IV SA/Wa 2701/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Tomasz Wykowski Sędziowie: sędzia WSA Kaja Angerman sędzia WSA Monika Barszcz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 3 marca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. N. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r., [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności wniesienia odwołania 1) uchyla zaskarżone postanowienie, 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz M. N. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu [...] listopada 2008 r. Prezydent [...], po rozpatrzeniu wniosku Pani A. O., wydał decyzję nr [...] o warunkach zabudowy, w której ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej oraz dwóch zjazdów z ul. [...] na dz. ew. nr [...] i cz. dz. ew. nr [...]i [...], w obr. [...], przy ul. [...], rejon ul. [...], na terenie Dzielnicy [...] w [...]. Pismem z dnia [...] kwietnia 2019 r., Pani M. N. (skarżąca, strona) złożyła pismo zatytułowane jako "ODWOŁANIE", w którym wskazała m.in., że ww. decyzja nr [...] dotyczy jej własności gruntowej, lecz nie została jej wysłana, a prawdopodobnie wysłano ją zmarłym przed wydaniem tej decyzji rodzicom skarżącej. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (SKO, organ odwoławczy, organ) działając na podstawie art. 127 § 2 k.p.a. i art. 17 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm. dalej: k.p.a.) oraz art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.), w związku z art. 39 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.), po rozpatrzeniu pisma Pani M. N., stwierdziło na zasadzie art. 134 k.p.a. niedopuszczalność odwołania. W uzasadnieniu ww. postanowienia wskazano, że z orzecznictwa wynika, iż termin do złożenia odwołania rozpoczyna swój bieg od dnia doręczenia decyzji stronie (art. 129 § 2 k.p.a.). Brak doręczenia decyzji, względnie ustalenie, że zostało ono dokonane z obrazą przepisów kodeksu postępowania administracyjnego o doręczeniu oznacza, że nie rozpoczął swojego biegu termin do wniesienia odwołania. Wynika stąd wniosek, że aby stwierdzić, że odwołanie wpłynęło z uchybieniem terminu konieczne jest stwierdzenie, że doręczenie dokonane zostało właściwie, a więc zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa procesowego. Nieprawidłowe doręczenie decyzji jest więc w skutkach tożsame z jej niedoręczeniem. Zdaniem organu w przedmiotowej sprawie zaistniała taka właśnie sytuacja. Skarżącej, będącej stroną niniejszego postępowania, organ I instancji nie doręczył skarżonej decyzji. Jednocześnie jednak prawidłowo doręczył tą decyzję pozostałym stronom tego postępowania. Zgodnie z art. 16 § 1 k.p.a., decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Jeżeli strona postępowania bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym i to zarówno w całym postępowaniu, jak i w jego części, na przykład na skutek niedoręczenia decyzji, to czternastodniowy termin do wniesienia odwołania biegnie od doręczenia (ogłoszenia) decyzji stronom postępowania, które brały udział w postępowaniu. Niewniesienie w tym terminie odwołania przez żadną ze stron, którym zapewniono udział w postępowaniu, powoduje, że decyzja staje się ostateczna z upływem wskazanego czternastodniowego terminu liczonego od daty ostatniego doręczenia. W tym przypadku osoba, która nie brała udziału w postępowaniu, a jest stroną tego postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a., ma prawo złożenia wniosku o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Przedstawiając takie stanowisko należy stwierdzić, że jest ono ugruntowane tak w orzecznictwie, jak i w doktrynie. Stanowisko to co prawda zakłada pewną fikcję prawną, ale zapewnia poszanowanie wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości decyzji administracyjnych, dającej uczestnikom obrotu prawnego przekonanie o stabilności załatwienia sprawy administracyjnej. Zdaniem SKO utrata prawa odwołania następująca w ww. przypadku czyni je niedopuszczalnym. Jego wniesienie obliguje organ II instancji do stwierdzenia jego niedopuszczalności postanowieniem wydanym w oparciu o art. 134 k.p.a. Niedopuszczalność odwołania wyklucza przy tym badanie kwestii zachowania terminu do jego wniesienia, a także czyni bezprzedmiotowym postępowanie w przedmiocie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Organ podniósł, że gdy odwołanie wnoszone jest przez osobę, która nie brała udziału w postępowaniu w pierwszej instancji, której nie została doręczona decyzja i która nie wniosła odwołania od decyzji kończącej postępowanie w terminie otwartym dla innej strony postępowania biorącej w nim udział, jeśli od tej decyzji nie zostało wniesione odwołanie przez jedną ze stron, której decyzję doręczono i decyzja ta uprawomocniła się wskutek upływu terminu odwoławczego, to organ odwoławczy powinien na podstawie art. 134 k.p.a. stwierdzić niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych, bowiem dotyczy ono decyzji już ostatecznej. Po upływie terminu do wniesienia odwołania stronie pominiętej w postępowaniu przysługuje jedynie wniosek o jego wznowienie, gdy bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Reasumując, podmiot, który w postępowaniu przed organem pierwszej instancji nie został uznany za stronę postępowania i któremu nie doręczono decyzji, może wnieść odwołanie w terminie biegnącym dla którejkolwiek ze stron tego postępowania, którym decyzję tę doręczono. Po upływie tego terminu, podmiot uważający się za stronę pominiętą w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, może jedynie żądać wznowienia postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a jeśli wniesie w tych warunkach odwołanie organ odwoławczy powinien stwierdzić jego niedopuszczalność na podstawie art. 134 k.p.a., gdyż dotyczy ono decyzji ostatecznej. SKO stwierdziło, że przedmiotową decyzję skutecznie doręczono pozostałym stronom postępowania. Ze znajdujących się w aktach sprawy zwrotnych potwierdzeń odbioru przedmiotowej decyzji wynika, że najpóźniej decyzję tą doręczono Państwu E. i W. C. - w dniu [...] listopada 2008 r. Zatem 14-dniowy termin na złożenie odwołania upływał w dniu [...] grudnia 2008 r. A zatem odwołanie skarżącej z dnia [...] kwietnia 2019 r. jest złożone po terminie. Z akt sprawy wynika także, że w terminie ustawowym decyzji tej nie zaskarżyła żadna ze stron. Skoro zatem w rozpatrywanej sprawie skarżąca wniosła odwołanie po terminie, to należy uznać je za niedopuszczalne, bo dotyczące decyzji ostatecznej. Od decyzji ostatecznej natomiast nie można się skutecznie odwołać. Co najwyżej można ją zakwestionować w nadzwyczajnym trybie - w szczególności poprzez złożenie wniosku o wznowienie postępowania. Zdaniem organu odwoławczego podstawę prawną wydania zaskarżonego postanowienia stanowi art. 134 kpa, zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania; postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Regulacja ta wyznacza zakres postępowania organu drugiej instancji, rozpoczynającego działanie organu wyższego stopnia od badania zaistnienia przesłanek formalnych dopuszczalności odwołania. Na tym etapie postępowania organ drugiej instancji jest obowiązany ocenić, czy odwołanie jest dopuszczalne i czy zostało wniesione w terminie. Jeżeli czynności postępowania wstępnego ujawnią brak formalnych przesłanek odwołania (jak to ma miejsce w przedmiotowej sprawie), to obowiązkiem organu jest wydanie postanowienia, kończącego ostatecznie postępowanie w sprawie. W ocenie SKO z całokształtu materiału dowodowego sprawy i obowiązujących przepisów prawa wynika, że w przedmiotowej sprawie wystąpiła niedopuszczalność odwołania. Od powyższego postanowienia organu odwoławczego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Pani M. N.. W skardze strona wskazała, że doręczenie decyzji uwzględniało jedynie osobę zmarłą – jej Mamę M. J.. Doręczenie nie było skierowane do osób fizycznych, które są spadkobiercami. Skarżąca nie została uwzględniona jako osoba fizyczna i posiadająca prawa, której przysługuje prawo do otrzymania decyzji nr [...] z dnia [...] listopada 2008 r. W związku z tym, że strona nie była uwzględniona przez Urząd przy doręczeniu tej decyzji, nie mogła jej otrzymać. W związku z tym nie mogła od tej decyzji się odwołać. Zostało naruszone prawo skarżącej jako osoby fizycznej do otrzymania tej decyzji i uniemożliwiono jej wniesienie odwołania od tej decyzji. Skarżąca wskazała, że Urząd nie tylko nie poinformował przez prawie 11 lat o tej decyzji, nawet nie miał takiego zamiaru, gdyż jako osoba fizyczna, żyjąca i posiadająca prawa nie została wymieniona jako strona postępowania. Za to wymieniono osobę Mamy skarżącej, która zmarła ponad rok wcześniej (2007 r.). Strona podniosła, że w dniu [...] marca 2019 r. otrzymała decyzję nr [...] nie jako strona postępowania, lecz jako informację publiczną. W dniu [...] kwietnia 2019 r. wyraziła sprzeciw do Zastępcy Burmistrza [...] wobec tej decyzji, a w dniu [...] kwietnia wniosła odwołanie do SKO, zaznaczając, że decyzja ta nie została nigdy do niej wysłana. W obu pismach uzasadniła swój interes prawny, gdyż działka [...] nie może być uwzględniona w decyzji nr [...] o warunkach zabudowy, gdyż działka ta jest i była własnością rodziców skarżącej, a obecnie po ich śmierci skarżąca jest jej współwłaścicielką w 5/8 części. Działka nr [...] leży równolegle do ul. [...], a skarżąca nie wyraża zgody by na jej własności zapadły decyzje o warunkach zabudowy. W związku z powyższym strona wniosła o uznanie jej odwołania jako zasadne i dopuszczalne, wniosła także o wznowienie postępowania odwoławczego od decyzji z dnia [...] listopada 2008 r. z uwzględnieniem jej jako strony w postępowaniu. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o oddalenie skargi. W uzasadnieniu wskazano, że z akt sprawy wynika, iż odwołanie skarżącej z dnia [...] kwietnia 2019 r. jest złożone po terminie. Z akt sprawy wynika także, że w terminie ustawowym decyzji tej nie zaskarżyła żadna ze stron. Skoro zatem w rozpatrywanej sprawie skarżąca wniosła odwołanie po terminie, to należy uznać je za niedopuszczalne, bo dotyczące decyzji ostatecznej. Od decyzji ostatecznej natomiast nie można się skutecznie odwołać. Co najwyżej można ją zakwestionować w nadzwyczajnym trybie - w szczególności poprzez złożenie wniosku o wznowienie postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Wniesiona w niniejszej sprawie skarga zawierała usprawiedliwione podstawy. W niniejszej sprawie naruszono art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., w związku z art. 9 oraz art. 8 § 1 k.p.a. Na gruncie tej sprawy nie było bowiem uzasadnione, ani usprawiedliwione, przyjęte przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze - zakwalifikowanie pisma skarżącej jako "odwołania" od decyzji Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] listopada 2008 r. o warunkach zabudowy, a w konsekwencji, brak też było podstaw do wydania postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność tego "odwołania", z uwagi na wniesienie go po terminie. Takie stanowisko przedstawił Naczelny Sąd Administracyjny rozpatrując podobne zagadnienie w ramach sprawy, w której zapadł wyrok z dnia 12 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 746/18. Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela argumenty i tezy z orzecznictwa przedstawione w tym wyroku i przyjmuje je jako własne. Wskazać należy, że w niniejszej sprawie niewątpliwie rację miał organ odwoławczy, iż podmiot, który nie brał udziału w postępowaniu administracyjnym może wnieść odwołanie dopóty, dopóki decyzja nie jest ostateczna, tj. nie upłynął jeszcze termin do wniesienia tego środka prawnego. Poprawne też było to stanowisko, które zakładało, że w przedstawionej wyżej sytuacji, termin do wniesienia odwołania dla strony, która nie brała udziału w postępowaniu biegnie od dnia określonego (liczonego) dla tych stron, które w postępowaniu brały udział. Te, prawidłowe prawnie konstrukcje, nie mogły jednak znaleźć zastosowania w ocenianym przypadku. Nie uwzględniają one bowiem istoty i sposobu oceniana żądań (pism) zgłaszanych w postępowaniu administracyjnym. W przedstawionej sytuacji, pośpieszne i bez głębszej analizy potraktowanie przez organ administracji pisma strony, podważającego wydaną w sprawie decyzję - jako spóźnionego odwołania od decyzji o warunkach zabudowy - uznać należało za nieuprawnione. W przypadku bowiem, w którym w zakończonym postępowaniu administracyjnym nie działał (nie występował) podmiot, który złożył środek prawny kwestionujący wydane rozstrzygnięcie - rzeczą organu administracji było rozważenie, jakiego, prawnie dopuszczalnego etapu postępowania może i powinno pismo to dotyczyć. Faza bowiem postępowania, w której sporne pismo skarżącej zostało złożone, zobowiązywała organ administracji do podjęcia szczególnych kroków i czynności celem ustalenia rzeczywistej woli zgłoszonego żądania, adekwatnej do procesowego etapu sprawy. W orzecznictwie sądów administracyjnych wypowiadany był pogląd z którego wynika, że podmiot, który nie brał udziału w postępowaniu administracyjnym może wnieść odwołanie dopóty, dopóki decyzja nie jest ostateczna, a więc do czasu, aż nie upłynął termin do wniesienia odwołania. Po tym terminie pismo, z którego wynika zamiar wniesienia odwołania, i w którym podnosi się, że uniemożliwiono stronie udział w postępowaniu, winno być rozpatrywane jako podanie o wznowienie postępowania oparte na podstawie wskazanej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 8 września 2010 r., sygn. akt II SA/Gd 279/10). W ocenianej sprawie, skarżąca nie brała udziału w postępowaniu dotyczącym warunków zabudowy, wniosła jednak do organu administracji żądanie, które wpłynęło, jak przyjęto, po terminie do wniesienia odwołania. Kwalifikacja powyższego żądania, winna więc odbywać się przy uwzględnieniu jedynie możliwego i celowego dla tego etapu sprawy trybu postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.). Zwrócić bowiem należy uwagę, że stosownie do art. 9 k.p.a. organy administracji czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Nadto, wymienione podmioty, obowiązane są do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Orzekający w sprawie organ administracji, powyżej przedstawionych zasad nie uwzględnił, ograniczając się jedynie do zaprezentowania nazbyt formalistycznego - w realiach tej sprawy - stanowiska zakładającego stwierdzenie uchybienia terminowi przez podmiot, który w postępowaniu w ogóle nie brał udziału. Powyższe przesądza o zasadności zarzutu skargi i konieczności uchylenia wydanego w sprawie postanowienia. Skarga ta zaś, z przedstawionych wyżej motywów, zasługiwała na uwzględnienie. Jak wyżej już podkreślono, w realiach sprawy uznać należało, że dokonana przez SKO kwalifikacja złożonego przez skarżącą pisma nie była prawidłowa. Etap postępowania, w którym pismo to zostało złożone (po uzyskaniu przez decyzję przymiotu ostateczności), przy uwzględnieniu faktu, że skarżąca nie brała udziału w zakończonym postępowaniu - nie uprawniał do przyjęcia, iż pismo to stanowi odwołanie od decyzji. Prawidłowa ocena tego wniosku, powinna prowadzić do konstatacji, że stanowić on może żądanie wznowienia postępowania zakończonego decyzją Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] listopada 2008 r. Taka też kwalifikacja tego pisma została wyeksponowana w skardze. Mając powyższe na uwadze, Sąd w pkt I sentencji wyroku, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej także jako "Ppsa") orzekł więc o uchyleniu zaskarżonego postanowienia SKO. Ponownie prowadząc postępowanie, rzeczą organów administracji publicznej będzie uwzględnienie powyższych ocen i dalsze prowadzenie postępowania, przy uwzględnieniu, że sporne pismo skarżącej rozważane winno być jako żądnie wznowienia określonego wyżej postępowania. O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt II wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 Ppsa, do których należy zwrot opłaty od skargi w wysokości 100 zł.