IV SA/Wa 2716/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Szymańska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj Sędzia WSA Agnieszka Wójcik po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 8 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi P. L. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez P. L. (dalej także: skarżący) jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2016r. (znak [...]) wydane na podstawie art. 134 k.p.a., stwierdzające niedopuszczalność odwołania wniesionego przez P. L. od pisma Dyrektora Miejsko-Gminnego Zakładu Wodociągowego w [...] z dnia 12 maja 2016r. dotyczącego przyłączenia nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] w [...], gmina [...] do sieci wodociągowej. Stan faktyczny sprawy jest następujący. Dyrektor Miejsko-Gminnego Zakładu Wodociągowego w [...] pismem z dnia 12 maja 2016r. znak [...] poinformował skarżącego o braku technicznych możliwości zasilenia nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] z gminnej sieci wodociągowej. Pismem z dnia 28 czerwca 2016r. skarżący złożył odwołanie od tego pisma Dyrektora Miejsko-Gminnego Zakładu Wodociągowego w [...]. Kolegium rozpoznając to odwołanie podniosło następujące kwestie. Zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a. odwołanie przysługuje wyłącznie od decyzji administracyjnej. Konieczne zatem było ustalenie czy omawiane pismo Dyrektora Miejsko-Gminnego Zakładu Wodociągowego w [...] z dnia 12 maja 2016r. jest decyzją administracyjną. Decyzja rozstrzyga sprawę co do istoty w całości lub w części lub w inny sposób kończy sprawę w danej instancji. Stanowi władcze rozstrzygnięcie w sprawie indywidualnej. Pismo nie mające formy decyzji jest decyzją administracyjną jeśli pochodzi od organu administracji, jest skierowane na zewnątrz i w sposób władczy rozstrzyga o prawach i obowiązkach prawnych w sprawie indywidualnej. W rozpatrywanej sprawie Dyrektor poinformował skarżącego o braku technicznych możliwości zasilenia nieruchomości skarżącego z gminnej sieci wodociągowej. Zgodnie z ustawą z dnia 7 czerwca 2001r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2015r, poz. 139) dostarczanie wody odbywa się na podstawie umowy cywilnoprawnej zawartej pomiędzy właściwą jednostką organizacyjną działającą w imieniu gminy, a odbiorcą usług. Nie można interpretować tej ustawy w ten sposób, że na organach gminy spoczywa obowiązek podjęcia czynności czy aktu administracyjnego w tym zakresie. Wobec powyższego pismo z 12 maja 2016r. nie jest decyzją administracyjną i z tego względu nie służy od niego odwołanie. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie od powyższego postanowienia wywiódł P.L. Skarga wnosi o uchylenie zaskarżonego postanowienia, nazwanego decyzją oraz "decyzji" Dyrektora Miejsko-Gminnego Zakładu Wodociągowego w [...] z dnia [...] maja 2016r. oraz ponowne rozpatrzenie wniosku o przyłączenie do sieci wodociągowej i stwierdzenie, że istnieją techniczne możliwości zasilenia działki nr [...] z gminnej sieci wodociągowej znajdującej się wzdłuż ulicy [...] przez wybudowanie wodociągu w drodze wewnętrznej (działka nr [...]) oraz wybudowanie przyłącza wodociągowego do działki nr [...] w oparciu o ten wodociąg wybudowany w drodze wewnętrznej. W uzasadnieniu skargi P. L. wywodzi, że decyzja urzędnika o odmowie przyłączenia do wodociągu jest arbitralna i nie znajduje żadnego uzasadnienia technicznego oraz ekonomicznego. Zdaniem skarżącego Gminny Zakład Wodociągowy nie może arbitralnie decydować o wyborze swoich klientów. Ma on za zadanie dostarczenie wody wszystkim mieszkańcom gminy. Uznanie, że odwołanie jest niedopuszczalne oznacza, że obywatel jest pozbawiony środka odwoławczego od decyzji urzędnika. W odpowiedzi na skargę SKO w [...] wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016r., poz. 1066 ze zm.) w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718) zwanej dalej p.p.s.a., kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Skarga nie jest zasadna. Istotą sporu jest odpowiedź na pytanie czy pismo Dyrektora Miejsko-Gminnego Zakładu Wodociągowego w [...] z dnia [...] maja 2016r. dotyczące odmowy przyłączenia nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] w [...] gmina [...] do gminnej sieci wodociągowej stanowi decyzję administracyjną i wobec tego, czy skarżący jako podmiot, któremu organ gminy udzielił odpowiedzi w tej formie i o takiej treści, jest władny zaskarżyć w administracyjnym toku instancji to pismo odwołaniem. Jak słusznie wskazuje Kolegium zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a. odwołanie przysługuje wyłącznie od decyzji administracyjnej. Zasadnie zatem Kolegium skoncentrowało swoje rozważania na ustaleniu, czy pismo Dyrektora Miejsko-Gminnego Zakładu Wodociągowego w [...] z dnia [...] maja 2016r. jest decyzją administracyjną, czy też nie posiada takiego waloru. Biorąc bowiem pod uwagę art. 1 pkt 1 k.p.a. oraz konstytucyjną zasadę demokratycznego państwa prawnego zawartą w art. 2 Konstytucji RP, każda sprawa w której organ administracji publicznej dokonuje władczej konkretyzacji uprawnień lub obowiązków jednostki powinna być rozstrzygana w formie decyzji administracyjnej. Przy czym należy rozróżnić tutaj dwie sytuacje. Z pierwszą z nich mamy do czynienia gdy rozstrzygnięcie indywidualnej sprawy w formie decyzji administracyjnej wynika wprost z przepisów prawa administracyjnego materialnego. Analiza omawianej ustawy prowadzi do konkluzji, że regulacje w niej zawarte nie przewidują aby przyłączenie nieruchomości do wodociągu gminnego lub odmowa przyłączenia wymagały podjęcia indywidualnego rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej. Druga natomiast polega na tym, że co prawda norma zawarta w ustawie expressis verbis nie stanowi, że organ wydaje decyzję administracyjną, jednakże z przepisów prawa materialnego wynika, że akt administracyjny w danej sprawie stanowi władcze, jednostronne, zewnętrzne rozstrzygnięcie w sprawie indywidualnej i rozstrzyga o prawach oraz obwiązkach prawnych osób fizycznych, prawnych lub jednostek organizacyjnych (vide choćby art. 7 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych – Dz. U. z 2015r., poz. 909 ze zm.). O istocie bowiem aktu administracyjnego jako decyzji powinna przesądzać jego treść, nie zaś wyłącznie forma. Zatem każda sprawa, w której organ administracji publicznej dokonuje władczej konkretyzacji uprawnień lub obowiązków jednostki, powinna być rozstrzygana w formie decyzji administracyjnej. W niniejszej sprawie zatem należało ustalić, czy informacja o odmowie przyłączenia do sieci wodociągowej z powodu braku możliwości technicznych stanowi akt władczy wymagający wydania decyzji administracyjnej. Zdaniem Sądu analiza przepisów ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i odprowadzaniu ścieków nie pozostawia wątpliwości co do braku podstaw prawnych do podjęcia decyzji administracyjnej w kwestii podłączenia nieruchomości skarżącego do wodociągu. Art. 19 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków wskazuje na kompetencje rady gminy w zakresie uchwalania obowiązującego na terenie gminy regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Ust. 2 tego przepisu, wyznaczający zakres normatywny tego regulaminu jako aktu prawa miejscowego, wskazuje na obowiązek określenia w nim praw i obowiązków przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, umieszczając wśród nich (pkt 4) warunki przyłączenia do sieci. Odesłanie do regulaminu jest zatem jednoznaczne. Jako istotny należy także uznać przepis art. 15 ust. 4 ustawy. Zgodnie z nim na przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne nałożono obowiązek przyłączenia do sieci nieruchomości, o ile, po pierwsze, spełnione są warunki przyłączenia określone w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, a po drugie, istnieją techniczne możliwości świadczenia usług. Pierwszą przesłanką przyłączenia do sieci jest spełnienie warunków przyłączenia określonych w regulaminie. Zgodnie z art. 19 ust. 2 pkt 2 ustawy każdy regulamin powinien zawierać warunki podłączenia do sieci, a zgodnie z art. 19 ust. 2 pkt 6 – sposób dokonywania odbioru przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne wykonanego przyłącza. Dalej art. 6 ust. 1 ustawy stanowi, że dostarczanie wody odbywa się na podstawie umowy cywilnej. Analiza powołanych przepisów prowadzi do wniosku, że kwestie związane z przyłączeniem do sieci wodociągowej zostały przekazane do kompetencji rady gminy poprzez uchwalenie regulaminu jako aktu prawa miejscowego oraz na drogę cywilną poprzez ujęcie w ramy prawne uprzedniej czynności faktycznej polegającej na przyłączeniu do sieci. Na marginesie należy nadmienić, że kwalifikacja, iż podłączenie do wodociągu nie następuje w drodze decyzji administracyjnej znajduje akceptację w wyroku NSA z dnia 6 lipca 2006r., sygn. akt II OSK 917/05. Jeżeli zatem sporne pismo nie stanowi decyzji administracyjnej w rozumieniu k.p.a. zaskarżenie go w drodze odwołania nie jest dopuszczalne, gdyż odwołanie przysługuje od decyzji. Z tego względu stwierdzenie niedopuszczalności odwołania z przyczyn przedmiotowych (brak przedmiotu zaskarżenia) było w pełni uzasadnione. Mając powyższe na uwadze Sąd skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił.