IV SA/Wa 2714/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Sędziowie sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.), sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi I. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącej I. B. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") decyzją z dnia [...] września2012 r. nr [...] (dalej "zaskarżoną decyzją") Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (dalej "SKO"), po rozpatrzeniu odwołania J. i A. M. (dalej "uczestnicy postępowania") od decyzji Zarządu Dzielnicy W. (dalej "Zarządu Dzielnicy") z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] , ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji (dalej "planowanej inwestycji"), polegającej na rozbudowie istniejącego budynku mieszkalnego, jednorodzinnego, wolnostojącego o część mieszkalną z usługami (masarnia z wędzarnią ze sprzedażą) wraz z infrastrukturą techniczną, przyłączami do budynku i zagospodarowaniem terenu na działce o nr ewid. [...] z obrębu [...] przy ulicy [...] w W. , uchyliło decyzję Zarządu Dzielnicy w całości i odmówiło ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. II. Zaskarżona decyzja SKO zapadła w następującym stanie faktycznym: 1. W dniu 15 września 2011 r. I. B. (dalej "skarżąca") złożyła wniosek o ustalanie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. 2. Decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. Zarząd Dzielnicy ustalił warunki zabudowy dla planowanej inwestycji. 3. Uczestnicy postępowania wnieśli do SKO odwołanie od decyzji Zarządu Dzielnicy. III. Rozpatrzywszy zaskarżoną obecnie decyzją z dnia [...] września 2012 r. odwołanie od decyzji Zarządu Dzielnicy, SKO orzekło w sprawie, jak wskazano na wstępie. Uzasadniając konieczność uchylenia decyzji Zarządu Dzielnicy i orzeczenia o odmowie ustalenia warunków dla planowanej inwestycji, SKO wskazało w szczególności, co następuje: 1. Z akt sprawy, w tym w szczególności z analizy urbanistycznej obszaru sąsiadującego z terenem planowanej inwestycji wynika, że w sąsiedztwie terenu inwestycji znajduje się wyłącznie zabudowa mieszkaniowa. Bez wątpienia zatem na terenie inwestycji możnaby realizować zabudowę mieszkaniową, albowiem stanowiłaby ona kontynuację dotychczasowej funkcji obszaru analizowanego. 2. Powyższe nie oznacza, że na terenie inwestycji możliwa byłaby wyłącznie realizacja zabudowy mieszkaniowej. W świetle szerokiej wykładni pojęcia "kontynuacja funkcji" dopuszczalnym jest bowiem realizowanie również takich inwestycji, których funkcja nie jest tożsama z funkcją zabudowy już istniejącej, ale ma stanowić jej uzupełnienie. 3. Powyższe rodzi jednakże ryzyko wystąpienia kolizji pomiędzy funkcją nowej zabudowy a funkcją zabudowy już istniejącej oraz zmamiony charakteru danego terenu. W świetle orzecznictwa sądowo – administracyjnego w sytuacji, w której na danym terenie występuje wyłącznie funkcja mieszkaniowa lub mieszkaniowa z usługami przeznaczonymi do obsługi funkcji mieszkaniowej, zasadność wprowadzenia obiektu o nowej funkcji wymaga szczególnej analizy, tak aby nie doszło do wypaczenia sensu zasady dobrego sąsiedztwa. Funkcja dodatkowa może być wprowadzona wyłącznie w sytuacji, gdy ma służyć obsłudze funkcji podstawowej. 4. W niniejszej sprawie, w obszarze analizowanym nie występuje zabudowa o funkcji analogicznej lub zbliżonej do funkcji planowanej inwestycji, która pozwoliłaby na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy. Tym samym planowana inwestycja, nie stanowiąca uzupełnienia planowanej zabudowy, jest sprzeczna dotychczasową funkcją terenu i istniejącym na działkach sąsiednich zagospodarowaniem. 5. Produkty, które miałyby pochodzić z planowanej masarni z wędzarnią, będą przeznaczone przede wszystkim dla klientów spoza sąsiedztwa planowanej inwestycji. Obszar ten jest bowiem stosunkowo mało zaludniony, w związku z czym zaspokajanie w ramach planowanej działalności tylko popytu lokalnego, nie pozwoliłoby na jej utrzymanie. W efekcie sąsiedzi planowanej inwestycji zmuszeni byliby znosić uciążliwości związane z działalnością planowanego zakładu w sytuacji, w której potencjalne korzyści z jego istnienia nie rekompensowałyby tych uciążliwości. Nie można w tej sytuacji mówi o zachowaniu zasady dobrego sąsiedztwa. IV. Skarżąca wniosła do Sądu skargę na decyzję SKO, podnosząc w szczególności, co następuje: 1. W argumentacji przedstawionej przez SKO zabrakło odniesienia się do faktów, które w sposób zasadniczy i istotny wpływają na zmianę wniosków płynących z analizy urbanistycznej, mającej na celu określenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. 2. Analiza możliwości wprowadzenia funkcji dodatkowej (realizowanej poprzez planowaną inwestycję) na terenie sąsiadującym z planowaną inwestycją, nie uwzględnia stanu faktycznego, przez co jest wadliwa. W szczególności zignorowano istotne szczegóły decyzji Zarządu Dzielnicy, zawarte w pkt 2, noszącym tytuł "Warunki wynikające z przeprowadzonych uzgodnień", odnoszącej się do całkowitej eliminacji uciążliwości dla sąsiadów. 3. W sentencji orzeczenia SKO oraz w jej uzasadnieniu brakuje odwołania do zawartości i zasadności odwołania od decyzji Zarządu Dzielnicy wniesionego przez uczestników postępowania. V. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: VI. Sąd rozpoznał skargę na decyzję SKO z racji sprawowania wymiaru sprawiedliwości, polegającego na kontrolowaniu działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art.1§1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. z dnia 20 września 2002 r., Nr 153, poz.1269 z późn.zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art.3§2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz.1270 z późn.zm. – zwanej dalej "p.p.s.a."). Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja SKO zapadła z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, tj. art.7 i 77 § 1 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wbrew wskazanym wyżej przepisom SKO nie wyjaśniło w wyczerpujący sposób, czy istotnie funkcja planowanej inwestycji nie daje się pogodzić z funkcją zabudowy, występującą w obszarze analizowanym. VII. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji SKO prowadzi do następujących wniosków: 1. Przedmiotem postępowania administracyjnego zakończonego zaskarżoną obecnie decyzją SKO było ustalenie na wniosek inwestorki warunków zabudowy dla planowanej inwestycji na podstawie art.59 i nast. ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz.717 z późn. zm.) oraz przepisów, dalej "ustawy o planowaniu" oraz przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz.1588) - dalej "rozporządzenia". 2. Przedmiotem planowanej inwestycji jest rozbudowa istniejącego na terenie inwestycji budynku mieszkalnego, jednorodzinnego, wolnostojącego o część mieszkalną z usługami (masarnia z wędzarnią ze sprzedażą) wraz z infrastrukturą techniczną. Chodzi zatem o rozszerzenie już istniejącej na terenie inwestycji funkcji mieszkaniowej o funkcję usługową. 3. Istota niniejszej sprawy sprowadza się do przesądzenia, czy realizacja planowanej inwestycji dałaby się pogodzić, czy też nie, z zasadą dobrego sąsiedztwa wyrażoną w art.61 ust.1 pkt 1 ustawy o planowaniu. Zgodnie z art.61 ust.1 pkt 1 ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. 4. Sprawą zasadniczą w świetle powyższego jest przesądzenie, czy realizację planowanej inwestycji możnaby uznać za kontynuację funkcji zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym. 5. W ocenie Sądu ocena SKO, że realizacja planowanej inwestycji naruszałaby zasadę dobrego sąsiedztwa z uwagi na niekontynuowanie zabudowy, istniejącej w obszarze analizowanym, jest przedwczesna. 6. Z analizy stanu zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym, wyznaczonym zgodnie z zasadami określonymi w § 3 rozporządzenia wynika w szczególności, że: (-) teren inwestycji jest położony na obszarze o charakterze podmiejskim, (-) teren inwestycji, podobnie jaki i nieruchomość należąca do uczestników postępowania znajdują się w bezpośrednim sąsiedztwie linii kolejowej nr [...], na wys. Km [...], od strony toru nr 2 (działki te położone są zatem w strefie uciążliwości, oddziaływania komunikacji kolejowej), (-) w obszarze analizowanym zlokalizowana jest wyłącznie zabudowa mieszkaniowa, niemniej większa tego część obszaru nie jest zabudowana, (-) większość działek znajdujących się w obszarze analizowanym ma powierzchnię, co najmniej 1000 m kwadratowych ewentualnie powierzchnię nieznacznie mniejszą, (-) teren inwestycji ma powierzchnię 986 metrów kwadratowych. 7. Sąd w całości przychyla się do oceny SKO, że wprawdzie przy ocenie przez organy orzekające w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, czy funkcja planowanej inwestycji stanowi kontynuację funkcji zabudowy istniejącej w obszarze analizy (ocena tej kwestii stanowi zasadniczy element oceny zachowania zasady dobrego sąsiedztwa) nie można stawać - z uwagi na różnorodność i złożoność stanów faktycznych – na gruncie zbyt daleko idącego dogmatyzmu (w szczególności poprzez stawianie wymogu realizowania wyłącznie zabudowy o charakterze identycznym z zabudową istniejącą w sąsiedztwie), niemniej dopuszczalny zakres elastyczności w zakresie kwalifikowania planowanych inwestycji za spełniające kryteria, o których mowa w art.61 ust.1 pkt 1 ustawy o planowaniu, winien mieć ściśle oznaczone granice. Granice te wyznacza wzgląd na to, aby realizacja nowej inwestycji nie prowadziła do wypaczenia zasady dobrego sąsiedztwa, tj. do powstania zabudowy odbiegającej w sposób istotny od zasad zagospodarowania obszaru analizowanego. Z zasadę zatem należy przyjąć postulat, aby to inwestor dopasował się do ukształtowanych w sąsiedztwie terenu inwestycji zasad zagospodarowania terenu, nie zaś odwrotne, a dopuszczalność wszelkich odstępstw od ścisłego stosowania tej zasady jest uzależniona od wykazania, że powyższe nie doprowadzi do zanegowania istoty dobrego sąsiedztwa. 8. Co do zasady przyjąć należy, że nie narusza zasady dobrego sąsiedztwa sytuacja, w której zabudowie mieszkaniowej towarzyszy niewielka, nieuciążliwa, uzupełniająca zabudowa usługowa. Dokonując w niniejszej sprawie oceny, czy planowaną inwestycję usługową można uznać za kontynuację zabudowy mieszkaniowej, SKO decydujące znaczenie przypisało tej okoliczności, że planowanych usług nie można zakwalifikować jako takich, które mają być skierowane na zaspokojenie lokalnego popytu. Powyższa konstatacja nie jest jednakże w ocenie Sądu wystarczająca do stwierdzenia braku kontynuacji funkcji zabudowy w niniejszej sprawie. Zdaniem Sądu, przy ocenie, czy planowana inwestycja usługowa daje się pogodzić z istniejącą w obszarze analizowanym funkcją mieszkaniową należało w pierwszej kolejności wziąć pod uwagę następujące kwestie: 1) w świetle oświadczeń skarżącej (w tym treści wniosku) przedmiotem planowanej działalności mają być usługi o niewielkim rozmiarze (powierzchnia zabudowy w stosunku do powierzchni działki – 0,11, powierzchnia użytkowa 70 metrów kwadratowych), 2) działalność ta ma być prowadzona na działce o stosunkowo dużej powierzchni (986 metrów kwadratowych, 3) działalność ta ma być co do zasady nieuciążliwa dla nieruchomości sąsiednich. 9. Podkreślenia wymaga, że zasadnicze zastrzeżenia dotyczące planowanej inwestycji, podnoszone przez uczestników postępowania, koncentrują się wokół kwestii przewidywanej uciążliwości inwestycji dla gruntów sąsiednich. Podnoszenie przez uczestników postępowania obaw w tym zakresie i chęć zapobieżenia negatywnym immisjom z terenu inwestycji jest oczywiście zrozumiała i uzasadniona w sytuacji, w której działalność usługowa we zakresie wędzenia, czy też wytwarzania mięsa wiąże się z ryzykiem emitowania w szczególności odorów. Przyjąć w związku z powyższym należy, że wykazanie braku uciążliwości planowanej inwestycji dla terenów sąsiednich jest warunkiem koniecznym dla pozytywnego rozpatrzenia wniosku skarżącej o ustalenie warunków zabudowy. 10. W tym kontekście stwierdzić należy, że uchylona przez SKO decyzja Zarządu Dzielnicy przewidywała szereg zabezpieczeń, mających wyeliminować negatywne oddziaływanie planowanej inwestycji (pkt 2.1 decyzji, strona 3): (-) uciążliwość wędzarni powinna zamykać się w granicach działki skarżącej, (-) należy dobrać odpowiednią wysokość komina aby zanieczyszczenia z dymu nie koncentrowały się na poziomie przygruntowym, (-) wędzenie może odbywać się tylko w pomieszczeniu zamkniętym w celu zmniejszenia uciążliwości zapachowej dla okolicznych mieszkańców, (-) w przypadku występowania uciążliwości zapachowej dla okolicznych mieszkańców konieczne może być wyposażenie wędzarni w urządzenia ograniczenia ograniczające uciążliwość, np.: filtr wodny dymu wędzarniczego. Organ I instancji wskazał, że warunki tego rodzaju wskazał w swoim piśmie Wydział Ochrony Środowiska dla Dzielnicy [...] pismem z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] (przyjąć należy, że data ta została przez organ I instancji wskazano omyłkowo, albowiem treść, o której mowa w decyzji zawiera pismo Wydziału Ochrony Środowiska z dnia [...] marca 2012 r.). 11. W świetle cytowanych powyżej postanowień decyzji Zarządu Dzielnicy koniecznym jest dokonanie w postępowaniu odwoławczym oceny, czy przewidziane tam środki można uznać za należytą gwarancję zabezpieczenia gruntów sąsiadujących z terenem inwestycji przed uciążliwością ze strony planowanej inwestycji. Podkreślenia wymaga, że ocena planowanej inwestycji pod kątem wymagań środowiska, w tym pod kątem ustalenia rozmiarów planowanej działalności usługowej, była przedmiotem kilku pism Wydziału Ochrony Środowiska dla Dzielnicy [...] skierowanych do komórki organizacyjnej organu I instancji, właściwego w zakresie prowadzenia postępowań o ustalenie warunków zabudowy (pisma z dnia: [...] i [...] lutego 2012 r. oraz [...] marca 2012 r.). Wskazany wyżej materiał dowodowy winien być oceniony pod kątem ustalenia, czy przedmiotem planowanej inwestycji jest istotnie, jak podnosi skarżąca, działalność usługowa o niewielkim zakresie, nie stwarzająca zagrożenia negatywnego oddziaływania na grunty sąsiednie. Stwierdzenie przez SKO, że wspomniana inwestycja spełnia te wymagania, będzie stanowiło w ocenie Sadu przesłankę do uznania, że realizacja planowanej inwestycji nie jest sprzeczna z funkcją mieszkaniową. Stwierdzenie jednakże, że istotnej uciążliwości dla gruntów sąsiednich nie da się wyeliminować, bądź też, że rozmiar prowadzonej działalności będzie znaczny, będzie stanowiło przesłankę do odmowy ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. 12. W świetle powyższych okoliczności stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja odwoławcza SKO została wydana z naruszeniem wskazanych na wstępie przepisów postępowania administracyjnego, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tej racji zaskarżoną decyzję należało wyeliminować z obrotu prawnego. 13. W następstwie uprawomocnienia się niniejszego wyroku SKO ponownie rozpatrzy odwołanie uczestników postępowania od decyzji Zarządu Dzielnicy z uwzględnieniem uwag wskazanych powyżej. Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. O zwrocie skarżącej przez organ kosztów postępowania sądowego, obejmujących uiszczony wpis sądowy w kwocie 500 złotych, Sąd orzekł na podstawie art.200 p.p.s.a.