IV SA/Wa 2713/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Czerwiński, Sędziowie Sędzia WSA Krystyna Napiórkowska (spr.), Sędzia WSA Teresa Zyglewska, Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 marca 2013 r. sprawy ze skargi R. G. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na start paralotnią bez napędu 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] czerwca 2012 r. nr ]...]; 2. zasądza od Ministra Środowiska na rzecz skarżącego R. G. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2012 r. Minister Środowiska, w wyniku rozpatrzenia wniosku R. G., utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] czerwca 2012 r., którą odmówił zezwolenia na start paralotnią bez napędu ze startu pieszego, z miejsca przy szlaku pieszym na górze [...] w [...] Parku Narodowym. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Minister podał, że R.G. pismem z dnia [...] lutego 2011r. skierowanym do Dyrektora [...] Parku Narodowego wystąpił o wyrażenie zgody na starty i lądowania paralotnią przy szlakach pieszych oraz z punktu widokowego, znajdujących się na obszarze [...] Parku Narodowego. Po uzyskaniu negatywnego stanowiska Dyrektora Parku z dnia [...] marca 2011r., wnioskodawca odwołał się do Ministra Środowiska, który postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2011r. stwierdził niedopuszczalność wniesienia odwołania. Wskutek złożonej skargi na powyższe postanowienie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżone postanowienie Ministra Środowiska. Dyrektor Parku w opinii z dnia [...] kwietnia 2012r. skierowanej do Ministra Środowiska wskazał, że w Parku nie ma wytyczonego pasu startu, obowiązuje natomiast całkowity zakaz poruszania się na paralotniach. Wnioskodawca pismem z dnia [...] marca 2012r. skonkretyzował prośbę o wydanie zgody na start paralotnią tylko z miejsca startu znajdującego się na górze [...] na terenie [...] Parku Narodowego. Minister Środowiska decyzją z dnia [...] czerwca 2012r. odmówił wydania wnioskowanego przez stronę pozwolenia. Wnioskodawca zwrócił się o ponowne rozpatrzenie sprawy podnosząc, że start paralotnią przy szlaku nie wpłynie negatywnie na przyrodę. Rozpatrując ponownie sprawę Minister Środowiska stwierdził, że strona nie wnosi żadnych nowych elementów do sprawy oraz, że start paralotnią poza szlakiem, jest również naruszeniem art. 15 ust. 1 pkt 15 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody (Dz. U z 2009 r. Nr 151, poz. 1220, zm.) zabraniającego ruchu pieszego, rowerowego, narciarskiego i jazdy konnej wierzchem, z wyjątkiem szlaków i tras narciarskich wyznaczonych przez dyrektora parku narodowego. Ponadto podniósł, że w proponowanym przez wnioskodawcę miejscu, ochronie podlega ekosystem połoninowy z cennymi gatunkami zwierząt i roślin. Wśród kęp traw gniazda zakładają np. siwerniaki, gatunek na terenie Polski zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 12 października 2011 r. w sprawie ochrony gatunkowej zwierząt (Dz. U nr 237, poz. 1419), objęty ścisłą ochroną gatunkową Znajdują się również stanowiska roślin chronionych, m.in. przywrotnik siwy, czosnek siatkowy, zanokcica północna, umieszczonych na czerwonej liście roślin i grzybów polskich. Organ zwrócił również uwagę, że w celu zabezpieczenia walorów Parku wykonuje się na tym terenie szereg prac, np. barierki, progi przeciwerozyjne, siatki zabezpieczające procesy regeneracyjne. W ocenie Ministra start pieszy na terenie objętym ochroną (przy szlaku) będzie miał negatywny wpływ na przyrodę Parku, a wydanie zgody w tym zakresie będzie sprzeczne z art. 12 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, w myśl którego obszar parku może być udostępniany w sposób, który nie wpłynie negatywnie na przyrodę. Nadto Minister zauważył, że brak jest podstawy prawnej wydania zezwolenia na start paralotnią na obszarze [...] Parku Narodowego. Stosownie bowiem do pkt-u 5.8 załącznika nr 2 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 25 kwietnia 2005r. w sprawie wyłączenia zastosowania niektórych przepisów ustawy - Prawo lotnicze do niektórych rodzajów statków powierzchnych oraz określania warunków i wymagań dotyczących używania tych statków (Dz. U. 2005.107. 904 ze zm.), dopuszcza się wykonywanie na paralotniach bez napędów, startów, lotów i lądowań na terenach parków narodowych lub rezerwatów przyrody, jedynie za zgodą zarządzającego tym terenem. W niniejszej sprawie Dyrektor Parku wydał opinię negatywną, a zatem Minister Środowiska zgodnie z art. 15 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody nie wyraził zgody na start paralotnią. Decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] września 2012r. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie R. G., zarzucając: naruszenie przepisów o właściwości oraz prawa materialnego tj. pkt-u 5.8 załącznika nr 2 do w/w rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 25 kwietnia 2005r., w związku z art. 15 ust 1 punkt 15 ustawy o ochronie przyrody. Wskazując na powyższe naruszenia skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, jak również utrzymanej nią w mocy decyzji z dnia [...] czerwca 2012r., względnie o ich uchylenie w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zdaniem skarżącego w sprawie niniejszej organem właściwym do wydania decyzji w pierwszej instancji jest Dyrektor [...] Parku Narodowego. Wynika to z pkt-u 5. 8 załącznika nr 2 do w/w rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2005r. Zgodnie z tym przepisem dopuszcza się wykonywanie na paralotniach bez napędów startów, lotów i lądowań na terenach parków narodowych lub rezerwatów przyrody, jedynie za zgodą zarządzającego tym terenem. Zarządzającym parkiem narodowym jest dyrektor parku i nie należny szukać podstawy prawnej do określenia właściwego organu do rozpoznania niniejszej sprawy w innych przepisach, w szczególności w art. 15 ust. 3 o ochronie przyrody. Ponadto z analizy art. 15 ustawy o ochronie przyrody jednoznacznie wynika, iż organem właściwym do udzielenia zgody na start pieszy paralotnią na terenie parku narodowego ( zatem ruch pieszy) jest dyrektor parku narodowego. Skoro zabrania się ruchu pieszego w parkach narodowych (art. 15 ust. 1 pkt 15 ustawy o ochronie przyrody), a jednocześnie dopuszcza się taki ruch na szlakach i trasach wyznaczonych przez dyrektora parku narodowego, to dyrektor parku narodowego decyduje, w których miejscach taki ruch dopuścić. Nie jest to zatem odstępstwo, o którym mowa w art. 15 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody, o którym decyduje minister właściwy do spraw środowiska, skoro o dopuszczeniu określonych miejsc do ruchu pieszego w parku narodowym decyduje dyrektor tego parku. Zatem o dopuszczeniu ruchu pieszego w określonych miejscach (czyli także startu pieszego, który jest ruchem pieszym) decyduje dyrektor parku narodowego, a nie minister właściwy do spraw środowiska, co przewiduje wprost art. 15 ust. 1 pkt. 15 ustawy o ochronie przyrody. Nadto skarżący podkreślił, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku zapadłym w niniejszej sprawie w dniu 27 września 2011 r. sygn. akt lV SA/Wa 999/11 także stwierdził, że Dyrektor [...] Parku Narodowego jest organem pierwszego stopnia właściwym do rozpatrzenia niniejszego wniosku. Argumentując naruszenie prawa materialnego, skarżący podniósł iż Minister Środowiska dokonał błędnej wykładni art. 15 ust. 1 pkt 15 ustawy o ochronie przyrody. O dopuszczeniu ruchu pieszego w określonych miejscach czyli także startu pieszego, który jest ruchem pieszym, decyduje dyrektor parku narodowego. Dopuszczenie takie (zgoda) może być wydane dla indywidualnej osoby. Skarżący podkreślił, że właśnie o taką zgodę wystąpił we wniosku skierowanym do Dyrektora [...] Parku Narodowego, zaś podstawą takiego wniosku jest wskazany wyżej przepis pkt. 5.8 załącznika nr 2 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 25 kwietnia 2005r. Zaznaczył również, że korzystanie człowieka w obszarze parku narodowego nie jest całkowicie wyłączone, a jedynie ograniczone, które to ograniczenie wynika z celu parku narodowego jakim jest ochrona przyrody. Mówi o tym wprost art. 12 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, przewidując że obszar parku może być udostępniony w sposób, który nie wpłynie negatywnie na przyrodę. Udostępnienie zaś zdefiniowane jest jako umożliwienie korzystania z parku narodowego w celach naukowych, edukacyjnych, turystycznych, rekreacyjnych, sportowych, filmowania, fotografowania, a także w celach zarobkowych. Wskazał, że paralotnictwo jest najnowszą formą rekreacji lotniczej jak również formą turystyki i sportu. Podczas startu paralotnią bez napędu, a także i latania nie jest wydawany żaden dźwięk, a zatem jest to bardzo cicha forma rekreacji. Zaznaczył, że rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 15 lipca 2003r., w sprawie klasyfikacji statków powietrznych w § 1 pkt 14 definiuje paralotnie jako "urządzenie latające bez napędów o powierzchniach nośnych pozbawionych elementów zapewniających im sztywność". W odpowiedzi na skargę Minister Środowiska wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko i argumentację. Dodatkowo wyjaśnił, że [...] Park Narodowy nie posiada planu ochrony, stąd w zarządzeniu nr [...] Ministra Środowiska z dnia [...] grudnia 2010 r. w sprawie zadań ochrony dla [...] Parku Narodowego, w załączniku nr 5 wskazane zostały miejsca udostępniane dla określonych celów społecznych. Ponadto wyjaśnił, że skarżący dopiero w skardze skierowanej do WSA z dnia [...] października 2012.r zmienił zakres swojego wniosku określając, że start odbywać się będzie ze szlaku. W tak skonkretyzowanym wniosku miałby zastosowanie pkt. 5.8 załącznika nr 2 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 25 kwietnia 2005r. w sprawie wyłączenia zastosowania niektórych przepisów ustawy prawo lotnicze do niektórych rodzajów statków powierzchnych oraz określania warunków i wymagań dotyczących używania tych statków (Dz. U 107 poz. 904 ze zm.), ponieważ nie narusza art. 15 ust. 1 pkt 5 i 15 ustawy o ochronie przyrody. Minister stwierdził również, że skarżący w swojej skardze słusznie zauważył, iż korzystanie człowieka z obszaru parku narodowego nie jest całkowicie wyłączone, ale ograniczone. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Badając legalność zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził, iż skarga zasługuje na uwzględnienie. W sprawie niniejszej dla oceny legalności decyzji Ministra Środowiska z dnia [...] września 2012r. utrzymującej w mocy poprzedzającą ją decyzję tego organu z dnia [...] czerwca 2012r. kwestią wymagającą w pierwszej kolejności wyjaśnienia, jest ustalenie, czy Minister Środowiska był organem właściwym rzeczowo do załatwienia wniosku skarżącego. Skarżący R.G. pismem z dnia [...] lutego 2011r., zmodyfikowanym kolejnym pismem z dnia [...] marca 2012r. wystąpił do Dyrektora [...] Parku Narodowego o wydanie zezwolenia na start paralotnią bez napędu z miejsca przy szlaku pieszym na górze [...] w [...] Parku Narodowym. Dyrektor Parku powołując się na art. 15 ust. 1 pkt 3, 5 ,15 i ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody, uznał, że organem właściwym do wydania wskazanego zezwolenia jest Minister Środowiska. Minister Środowiska podzielił stanowiska Dyrektora Parku i rozpoznał przedmiotowy wniosek strony, wskazując za podstawę materialno prawną zaskarżonej decyzji art. 15 ust. 1 pkt 15 i ust 3 w/w ustawy o ochronie przyrody. W ocenie Ministra udzielenie zgody na wnioskowany przez stronę start paralotni z miejsca określonego przez skarżącego wymaga zezwolenia na odstępstwa od zakazów, o których mowa w art. 15 ust. 1 ustawy, udzielonego w trybie ustępu 3 tego artykułu. Sąd nie podzielił przedstawionego powyżej stanowiska organu. Treść artykułu 15 ustawy o ochronie przyrody, zawierającego w ustępie 1 dość kazuistyczny katalog zabronionych zachowań w parkach narodowych i rezerwatach przyrody, skierowany jest do anonimowego podmiotu, który znajdzie się na terenie objętym takimi formami ochrony. Wstęp do parku może mieć każdy (art. 12 ustawy), m.in. dzieci. Przepisy ustawy nie przewidują w tym zakresie żadnych ograniczeń. Zatem zakazy sformułowane w art. 15 ustawy mają zapobiec ewentualnym, niepożądanym dla chronionych obszarów skutkom, które mogłyby być następstwem niekontrolowanego, ciągłego ruchu nieokreślonej liczby osób przebywających na terenie parku. Stąd też konieczność wyznaczania dla pieszych, dla ruchu rowerowego, jazdy konnej, ruchu narciarskiego szlaków i tras narciarskich. Natomiast w sprawie niniejszej chodzi o zupełnie inną sytuację. Przedmiotem zezwolenia, o które wystąpił skarżący jest start paralotnią. Należy zauważyć, że paralotnia bez napędu, bo o taką chodzi skarżącemu, jak również wykonywanie nią lotów podlega wszelkim rygorom wynikającymi z przepisów ustawy z dnia 3 lipca 2005r.- Prawo lotnicze (Dz .U. 2012.933 j.t.), jak również przepisów wykonawczych, wydanych na podstawie tej ustawy. Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 15 lipca 2003r. w sprawie klasyfikacji statków powietrznych ( Dz. U. 2003.139.1333), w § 4 stanowi, że ze względu na sposób unoszenia się w przestrzeni statki powietrzne dzielą się na: aerostaty i aerodyny. W myśl § 6 pkt 14 paralotnie są to urządzenia latające bez napędu, o powierzchniach nośnych pozbawionych elementów zapewniających im sztywność. Zaznaczyć należy, iż rozporządzenie to wydane zostało na podstawie delegacji ustawowej tj. art. 33 ust.1 Prawa lotniczego. Z kolei w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 25 kwietnia 2005r. w sprawie wyłączenia zastosowania niektórych przepisów ustawy - Prawo lotnicze do niektórych rodzajów statków powietrznych oraz określania warunków i wymagań dotyczących używania tych statków (Dz. U. 2005.107. 904 ze zm.),wydanym na podstawie art. 33 ust.2 Prawa lotniczego, uregulowane zostały w sposób kompleksowy szczegółowe warunki i wymagania dotyczące statków powietrznych m.in. paralotni (§ 3 ust. 2). Stosownie do § 1 ust 6 pkt 1 w/w rozporządzenia wyłącza się z zastosowania przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 9 października 2003 r. w sprawie zakazów lub ograniczeń lotów na czas dłuższy niż 3 miesiące (Dz. U. Nr 183, poz. 1793) w zakresie ograniczenia wykonywania lotów nad parkami narodowymi i rezerwatami przyrody - lotnie i paralotnie bez napędu, z zastrzeżeniem przepisów załączników nr 1 i 2 do rozporządzenia. W załączniku nr 2 do wymienionego rozporządzenia odnoszącego się wyłącznie do paralotni zawarte zostały przepisy określające: zasady eksploatacji, organizacji lotów paralotniowych, wykonywania lotów, odpowiedzialności, dopuszczenia sprzętu paralotniowego do lotów, produkcji i obsługi technicznej sprzętu paralotniowego. W rozdziale 5 tego załącznika, zatytułowanym "Wykonywanie lotów" pkt 5.8 stanowi, że dopuszcza się wykonywanie na paralotniach bez napędów startów, lotów i lądowań na terenach parków narodowych lub rezerwatów przyrody, jedynie za zgodą zarządzającego tym terenem. W świetle omówionych powyżej regulacji, należy uznać, że zasadnie podniósł skarżący, że kompetencję dyrektora parku narodowego dla udzielenia wnioskowanego w niniejszej sprawie zezwolenia należy wyprowadzić z przepisu szczególnego, jakim jest rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 25 kwietnia 2005r. w sprawie wyłączenia zastosowania niektórych przepisów ustawy - Prawo lotnicze do niektórych rodzajów statków powietrznych oraz określania warunków i wymagań dotyczących używania tych statków. Z przepisów ustawy o ochronie przyrody wynika, że organem zarządzającym terenem parku narodowego jest dyrektor parku, który w myśl art. 8d tej ustawy kieruje działalnością parku narodowego i reprezentuje park narodowy na zewnątrz, natomiast minister właściwy do spraw środowiska sprawuje nadzór nad działalnością parków narodowych ( art.9 tej ustawy). W świetle powyższego Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja, jak również poprzedzająca ją decyzja Ministra Środowiska z dnia [...] czerwca 2012r. wydane zostały z naruszeniem art. 15 ust.1 pkt 15 i ust.3 w/w ustawy prawo ochrony przyrody i art. 8d tej ustawy w związku z § 1 ust. 6 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 25 kwietnia 2005r. w sprawie wyłączenia zastosowania niektórych przepisów ustawy - Prawo lotnicze do niektórych rodzajów statków powietrznych oraz określania warunków i wymagań dotyczących używania tych statków (Dz. U. 2005.107. 904 ze zm.), należało je wyeliminować z obrotu prawnego. W następstwie uprawomocnienia się niniejszego wyroku organ przekaże sprawę do załatwienia organowi właściwemu tj. Dyrektorowi [...] Parku Narodowego. Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a). O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 tej ustawy.