczowe i majątkowe pozostają nienaruszone - w ponownie toczącym się postępowaniu ustalenia będzie wymagało, czy działka ta stała się przedmiotem takich praw osób trzecich po przejęciu jej zarządzeniem Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia (....).10.1949 r. Jeśli przeprowadzone ustalenia wykażą że stanowiła mienie grodzkie i z tego względu stała się w myśl ustawy z dnia 25.01.1958 r. o radach narodowych mieniem gminnym (art. 98 ust. 2), a następnie na podstawie art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 10.05.1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych uzyskała status mienia gminy, na której obszarze jest położona, będzie to oznaczało, że podobnie jak w stosunku do działki o nr (...) nabytej przez Gminę S. z mocy prawa, nieodpłatnie na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10.05.1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (decyzja Wojewody B. z dnia (...).01.1991 r.) nie zaszły w stosunku do niej nieodwracalne skutki prawne. W tej sytuacji istniałyby przesłanki do stwierdzenia nieważności przedmiotowego zarządzenia z dnia (...).10.1949 r. także w części dotyczącej tej działki. Zważywszy, iż odnośnie stanu prawnego działki o nr (...) organ naczelny nie poczynił żadnych ustaleń, naruszając w tej części art. 7, 77 § 1 oraz 107 § 3 Kpa, a to uchybienie procesowe w ocenie Sądu mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, należało uchylić pkt 1 zaskarżonej decyzji stwierdzający nieważność zarządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia (...).10.1949 r. w części dotyczącej działki o nr (...). Jednocześnie należy nadmienić, iż Minister wykonał wskazania Sądu wynikające z uzasadnienia wyroku z dnia 9.02.2005 r., sygn. akt IV SA/Wa 676/04 i poprawnie ustalił, iż poprzednia właścicielka przejętego majątku nazywała się O. M., a jej jedynym następcą prawnym jest jej wnuk - A. M.. Z przytoczonych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. orzekł jak w pkt. 1 sentencji. Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. orzekł jak w pkt. 2 sentencji. O niepodleganiu wykonaniu zaskarżonej decyzji zarówno w części uchylonej, jak i w części, w której stwierdzono jej nieważność - orzeczono na podstawie art. 152 P.p.s.a. Po uprawomocnieniu się niniejszego wyroku przy ponownym rozpoznaniu strawy należy zastosować się zarówno do oceny prawnej, jak i wskazań zawartych w tym wyroku.