IV SA/Wa 2714/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jakub Linkowski, Sędziowie sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran (spr.), Protokolant ref. staż. Paweł Smulski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lutego 2014 r. sprawy ze skargi H. W. i M. W. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia warunków zabudowy 1. stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia oraz utrzymanego nim w mocy postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w O. z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...]; 2. stwierdza nieważność postanowienia Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] oraz poprzedzającego go postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w O. z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...]. Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postanowieniem z dnia [...] Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska utrzymał w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku rekreacji indywidualnej wraz z przyłączami na działce nr [...] w obrębie M., gm. J., w granicach [...] W uzasadnieniu postanowienia organ II instancji wskazał, że Wójt Gminy J., pismem z dnia 24 października 2011 r., zwrócił się do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla powyższej inwestycji. Postanowieniem z dnia [...] , Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] odmówił uzgodnienia przedmiotowego projektu decyzji o warunkach zabudowy. Na powyższe postanowienie, pismem z dnia [...], zażalenie złożyli H. i M. W. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska postanowieniem z dnia [...], znak: [...], uchylił zaskarżone postanowienie oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia Organowi I instancji. Postanowieniem z dnia [...], znak: [...], Regionalny Dyrektor odmówił uzgodnienia realizacji przedmiotowej inwestycji. Na powyższe postanowienie pismem z dnia [...]. zażalenie wnieśli H. i M. W. W trakcie postępowania organ odwoławczy wskazał, że przedmiotowa działka zlokalizowana jest na terenie [...] dla którego obowiązuje Uchwała Nr [...] z dnia [...] w sprawie wyznaczenia [...] ([...]), oraz w obszarze specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 [...] ([...]) w stosunku do którego obowiązującym jest rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 12 stycznia 2011 r. w sprawie obszarów specjalnej ochrony ptaków (Dz. U. Nr 25, poz. 133, ze zm.). Przedmiotowa inwestycja powinna być zatem rozpatrywana pod względem zakazów wprowadzonych przez Uchwałę [...] oraz pod kątem wpływu na obszar Natura 2000 zgodnie z ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2013, poz. 627, j.t., ze zm.). Organ podkreślił, że zarówno nieruchomość dla której wystąpiono o warunki zabudowy jak i przyległe tereny stanowią grunty rolne, głównie łąki i pastwiska. Z mapy sytuacyjno-wysokościowej dołączonej do projektu decyzji o warunkach zabudowy wynika, iż na działkach o nr [...],[...],[...] oraz [...] i [...] znajduje się teren oznaczony jako [...] - nieużytek. Ponadto protokół z przeprowadzenia oględzin działki nr [...] oraz terenu sąsiedniego wskazuje wprost, że na przedmiotowych nieruchomościach znajdują się zbiorniki wodne. Wrysowany w mapę nieużytek stanowi zbiornik wodny pełniący ważne funkcje na terenie obszaru chronionego krajobrazu. Zawarte w art. 24 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody pojęcie "inne zbiorniki wodne" nie jest warunkowane pochodzeniem, typem, wielkością danego zbiornika wodnego. Pod pojęciem "inne zbiorniki wodne" należy rozumieć inne niż jeziora zbiorniki wodne, zarówno naturalne, jak i sztuczne powstałe zarówno na wodach płynących, jak również istniejące w zagłębieniach terenu czyli wszystkie mające linię brzegu - bez względu na ich funkcję, pochodzenie, wielkość i kwalifikację prawną. Sama uchwała [...] w sprawie wyznaczenia [...], także nie różnicuje zbiorników ze względu na wielkość lub genezę. Protokół z oględzin wskazuje wprost, że wskazany nieużytek, na działkach nr [...] i [...] jest zbiornikiem wodnym. Ponadto na działkach [...] i [...] znajdują się szuwary złożone z pałki wodnej i wysokich turzyc a także łozowisko. Stan na gruncie świadczy, że są to naturalne zbiorniki wodne, powstałe w naturalnych zagłębieniach terenu, o charakterze bezodpływowym, zasilane wodami opadowymi i gruntowymi. W rzeczywistości natomiast, o czym świadczy protokół z oględzin oraz ortofotomapy omawiane nieużytki są "innymi zbiornikami wodnymi" w stosunku do których należy stosować zakaz "lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. W ocenie organu II instancji w niniejszej sprawie kluczowe znaczenie ma rozstrzygnięcie, czy zamierzenie inwestycyjne mieści się w zakresie odstępstw od zakazu, zawartych w § 5 ust. 5 Uchwały Nr Zakaz nie dotyczy bowiem "[...]". Należy przez to rozumieć, że inwestycja może być dopuszczona do realizacji w odległości 100 metrów od "innego zbiornika wodnego", jeżeli działka na której ma być ona realizowana znajduje się w zwartej zabudowie wsi M. oraz w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy J. przedmiotowy obszar oznaczony jest jako zwarta zabudowa. Organ odwoławczy po przeanalizowaniu Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy J. (Uchwała Nr [...] Rady Gminy J. z dnia [...]) stwierdził, iż nie ma w nim informacji aby teren na którym znajduje się działka, należał do zwartej zabudowy wsi M.. Z informacji zawartych w ww. Studium wynika natomiast, że działka położona jest w strefie [...] "turystyczno-wypoczynkowej". W ocenie organu wymienione w przedmiotowym Studium określenia nie wskazują jednoznacznie na istnienie na danym terenie zwartej zabudowy. Zdaniem organu odwoławczego na badanym terenie brak jest zwartej zabudowy, nie można więc zastosować przedmiotowego odstępstwa. Druga część odstępstw wskazuje, iż zakaz nie dotyczy "uzupełnień zabudowy mieszkaniowej i usługowej pod warunkiem wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegów zgodnie z linią występującą na działkach przyległych". Zgodnie z powyższym nieprzekraczalną linię zabudowy wyznacza się zgodnie z linią występującą na działkach przyległych. Przyległe działki stanowią niezabudowane nieruchomości w związku z czym nie ma możliwości wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy zgodnie ze wskazaniami ww. odstępstwa. W przypadku przedmiotowej inwestycji żadna z działek przyległych nie stanowi zabudowanej nieruchomości. Ponadto odstępstwo to nie dotyczy budynków rekreacji indywidualnej a jedynie "uzupełnień zabudowy mieszkaniowej i usługowe. Na powyższe postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] dnia [...] skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli H. W. i M. W. zarzucając niewłaściwą interpretację § 5 ust. 6 uchwały [...] nr [...] z [...] w sprawie wyznaczenia [...]. Zdaniem skarżących przepis § 5 ust. 6 tej uchwały wyraźnie stanowi, że zakaz o którym mowa w ust. 1 pkt 8 nie dotyczy ustaleń obowiązujących do dnia wejścia w życie uchwały. Pozostała część tego przepisu nie ma znaczenia dla przedmiotowej sprawy, gdyż jak ustalił organ II instancji, działka nr[...] w obrębie M., gm. J., nie jest objęta planem miejscowym, ani plan taki nie jest w trakcie sporządzania. Jest natomiast Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego gm. J. (uchwała Nr [...] Rady Gminy J. uchwalone w dniu [...] , a więc przed wejściem w życie uchwały [...] Nr [...] z [...]. Zgodnie z zapisem tego Studium, co również ustalił organ II instancji, działka nr [...] jest położona w strefie turystyczno-wypoczynkowej, na obszarze oznaczonym jako teren zabudowy mieszkalno-usługowej [...] zatem skoro zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szer.100 m od linii brzegowej rzek, jezior i innych zbiorników wodnych nie dotyczy ustaleń obowiązujących do dnia wejścia w życie uchwały Nr [...] z [...], a działka nr [...] według Studium jest położona na terenie przewidzianym pod zabudowę mieszkalną, to zakaz ten nie ma tu zastosowania. Charakter zabudowy ma znaczenie przy zastosowaniu § 5 ust. 5, a nie przy stosowaniu § 5 ust. 6, w którym nie ma wymienionych konkretnych ustaleń obowiązujących, ale mówi się ogólnie o ustaleniach. Skarżący podkreślili również, że wszyscy pozostali właściciele działek w kompleksie działek rekreacyjnych wydzielonych z dawnej działki nr [...] pozwolenia na budowę otrzymali i budynki już wybudowali, wobec tego działanie organu stanowi nierówne traktowanie obywateli. W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, jednak z innych przyczyn niż w niej podniesionych. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Postępowanie w niniejszej sprawie dotyczyło uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku rekreacji indywidualnej wraz z przyłączami na działce nr [...] położonej w miejscowości M., gmina J. Planowana inwestycja położona jest w [...] oraz z obszarze Natura 2000. Zgodnie z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 poz. 717 ze zm. – zwaną dalej upzp), decyzję o warunkach zabudowy wydaje (z wyjątkiem terenów zamkniętych) wójt, burmistrz, prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. W myśl art. 53 ust. 4 pkt 8 upzp, decyzję wydaje się po uzgodnieniu z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska - w odniesieniu do innych niż wymienione w pkt 7 obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody. Zgodnie zaś z art. 60 ust. 1a upzp do decyzji o warunkach zabudowy stosuje się art. 53 ust. 5b i 5c. Artykuł 53 ust. 5 stanowi natomiast, iż uzgodnień, o których mowa w ust. 4, dokonuje się w trybie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi. W przypadku niezajęcia stanowiska przez organ uzgadniający w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie - uzgodnienie uważa się za dokonane. Z kolei mający w sprawie zastosowanie art. 53 ust. 5c upzp przewiduje, że niewyrażenie stanowiska w terminie 21 dni od dnia otrzymania projektu decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1, przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska uznaje się za uzgodnienie decyzji. Z racji położenia planowanej inwestycji podlegała ona uzgodnieniu z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska, stosownie do art. 53 ust. 4 pkt 8 upzp, ponieważ zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 4 i 5 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody formami ochrony przyrody są obszary chronionego krajobrazu i obszary Natura 2000. Jak wynika z ustalonego stanu faktycznego, projekt decyzji o warunkach zabudowy z wnioskiem o jej uzgodnienie wpłynął do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] w dniu [...] Wobec tego, stosownie do art. 53 ust. 5c upzp organ uzgodnieniowy miał możliwość zajęcia swojego stanowiska do dnia [...]. W piśmie z dnia [...] organ uzgadniający powiadomił organ prowadzący postępowanie główne i inwestorów, że ze względu na skomplikowany charakter sprawy konieczne jest przeprowadzenie szczegółowego postępowania wyjaśniającego, w dodatku wniósł o nadesłanie informacji, czy planowana do zabudowy działka jest oznaczona w dokumentach planistycznych jako teren zwartej zabudowy wsi oraz uzupełnienie wniosku o wskazanie stron postępowania. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska następnie w dniu [...] wydał postanowienie, nr [...], w którym nie uzgodnił w zakresie przyrody warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla planowanej inwestycji. Na skutek wniesionego zażalenia postanowieniem z dnia [...], nr [...], Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] ponownie rozpoznając sprawę, postanowieniem z dnia [...], nr [...] ponownie nie uzgodnił w zakresie przyrody warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla planowanej inwestycji. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska postanowieniem z dnia [...] nr [...] utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W ocenie Sądu wszystkie powyższe postanowienia zostały wydane z rażącym naruszeniem art. 53 ust. 5c upzp, co stanowi przesłankę nieważnościową z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Termin określony w art. 53 ust. 5c upzp jest terminem zawitym, który nie podlega ani wydłużeniu ani przywróceniu. Stwierdzić należy, że z akt sprawy nie wynika, by wniosek Wójta Gminy J. o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy był niekompletny czy zawierał jakieś inne braki, wobec tego organ uzgadniający winien był uzgodnić (lub nie) w formie postanowienia planowaną do realizacji inwestycję najpóźniej do dnia [...] W ocenie Sądu, skoro organ uzgadniający uznał, że dla rozstrzygnięcia sprawy niezbędne są dodatkowe informacje, winien o nie wystąpić do organu prowadzącego postępowanie główne znacznie wcześniej, a nie w ostatnim dniu terminu na załatwienie sprawy. Pozwoliłoby to na wydanie postanowienia w przepisanym terminie. Tymczasem Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] wydał postanowienie dopiero w dniu [...] a więc po upływnie ustawowego 21 dniowego terminu zakreślonego dla tego organu. Wobec tego skoro do dnia [...] organ nie zajął stanowiska w sprawie uzgodnienie należało uznać za dokonane. Natomiast wszystkie rozstrzygnięcia jakie zapadły po dniu [...] wydane zostały z rażącym naruszeniem art. 53 ust. 5c upzp, bowiem dotyczą sprawy, która z mocy prawa zakończyła się już wydaniem pozytywnego uzgodnienia. Przyjmując, że wszystkie postanowienia wydane w graniach niniejszej sprawy zostały wydane po upływie terminu do ich wydania, Sąd uznał, że zbędna stała się ocena zarzutów skargi, bowiem brak było podstaw do wydania odmownego uzgodnienia, a przedłożony projekt decyzji o warunkach zabudowy w warunkach niniejszej sprawy uważa się za uzgodniony. Z tego względu na podstawie art. 145 § 2 i art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego należało orzec jak w sentencji.