IV SA/Wa 2705/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rząsa (spr.), Sędziowie sędzia WSA Anna Sękowska,, sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Protokolant st. sekr. sąd. Julia Durka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi M. F. i D. F. na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na niszczenie siedliska i osobników roślin objętych ochroną gatunkową oddala skargę I. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (dalej: "Generalny Dyrektor" lub "GDOŚ") z [...] lipca 2016 r., znak: [...] (dalej: "zaskarżona decyzja"). Decyzją tą GDOŚ, po rozpoznaniu odwołania D. i M. F. (dalej: "wnioskodawcy" lub "skarżący"), utrzymał w mocy decyzję Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] (dalej: "RDOŚ") z [...] lutego 2016 r., znak: [...], zezwalającą na niszczenie siedliska i osobników roślin objętych ochroną gatunkową. II. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy. II.1. Dnia 14 stycznia 2016 r. D. i M. F. zwrócili się do RDOŚ z wnioskiem o wydanie zezwolenia na odstępstwo od zakazów: umyślnego niszczenia siedlisk i okazów gatunków roślin objętych ochroną gatunkową tj. kukułki krwistej Dactylorhiza incarnata i kukułki szerokolistnej Dactylorhiza majalis. Jako cel wnioskowanych czynności wskazano umożliwienie przejazdu drogą konieczną ustanowioną przez Sąd Rejonowy w [...][...] Wydział [...] postanowieniem sygn. akt [...] z [...] marca 2015 r., w obrębie pasa działki ewidencyjnej nr [...] położonej we wsi [...], gmina [...], na którym znajduje się siedlisko roślin objętych ochroną gatunkową. Służebność ww. drogi koniecznej ustanowiono w celu zapewnienia dostępu do drogi publicznej działki ewidencyjnej nr [...] położonej we wsi [...] gmina [...]. II.2. Wskazaną na wstępie decyzją [...] lutego 2016 r. RDOŚ uwzględnił podanie skarżących zezwalając D. i M. F. na zniszczenie przy pomocy narzędzi ogrodniczych siedliska kukułki krwistej Dactylorhiza incarnata i kukułki szerokolistnej Dactylorhiza majalis wraz z występującymi na nim 17 osobnikami tych gatunków, stanowiącego fragment działki nr geod. [...] położonej we wsi [...], gmina [...], w obrębie którego Sąd Rejonowy w [...][...] Wydział [...] postanowieniem sygn. akt [...] z [...] marca 2005 r. ustanowił służebność drogi koniecznej w celu przygotowania tej drogi do wykorzystywania jako dojazd do działki o nr geod [...]. II.3. Odwołanie od decyzji RDOŚ wnieśli skarżący zarzucają w szczególności, że organ I instancji niesłusznie uznał, że nie istnieją rozwiązania alternatywne dla ustanowienia dojazdu dla nieruchomości nr [...], podczas gdy z uzasadnienia postanowienia Sądu Rejonowego w [...] sygn. akt [...] wynika, że pod uwagę brane były trzy warianty umiejscowienia służebności drogi koniecznej, z których Sąd pierwszeństwo dał III wariantowi. Ponadto w odwołaniu skarżący stwierdził, że ustanowienie przez Sąd służebności drogi koniecznej nie wyłącza uprawnienia organu do sprawdzenia, czy istnieją rozwiązania alternatywne. II.4. Wydając zaskarżoną decyzje GDOŚ uznał, że odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie. Organ przypomniał, że na podstawie zał. nr 2 do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 9 października 2014 r., w sprawie ochrony gatunkowej roślin (Dz.U. z 2014 r., poz. 1409; dalej: "rozporządzenie ws. ochrony gatunkowej"), kukułka krwista i kukułka szerokolistna objęte są ochroną gatunkową częściową. Właściwy miejscowo regionalny dyrektor ochrony środowiska, na podstawie art. 56 ust. 2 oraz ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. ustawy o ochronie przyrody (Dz. U. z 2015 r. poz. 1651; dalej: "u.o.p."), może zezwolić w stosunku do gatunków objętych ochroną gatunkową na umyślne niszczenie okazów i niszczenie siedlisk, w przypadku łącznego spełnienia dwóch generalnych przesłanek, tj. braku rozwiązań alternatywnych, jeżeli nie są szkodliwe dla zachowania we właściwym stanie ochrony dziko występujących populacji chronionych gatunków roślin oraz jeżeli spełniona jest jedna z przesłanek określonych w art. 56 ust. 4 pkt 1-7 tejże ustawy. Jedyną spośród indywidualnych przesłanek wymienionych w art. 56 ust. 4 pkt 1-7 u.o.p. warunkujących wydanie zezwolenia na odstępstwa od czynności zakazanych wobec gatunków roślin objętych ochroną, która mogłaby mieć zastosowanie, jest słuszny interes strony. Mając na uwadze, że wymienione we wniosku gatunki podlegają ochronie częściowej, oraz że zniszczenie 17 okazów i siedliska kukułki krwistej i kukułki szerokolistnej ma na celu umożliwienie korzystania z ustanowionej postanowieniem sądu drogi koniecznej, organ II instancji stwierdza, że wnioskowane czynności leżą w interesie strony (wnioskodawcy), w związku z czym należy uznać, że spełniona została jedna przesłanka indywidualna. Kolejnym z wymogów koniecznych do wydania decyzji zezwalającej jest brak negatywnego oddziaływania wnioskowanych czynności na stan zachowania dziko występujących populacji gatunków chronionych. Mając na uwadze, że kukułka krwista i kukułka szerokolistna są storczykami powszechnie spotykanymi na terenie Polski; w szczególności duża liczba stanowisk ww. gatunków znajduje się w północnej i wschodniej części kraju; w obecnej chwili nie są one uznawane za zagrożone. Zniszczenie 17 okazów ww. storczyków i ich siedliska nie będzie miało szkodliwego wpływu na zachowanie zarówno krajowej, jak i lokalnej (na poziomie województwa) populacji tych gatunków. Ponadto, z uwagi na charakter siedliska (obszar w obrębie zabudowań, odizolowany i przekształcony przez człowieka), w którym stwierdzono okazy storczyków, wpływ ich zniszczenia na zachowanie innych dziko występujących populacji gatunków roślin, zwierząt i grzybów objętych ochroną, jest mało prawdopodobny. Mając na uwadze powyżej wskazane uwarunkowania, Organ odwoławczy stwierdza, iż realizacja wskazanych we wniosku czynności nie wpłynie negatywnie na populacje dziko występujących gatunków podlegających ochronie. Ostatnim z warunków koniecznych do wydania zezwolenia z zakresu ochrony gatunkowej jest spełnienie przesłanki braku rozwiązań alternatywnych dla wnioskowanych czynności, przez co należy rozumieć takie rozwiązania, które umożliwiają wnioskodawcy osiągnięcie żądanego celu przy zastosowaniu innych racjonalnych metod i środków, korzystniejszych dla gatunków objętych ochroną gatunkową, niż metody i środki wskazane przez wnioskodawcę. Odnosząc się do zarzutu skarżącego, iż organ nie ustosunkował się w ogóle do kwestii możliwości rozwiązań alternatywnych dla bezpośredniego ustanowienia drogi koniecznej do działki (...) w inny sposób, Organ odwoławczy uznaje go za bezzasadny, gdyż ocena innych wariantów przebiegu drogi koniecznej nie leży w kompetencji regionalnego dyrektora ochrony środowiska. W odwołaniu strona skarżąca informuje, że w toku prowadzonego postępowania załączyła do wniosku odpis postanowienia sądu, z którego wynika, iż w trakcie postępowania sądowego biegły sądowy geodeta wyznaczył 3 warianty drogi koniecznej w celu zapewnienia dostępu działki nr [...] do drogi publicznej. Na podstawie powyższego skarżący wywiódł, że w niniejszej sprawie istnieją rozwiązania alternatywne. Należy wyjaśnić, że przesłanki "brak rozwiązań alternatywnych", o której mowa w art. 56 ust. 4 u.o.p., nie można utożsamiać z tzw. "analizą wariantową" w procedurze oceny oddziaływania przedsięwzięć na środowisko, o której mowa w ustawie z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2016 r., poz. 353; dalej: "o.o.ś."). Zgodnie z art. 66 ust. 1 pkt 5-7 o.o.ś., raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko powinien zawierać m.in. opis analizowanych wariantów, w tym wariantu proponowanego przez wnioskodawcę, racjonalnego wariantu alternatywnego oraz wariantu najkorzystniejszego dla środowiska wraz z uzasadnieniem ich wyboru, określenie przewidywanego oddziaływania na środowisko analizowanych wariantów, uzasadnienie proponowanego przez wnioskodawcę wariantu, ze wskazaniem jego oddziaływania na środowisko. Zgodnie natomiast z art. 81 ust. 1 o.o.ś. "Jeżeli z oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wynika zasadność realizacji przedsięwzięcia w wariancie innym niż proponowany przez wnioskodawcę, organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, za zgodą wnioskodawcy, wskazuje w decyzji wariant dopuszczony do realizacji lub, w razie braku zgody wnioskodawcy, odmawia zgody na realizację przedsięwzięcia". Przesłanka dotycząca braku rozwiązań alternatywnych, o której mowa w art. 56 ust. 4 u.o.p. odnosi się natomiast do analizy czy istnieje możliwość osiągnięcia zamierzonego celu bez konieczności wykonywania czynności zakazanych w stosunku do gatunków roślin objętych ochroną, wymienionych w art. 51 ust. 1 uop i § 6 rozporządzenia ws. ochrony gatunkowej. Przedstawione powyżej sytuacje osadzone są więc w zupełnie odrębnych przepisach prawa materialnego i przenoszenie tzw. "analizy wariantowej" na potrzeby postępowań w sprawie odstępstw od czynności zakazanych wobec gatunków objętych ochroną jest niedopuszczalne. Celem postępowania toczącego się przed regionalnym dyrektorem ochrony środowiska, a w postępowaniu odwoławczym przed Generalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska, w kwestii rozwiązań alternatywnych jest ocena czy istnieją możliwości przygotowania przejazdu, będącego drogą konieczną, do użytkowania, które nie będą wymagały wykonania czynności zakazanych w stosunku do roślin chronionych oraz czy takie rozwiązania są proporcjonalne do skali oddziaływania wnioskowanych czynności. Natomiast ocena czy istnieją inne, zgodne z przepisami ochrony przyrody, sposoby zapewnienia dostępu działki ewidencyjnej nr [...] do drogi publicznej, leży w gestii sądów cywilnych. Powyższe nie należy do kompetencji regionalnego dyrektora ochrony środowiska, a w postępowaniu odwoławczym, Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska. W związku z powyższym zarzut skarżącego, iż organ I instancji, nie wskazując na dwa warianty przebiegu drogi koniecznej jako rozwiązania alternatywne, zaniechał wnikliwego i rzetelnego wyjaśnienia przedmiotowej sprawy, uznaje się za chybiony. Ewentualne rozwiązania alternatywne wykazane przez organ rozpatrujący daną sprawę muszą mieć racjonalne i merytoryczne uzasadnienie, muszą być dopasowane proporcjonalnie do skali oddziaływania wnioskowanej czynności, przy jednoczesnym zapewnieniu osiągnięcia zamierzonego celu. Przykładowym rozwiązaniem alternatywnym w przedmiotowej sprawie, może być np. przesadzenie wskazanych we wniosku okazów roślin chronionych w inne miejsce lub ograniczenie prac ziemnych związanych z przygotowaniem do użytkowania przejazdu będącego jednocześnie drogą konieczną, tak aby nie uszkodzić zarówno części nadziemnych, jak i podziemnych roślin. Należy jednak wskazać, że istnieje ryzyko, że przesadzone rośliny nie zaadaptują się w nowym siedlisku, a ograniczenie prac ziemnych nie będzie możliwe ze względu na ryzyko nieosiągnięcia założonego celu. Mając na uwadze powyższe oraz fakt, że wykonanie wskazanych we wniosku czynności zakazanych nie będzie szkodliwe dla zachowania we właściwym stanie ochrony dziko występujących populacji gatunków objętych ochroną, organ odwoławczy uznał, że w przedmiotowej sprawie nie istnieją rozwiązania alternatywne do środków określonych we wniosku, które byłyby proporcjonalne do oddziaływania wnioskowanych czynności oraz zapewniały realizacje zamierzonego celu bez konieczności zniszczenia 17 okazów storczyków wraz z zajmowanym przez nie siedliskiem. W związku z powyższym należało uznać przesłankę braku rozwiązań alternatywnych za spełnioną. Mając na uwadze powyższe, organ II instancji, uznał, iż wydane przez organ I instancji rozstrzygnięcie jest prawidłowe. W stosunku do wnioskowanych czynności, podlegających zakazom wobec chronionych gatunków roślin, nie istnieją współmierne rozwiązania alternatywne; realizacja odstępstw od zakazów nie będzie miało szkodliwego wpływu na dziko występujące populacje gatunków chronionych, a wydanie zezwolenia wynika ze słusznego interesu strony. W przedmiotowej sprawie zaistniały więc łącznie dwie generalne przesłanki z co najmniej jedną indywidualną, co stanowi podstawę do wydania zezwolenia na odstępstwa od zakazów obowiązujących w stosunku do roślin chronionych. Należało więc utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję. III.1. Powyższa decyzja Generalnego Dyrektora została zaskarżona do WSA w Warszawie przez wnioskodawców. W skardze poniesiono w szczególności, że ponieważ istnieją rozwiązania alternatywne w postaci innego przebiegu drogi dojazdowej oraz ewentualne przeniesienie chronionych gatunków w inne miejsce mogłoby zniszczyć chronione siedlisko, powinno one pozostać chronione, ponieważ jest to rozwiązanie najtańsze, najprostsze, najszybsze i najkorzystniejsze dla wszystkich stron, a droga dojazdowa wytyczona w innym proponowanym wariancie przebiegu, także omijającym drzewa, szambo, nie zlokalizowanej tuż pod oknami domu (groźba przekraczania poziomu hałasu). Dotychczas ustalony przebieg drogi jest absurdalny i sprzeczny z prawem, szkodliwy dla ludzi, środowiska i przyrody. Ponadto istnieją rozwiązania alternatywne w wytyczeniu służebnego dojazdu do łąki przez inne już istniejące drogi dojazdowe, bez zniszczenia siedliska chronionych roślin, wycinki drzewa, rozbiórki szamba w obecnie wytyczonym przebiegu drogi służebnej szczególnie uciążliwym do wykonania i ograniczającym normalne korzystanie z nieruchomości poprzez np. zniszczenie szamba (brak możliwości skorzystania z kanalizacji) itp. Postanowienia stoją w oczywistej i rażącej sprzeczności z obowiązującym w Polsce prawem, narażając strony na koszty i ośmieszając powagę sądów, bowiem z powodów obiektywnych (występowanie gatunków chronionych roślin) nie jest możliwe przymuszenie egzekucyjne do wykonania drogi wytyczonej w sposób sprzeczny z prawem, spowodowałoby to przestępstwo -zniszczenie chronionych gatunków roślin. "Sędzia działał na szkodę strony pozwanej: odrzucał także inne uzasadnione wnioski (np. o wyłączenie stronniczego sędziego), pomimo braku na sali profesjonalnego pełnomocnika strony pozwanej nie pouczył jej o sposobie i terminie odwołania itp. itd.) co stanowi podstawę zawiadomienia o podejrzeniu popełnienia przestępstwa Kodeks Karny Art. 231". Występowanie gatunków chronionych roślin i zwierząt (np. roślin storczykowatych) w tym miejscu, na skutek czego ewentualne zasypanie czy likwidacja terenów podmokłych, na skutek m.in. zmiany stosunków wodnych, osuszenia (co nakazuje wyrok sądu w celu wykonania drogi) doprowadziłaby do zakazanej prawem zniszczenia siedliska miejsca występowania gatunków chronionych rośli. Tak więc wyrok sądu jest sprzeczny z prawem i wymaga unieważnienia/uchylenia/wznowienia postępowania. Storczykowate (Orchidaceae Juss.) - rodzina roślin obejmująca ponad 20 tysięcy gatunków bylin (samożywnych i myko- heterotroficznych). Jest jedną z najbogatszych w gatunki rodzin roślin wyższych. W Polsce, w stanie dzikim, występuje około 50 gatunków z 24 rodzajów i wszystkie one podlegają ochronie gatunkowej. Wszystkie gatunki tego rodzaju występujące w Polsce objęte są ścisłą ochroną gatunkową. Ze względu na zagrożenie wyginięciem niektóre gatunki wpisane są do Polskiej Czerwonej Księgi Roślin. Przytoczono również art. 181 k.k. oraz szereg przepisów u.o.p. (m. in. art. 131 i 135 u.o.p.). III.2. W odpowiedzi na skargę GDOŚ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację. IV. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: IV.1. Skarga jest bezzasadna i podlega oddaleniu. IV.2. Spor w niniejszej sprawie sprowadza się w istocie do odpowiedzi na pytanie, czy orzekające w sprawie organy ochrony przyrody (GDOŚ i RDOŚ) mogły formułować oceny prawne co do prawidłowości wytyczenia przez Sąd Rejonowy w [...] postanowieniem z [...] marca 2005 r. (sygn. akt [...]) służebności drogi koniecznej na części działki skarżących (tj. [...]) w celu zapewnienia dojazd do działki o nr geod. [...]. Skarżącym chodzi przy tym w istocie o wskazanie przez te organy innego wariantu przebiegu tej drogi. Oczywiste jest, że organy ochrony przyrody nie były do tego uprawnione. Kwestia ustanowienia służebności drogi koniecznej jest sprawą cywilną, do rozpoznania której powołane są sądy powszechne (zob. art. 1 i 2 k.p.c. oraz art. 145 k.c.). Zgodnie z art. 6 k.p.a., organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Rzeczona zasada legalizmu ma walor zasady konstytucyjnej (art. 7 Konstytucji RP). Reguła ta w demokratycznym państwie prawnym ma charakter zasady podstawowej. Z zasadą legalizmu nierozerwalnie związane jest zagadnienie kompetencji organu administracji publicznej do ingerencji w prawa jednostki. Z zasady legalizmu wynika w szczególności obowiązek interpretacji przepisów kompetencyjnych w sposób ścisły. Podzielić należy pogląd, wyrażony w wyroku NSA z 11 stycznia 2010 r., I OSK 1453/09 (CBOSA), że normy prawne muszą określać kompetencje, zadania i tryb postępowania organów administracji publicznej, wyznaczając tym samym granice ich aktywności. Organy te mogą działać tylko w tych granicach. O ile jednostka ma swobodę działania zgodnie z zasadą, że co nie jest wyraźnie zabronione przez prawo, jest dozwolone, to organy władzy publicznej mogą działać tylko tam i o tyle, o ile prawo je do tego upoważnia. Ustawa o ochronie przyrody nie upoważnia GDOŚ lub RDOŚ do wskazywania sądowi powszechnemu, jaki wariant przebiegu służebności drogi koniecznej wybrać. Organy ochrony przyrody, podobnie zresztą jak sąd administracyjny, nie są powołane do rozpoznawania tych spraw. Instytucje przewidziane w ustawie ochrony przyrody, w tym zgoda na niszczenie gatunków roślin objętych ochroną (art. 56 u.o.p.), nie mogą być wykorzystywane przez strony do podważania prawomocnych orzeczeń sądowych z zakresu prawa rzeczowego, z którymi to orzeczeniami strony się nie zgadzają. Należy przy tym zauważyć, że wydana w sprawie decyzja RDOŚ była zgodna z żądaniem sformułowanym przez wnioskodawców. GDOŚ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyjaśnił w sposób wyczerpujący, że ocena istnienia rozwiązań alternatywnych w rozumieniu art. 56 ust. 4 in principio u.o.p. dotyczy rozwiązań alternatywnych wobec proponowanego przez wnioskodawców charakteru lub zakresu prac polegających na niszczeniu gatunków. Sąd w całości podzielę te oceny GDOŚ, obszernie przytoczone w punkcie II uzasadnienia. Należy wskazać, że w ramach oceny przesłanki istnienia rozwiązań alternatywnych organ ochrony przyrody bada, czy założony przez wnioskodawcę cel (w niniejszej sprawie chodziło o umożliwienie przejazdu drogą konieczną ustanowioną przez Sąd Rejonowy w [...][...] Wydział Cywilny postanowieniem sygn. akt [...] z [...] marca 2015 r.) może być zrealizowany w sposób alternatywny wobec zniszczenia rzeczonych siedlisk kukułki krwistej Dactylorhiza incarnata i kukułki szerokolistnej Dactylorhiza majalis wraz z występującymi na nim 17 osobnikami tych gatunków na fragmencie działki nr geod. [...]. Organ wyjaśnił, że takie rozwiązania alternatywne (np. w postaci przesadzenia wspominanych gatunków) nie są uzasadnione. Raz jeszcze wypada podkreślić, że rolą organów ochrony przyrody nie było w tej sprawie formułowanie ocen co do prawidłowości wyboru wariantu przebiegu służebności drogi koniecznej, który to wariant skarżący oceniają jako "absurdalny i sprzeczny z prawem, szkodliwy dla ludzi, środowiska i przyrody". Sąd nie znajduje przy tym powodów, aby zakwestionować oceny prawne wyspecjalizowanego w ochronie przyrody organu co do co tego, że proponowane przez wnioskodawców działania nie są szkodliwe dla zachowania we właściwym stanie ochrony dziko występujących populacji chronionych gatunków roślin, zwierząt lub grzybów. To samo dotyczy przesłanki słusznego interesu strony (art. 56 ust. 4 pkt 7 u.o.p.). Takim interesem jest niewątpliwie wykonanie czynności mających ułatwić wykonanie prawomocnego orzeczenia sądu w sprawie ustanowienia służebności drogi koniecznej. Okoliczność, że skarżący w rzeczywistości liczyli na wydanie przez organy ochrony przyrody innego rozstrzygnięcia, niż to, którego formalnie domagali się w podaniu, nie jest powodem do uznania wydanych decyzji za naruszające prawo. Taka postawa skarżących może być natomiast uznana za nadużycie instytucji zgody na usunięcie gatunków (zwrócił na to uwagę GDOŚ w piśmie z 7 listopada 2017 r., k. 12 v.). Do nadużycia prawa dochodzi bowiem w sytuacjach, gdy strona podejmuje prawnie dozwolone działania dla celów innych, niż przewidziane przez ustawodawcę (por. np. postanowienie NSA z 19 kwietnia 2017 r., I OZ 159/17). IV.3. Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji.