IV SA/Wa 2701/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anita Wielopolska, Sędziowie sędzia WSA Kaja Angerman (spr.), sędzia del. SO Aleksandra Westra, Protokolant st. sekr. sąd. Izabela Urbaniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 marca 2018 r. sprawy ze skargi W. B. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę IV SA/Wa 2701/17 UZASADNIENIE Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z [...] sierpnia 2017 r. po rozpatrzeniu wniosku W.B. o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] lutego 2017r. nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2016 r. nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. o wymeldowaniu W.B., B.B., D.B. i R.B. z pobytu stałego w lokalu przy ul. [...] w [...]. Decyzja była wynikiem następujących ustaleń faktycznych i oceny prawnej. Prezydent Miasta [...] prowadził postępowanie w sprawie wymeldowania W.B., B.B., D.B. i R.B. z pobytu stałego z lokalu nr [...] przy ul. [...] w [...]. Powołując się na art. 62 Kodeksu postępowania administracyjnego organ gminy rozpoznał powyższe sprawy w jednym postępowaniu, które zostało zakończone decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r. o wymeldowaniu tych osób. Od powyższej decyzji odwołała się W.B., wnosząc o uchylenie decyzji w całym zakresie, również dotyczącym pozostałych członków rodziny. Wojewoda [...], decyzją z dnia [...] października 2016 r. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu gminy, dokonując w uzasadnieniu decyzji oceny prawidłowości wymeldowania wszystkich członków rodziny pani W.B. Pismem z dnia [...] listopada 2016 r., doprecyzowanym [...] grudnia 2016 r., W.B. wystąpiła o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2016 r. i uchylenie decyzji o wymeldowaniu członków swojej rodziny. Decyzją z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji odmówił stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji Wojewody [...]. Z wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej ww. decyzją wystąpiła W.B. W pierwszej kolejności Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji ocenił prawidłowość zaskarżonej decyzji Wojewody [...] w części dotyczącej wymeldowania W.B. Ponieważ zainteresowana nie wskazała żadnej przesłanki, w oparciu o którą należałoby ocenić wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji organu wojewódzkiego, Minister wskazał, że obowiązany był do zbadania wszystkich przesłanek wyszczególnionych w art. 156 §1 kpa. Jedną z nich jest rażące naruszenie przepisów prawa przez organ, który wydał zaskarżoną decyzję. Organ ocenił, że materiał zgromadzony w sprawie dawał podstawy do wydania decyzji o wymeldowaniu W.B. z lokalu nr [...] położonego przy ul. [...] w [...]. Wykonanie wyroku eksmisyjnego sądu powszechnego z dnia [...] lipca 2004 r. sygn. akt [...] stanowi zgodną z przepisami prawa podstawę do wymeldowania osoby w drodze decyzji administracyjnej. Organ podkreślił, że w postępowaniach meldunkowych organy administracji publicznej nie badają zasadności wyroków sądów powszechnych nakazujących opuszczenie przez daną osobę dotychczas zajmowanego lokalu. Ewentualne dochodzenie swoich praw w takim przypadku może nastąpić wyłącznie na drodze powództwa cywilnego. Zameldowanie jest czynnością materialno-techniczną potwierdzającą wyłącznie fakt zamieszkiwania osoby pod określonym adresem, wymeldowanie natomiast potwierdza opuszczenie dotychczasowego miejsca pobytu. Skoro zatem opuszczenie lokalu nastąpiło na skutek wykonania prawomocnego wyroku sądu powszechnego, organ obowiązany był do odzwierciedlenia powyższego w zbiorach ewidencji ludności. Mając powyższe na uwadze, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji nie dopatrzył się kwalifikowanych uchybień w decyzji Wojewody [...] w zakresie, w jakim organ ocenił prawidłowość wymeldowania W.B.. Decyzja organu wojewódzkiego w tej części nie wypełnia również innych przesłanek wyszczególnionych w art. 156 §1 kpa, obligujących organ do stwierdzenia jej nieważności, tj. została wydana przez organ właściwy w sprawie, zawiera podstawę prawną, nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, nie została skierowana do osoby niebędącej stroną postępowania. Nie można również stwierdzić, aby zaskarżona decyzja była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność miała charakter trwały. Wykonanie tej decyzji nie mogło wywołać czynu zagrożonego karą. Nie ma zatem podstaw prawnych do stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia Wojewody [...] z powodu pozostałych przesłanek. Zdaniem organu decyzja Wojewody [...] w zakresie wymeldowania dorosłych dzieci W.B., tj. B.B., D.B. oraz R.B. również nie nosi cech rażącego naruszenia prawa oraz nie spełnia pozostałych przesłanek obligujących organ do stwierdzenia jej nieważności. Organ wojewódzki prawidłowo ocenił zasadność wymeldowania ww. osób. Nastąpiło ono z tych samych przyczyn, co wymeldowanie W.B. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji dostrzegł niewyjaśnienie przez Wojewodę [...] kwestii dotyczącej posiadania przez W.B. tytułu prawnego do lokalu nr [...] położonego przy ul. [...] w [...] (brak stanowiska Wojewody [...] w powyższym zakresie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji). Ustalenie powyższej okoliczności w kontekście postępowania odwoławczego prowadzonego przez organ wojewódzki było o tyle istotne, że odwołanie od decyzji, również w zakresie dotyczącym dorosłych dzieci, wniosła wyłącznie W.B.. Tymczasem uprawnienie do wniesienia odwołania w postępowaniu meldunkowym przysługuje osobie, której zameldowanie lub wymeldowanie dotyczy oraz osobie dysponującej tytułem prawnym do lokalu. Z akt sprawy nie wynika, aby w postępowaniu prowadzonym przez Prezydenta Miasta [...] oraz Wojewodę [...], odwołująca się posiadała upoważnienie do reprezentowania B.B., D.B. oraz R.B.. Zastosowania nie znajduje tutaj przepis art. 33 § 4 kpa, zgodnie z którym w sprawach mniejszej wagi organ administracji publicznej może nie żądać pełnomocnictwa, jeżeli pełnomocnikiem jest członek najbliższej rodziny lub domownik strony, a nie ma wątpliwości co do istnienia i zakresu upoważnienia do występowania w imieniu strony. Wniesienie odwołania od decyzji administracyjnej nie jest sprawą mniejszej wagi (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 kwietnia 2011 r. sygn. akt I OSK 858/10), podobnie jak wymeldowanie osoby, z którym mogą wiązać się problemy z załatwianiem spraw na płaszczyźnie obywatel-Państwo. Również na skutek rozpatrzenia przez Prezydenta Miasta [...] kilku spraw meldunkowych w jednym postępowaniu (art. 62 kpa) i wydaniu jednej decyzji administracyjnej, W.B. nie nabyła uprawnienia do wniesienia odwołania w imieniu dorosłych członków rodziny. W sprawach dotyczących wymeldowania W.B., B.B., D.B. i R.B., Prezydent Miasta [...] wydał decyzję, która - pomimo sporządzenia jej w formie jednego dokumentu - zawierała de facto cztery rozstrzygnięcia. Każda bowiem sprawa meldunkowa dotyczyła indywidualnej sytuacji osoby, wobec której wystąpiono o wymeldowanie, zaś decyzja w części dotyczącej jednej z wymeldowywanych osób w żaden sposób nie wpływa na prawa, czy też obowiązki innej wymeldowanej osoby. W takim przypadku złożenie odwołania przez jedną ze stron nie oznacza, że przedmiotem kontroli organu odwoławczego mogą być wszystkie rozstrzygnięcia meldunkowe zawarte w jednej decyzji administracyjnej. Każdej ze stron takiej decyzji będzie bowiem przysługiwało prawo wniesienia odwołania wyłącznie w zakresie rozstrzygającym o jej prawach lub obowiązkach. Powyższe stanowisko Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądowo-administracyjnym (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 stycznia 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 1476/12, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 września 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 692/07). Mając na względzie powyższe, wniesienie przez W.B. odwołania od decyzji Prezydenta Miasta [...] w części dotyczącej jej dorosłych dzieci, pomimo nie przedłożenia stosownego pełnomocnictwa, mogłoby - co do zasady - podlegać rozpatrzeniu w przypadku wykazania, że posiada ona tytuł prawny do lokalu nr [...] przy ul. [...] w [...]. Na podstawie dokumentów, jakimi dysponował Wojewoda [...] w dacie orzekania, nie można jednoznacznie zarówno potwierdzić, jak i wykluczyć, posiadania przez W.B. tytułu prawnego do ww. nieruchomości. Poza znajdującymi się w aktach sprawy (zgromadzonymi do dnia wydania decyzji przez organ wojewódzki) pismami W.B. uzasadniającymi posiadanie członkostwa w Spółdzielni Mieszkaniowej [...] oraz pismami spółdzielni zawierającymi wyjaśnienia dotyczące nie przyjęcia W.B. w poczet członków spółdzielni, do akt dołączone zostało pismo Wiceprezesa Sądu Rejonowego [...] w [...] z dnia [...] lipca 2015 r. nr adm. [...]. W piśmie tym zostały przywołane wyroki sądów powszechnych, jakie zapadły w różnych sprawach wnoszonych z powództwa W.B., bądź też Spółdzielni Mieszkaniowej [...], z których wynika rozbieżność interpretacyjna sądów w zakresie posiadania przez W.B. tytułu prawnego do lokalu nr [...] przy ul. [...] w [...]. Część sądów powszechnych zgodziła się z twierdzeniem W.B., część natomiast odmówiła zasadności takiego stanowiska. Organ zauważył, że co do zasady rozpatrzenie odwołania wniesionego przez osobę nie będącą stroną, stanowi rażące naruszenie prawa. Organ odwoławczy obowiązany jest bowiem ustalić bezsprzecznie, czy odwołujący się posiada interes prawny w danej sprawie. Należy jednak jednocześnie pamiętać, że stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej możliwe jest wyłącznie w niewątpliwym stanie prawnym sprawy. W doktrynie podnoszone jest, że "stan prawny sprawy powinien być możliwy do ustalenia na podstawie treści przepisów prawnych bez takich rozbieżności wykładni, które mogą być usunięte tylko na zasadzie wyboru równorzędnych dla siebie rozwiązań prawnych, czyli konsekwencje prawne obowiązywania norm prawnych powinny być w nich wyrażone w sposób dostatecznie precyzyjny dla praktyki ich stosowania w określeniu praw lub obowiązków stron postępowania administracyjnego." (J. Borkowski, komentarz do art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego, wydawnictwo C.H. Beck Warszawa 2008). Zdaniem organu mając powyższe na względzie, rozpatrzenie przez Wojewodę [...] odwołania W.B. w części dotyczącej wymeldowania dorosłych dzieci zainteresowanej, pomimo nie przedłożenia stosownego pełnomocnictwa, nie kwalifikuje się jako rażące naruszenie prawa, nie można bowiem - w kontekście rozbieżności interpretacyjnych zawartych w wyrokach sądów powszechnych - wykluczyć zarówno posiadania tytułu prawnego do lokalu nr [...] przy ul. [...] w [...], jak również jego braku. Na wezwanie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, W.B. przedstawiła pełnomocnictwo od B.B., D.B. i R.B. do reprezentowania ww. osób w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2016 r. nr [...], co pozwoliło Ministrowi na merytoryczne rozpatrzenie wniosku nieważnościowego w całości, tj. w zakresie dotyczącym wszystkich członków rodziny państwa B. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła we własnym imieniu W.B. wnosząc o: - zmianę zaskarżonej decyzji dotyczącej wymeldowania rodziny B. z pobytu stałego w lokalu, do którego to lokalu W.B. na mocy wyroku Sądu Okręgowego w [...] z [...] stycznia 2002 r. posiada tytuł prawny przez jej uchylenie i skierowanie sprawy do kolejnego rozpoznania lub - uchylenie decyzji i stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] października 2016 r. i skierowanie decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] sierpnia 2016 r. do ponownego rozpoznania lub - uchylenie decyzji i stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] oraz decyzji Prezydenta Miasta [...]. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Na rozprawie pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Ministra podnosząc, że pismo inicjujące postępowanie stanowiło skargę do WSA. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Skarżąca złożyła skargę do sądu we własnym imieniu, jednocześnie w krótkiej argumentacji wywiodła, iż posiada tytuł prawny do lokalu z którego została wymeldowana. Oczekiwanie doprowadzenia do wyeliminowania z obrotu decyzji Ministra, jak też decyzji Wojewody [...] w przedmiocie wymeldowania członków rodziny, jak też powołanie się na tytuł prawny do lokalu wskazuje, że złożona skarga dotyczy zarówno rozstrzygnięcia o jej wymeldowaniu, jak też rozstrzygnięć o wymeldowaniu jej dzieci. Sąd dokonał kontroli zaskarżonej decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] sierpnia 2017 r. w zakresie związanym z posiadanym interesem prawnym przez skarżącą, a zatem w części dotyczącej rozstrzygnięcia o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody o wymeldowaniu W.B. W ocenie sądu organ nadzoru prawidłowo przeprowadził postępowanie i słusznie ocenił, że nie zachodzą przesłanki pozwalające uznać, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] października 2016 r. w zakresie rozstrzygnięcia o wymeldowaniu skarżącej została dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. Kontroli Sądu poddana została decyzja wydana w trybie nadzwyczajnym, jakim jest postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej. Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej stanowi odstępstwo od zasady stabilności prawomocnych orzeczeń. Istotą postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest ustalenie, czy nie zachodzi jedna z przesłanek wymienionych enumeratywnie w art. 156 § 1 k.p.a. Katalog przesłanek warunkujących stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej zakreśla ramy powierzonej sądowi kontroli legalności decyzji wydanej przez organ odwoławczy w postępowaniu nadzwyczajnym. Niewątpliwie stwierdzenie nieważności jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych i może mieć miejsce tylko wówczas, gdy decyzja w sposób oczywisty dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. W orzecznictwie podkreśla się, że wykładnia tego przepisu nie może być wykładnią rozszerzająca. W odniesieniu do wady wymienionej w § 1 pkt 2 tego przepisu, nie można utożsamiać pojęcia rażącego naruszenia prawa z każdym naruszeniem przepisów, lecz z obrazą oczywistą i niewątpliwie istotną dla sposobu rozstrzygnięcia sprawy. Taką cechę ma więc jedynie takie naruszenie, które dotyczy przepisu mającego zastosowanie w bezpośrednim jego znaczeniu i które powoduje, że wywoływanych przez decyzję skutków nie można pogodzić z wymaganiami praworządności. Należy wskazać, że podstawą materialnoprawną kwestionowanej decyzji są przepisy ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności. Podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowił art. 35 ustawy o ewidencji ludności z 2010 r. zgodnie z którym, organ właściwy ze względu na położenie nieruchomości, której dotyczy meldunek, wydaje z urzędu lub na wniosek właściciela lub podmiotu dysponującego innym tytułem prawnym do lokalu decyzję w sprawie wymeldowania obywatela polskiego, który opuścił miejsce pobytu stałego albo opuścił miejsce pobytu czasowego przed upływem deklarowanego okresu pobytu i nie dopełnił obowiązku wymeldowania się. Zgodnie z art. 25 ust. 1 tej ustawy pobytem stałym jest zamieszkanie w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego przebywania. Wskazane regulacje expressis verbis uprawniają do wniosku, że kluczowe dla orzeczenia o wymeldowaniu jest ustalenie fizycznego opuszczenia miejsca dotychczasowego pobytu stałego oraz ustalenie faktu nieprzebywania w tym miejscu. Skoro bowiem pobyt stały uzasadniający zameldowanie wiąże się z zamieszkiwaniem (przebywaniem) w określonym miejscu, to brak tego elementu podważa jedną z podstawowych przesłanek meldunku oraz jego ewidencyjny charakter, który w aktualnym stanie prawnym został wprost sformułowany w art. 28 ust. 4 ustawy o ewidencji ludności z 2010 r. Zgodnie bowiem z tym przepisem, zameldowanie na pobyt stały lub czasowy służy wyłącznie celom ewidencyjnym i ma na celu potwierdzenie faktu pobytu osoby w miejscu, w którym się zameldowała. Przesłanką, która zawsze musi być spełniona aby możliwe było wymeldowanie danej osoby z pobytu stałego jest ustalenie, że osoba ta trwale opuściła miejsce zameldowania, z zaniechaniem koncentrowania swoich spraw życiowych w tym miejscu. Wymeldowanie z miejsca stałego pobytu winno być zatem następstwem ustalenia zamiaru zerwania więzi z tym miejscem przez osobę zameldowaną, a także weryfikacji, czy zamiar ten związany jest z założeniem w nowym miejscu ośrodka osobistych i majątkowych interesów, przy czym zamiar taki określa się na podstawie obiektywnych, możliwych do stwierdzenia i zweryfikowania okoliczności. Opuszczenie miejsca pobytu stałego, powinno mieć charakter trwałej rezygnacji z zamieszkania w lokalu będącym dotychczasowym miejscem stałego pobytu i dobrowolnego wyprowadzenia się do innego miejsca. W przypadku skarżącej opuszczenie przez nią lokalu nastąpiło w dniu [...] czerwca 2016 r. w związku z wykonaniem eksmisji przez Komornika sądowego orzeczonej wyrokiem Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] lipca 2004 r. sygn. akt [...]. W takim przypadku ocena czy opuszczenie lokalu przez osobę podlegającą wymeldowaniu było dobrowolne nie ma znaczenia, bowiem wykonanie wyroku eksmisyjnego w drodze egzekucji, a więc w warunkach właśnie braku dobrowolności opuszczenia lokalu wyklucza zarówno zamieszkiwanie w lokalu w dacie wydania decyzji, jak też dalszy zamiar przebywania pod tym adresem. Prawidłowo zatem ocenił organ odwoławczy, że materiał dowodowy zgromadzony w postępowaniu zwykłym dawał podstawy do wymeldowania skarżącej z lokalu w którym zamieszkiwała do momentu wykonania eksmisji. Słusznie także wyjaśnił organ odwoławczy, że organy administracji publicznej nie badają zasadności wyroku sądu powszechnego nakazującego opuszczenie zajmowanego lokalu. Stan faktyczny, który zaistniał po wykonaniu eksmisji obligował organ do odzwierciedlenia tego faktu w ewidencji ludności. Decyzja o wymeldowaniu skarżącej z lokalu nie została więc wydana z rażącym naruszeniem prawa. Nie została dotknięta również żadną z pozostałych wad wskazanych w art. 156 § 1 kpa, a zatem nie zaistniały przesłanki do stwierdzenia nieważności tego rozstrzygnięcia. Na marginesie należy wskazać, że wydanie wyroku nakazującego opuszczenie lokalu było możliwe ze względu na nie posiadanie przez skarżącą tytułu prawnego do lokalu. Prawidłowość tego ustalenia potwierdził wyrok Sądu Okręgowego w [...] z dnia [...] grudnia 2004 r. sygn. akt [...] wskazując, że skarżąca zajmowała lokal bez tytułu prawnego. Sąd wyjaśnił, że choć spółdzielnia została zobowiązana wyrokiem Sądu Okręgowego w [...] z dnia [...] stycznia 2002 r. do przyjęcia skarżącej w poczet członków i przydziału lokalu, to jednak do doprowadzenia do takiego skutku skarżąca zobowiązana była do jednoczesnego dopełnienia obowiązków wynikających ze statutu spółdzielni, czego nie uczyniła. Sąd podziela powyższe stanowisko, iż skarżąca nie nabyła członkostwa w spółdzielni na podstawie wyroku sądu nakazującego jej przyjęcie w poczet członków, bowiem wyrok ten zastąpił wyłącznie oświadczenie woli jednej ze stron stosunku prawnego. Dlatego też ocenił, że skarżąca, która w dacie wydania decyzji, ani aktualnie nie posiada tytułu prawnego do tego lokalu, nie posiada interesu prawnego w zaskarżeniu decyzji Ministra w części dotyczącej wymeldowania z lokalu pozostałych osób. Wbrew twierdzeniu pełnomocnika skarżącej nie może być wątpliwości, że pismo inicjujące postępowanie administracyjne stanowiło wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji. Skarżąca została wezwana przez organ do sprecyzowania swojego żądania i wyjaśnienia czy pismo stanowi skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, czy też wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji. Jednocześnie pouczono skarżącą, że w przypadku braku odpowiedzi w zakreślonym terminie organ uzna, że pismo stanowi skargę, co spowoduje przekazanie skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego do rozpoznania. Z powyższych względów sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a oddalił skargę.