IV SA/Wa 272/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędzia NSA Otylia Wierzbicka (spr.) Sędzia NSA Tadeusz Cysek Protokolant Danuta Gorzelak - Maciak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 listopada 2004 r. sprawy ze skargi M. J. na uchwałę Rady Gminy w K. z dnia [...] grudnia 2003 r. nr [...] w przedmiocie rozpatrzenia zarzutu do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "P." Gminy K. 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; 2. zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku; 3. zasądza od Rady Gminy w K. na rzecz skarżącego M. J. 600 (sześćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. M. J. wniósł zarzut do wyłożonego projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "P." Gminy K. w odniesieniu do wsi K. kwestionując zapisy tego planu w zakresie przeznaczenia w nim działek [...] i [...] oznaczonych na rysunku planu symbolem [...] - obszar rekreacji indywidualnej. Powołując się na akt notarialny, którym nabył powyższe działki jako budowlane wnosi o zmianę ich przeznaczenia z rekreacyjnych na budowlane. Rozpoznając ten zarzut Rada Gminy w K. uchwałą Nr [...] z dnia [...] grudnia 2003 r. powołując się na przepis art. 24 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zarzut ten odrzuciła. W uzasadnieniu uchwały wskazano, że działka nr [...] nie jest objęta ustaleniami projektu planu. Znajduje się bowiem w strefie stanowiącej dostęp do wody, o którym mowa w art. 28 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. prawo wodne. Nie jest więc możliwe zdaniem organu podjęcie rozstrzygnięcia odnośnie zarzutu do projektu planu w tej części. Działka zaś [...] zlokalizowana jest w bliskiej odległości od rzeki R. na terenie o niskim poziomie gruntu z możliwością czasowego zalewania przez rzekę. Z uwagi na tę lokalizację nie jest możliwe uzbrojenie terenu w wodę, kanalizację sanitarną i deszczową, a ewentualne zalewanie kanalizacji może spowodować zagrożenie dla środowiska w tym przedostawanie się nieczystości do wód rzeki. Nie istnieje żadne uzasadnienie zdaniem organu dla stworzenia przeznaczenia budowlanego dla terenów rekreacyjnych położonych w pobliżu rzeki. Dostosowanie tego terenu pod budownictwa mieszkaniowe wymaga nakładów przekraczających możliwości Gminy. Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie dopuszcza odstępstwa w zakresie uzbrojenia oraz przyłączenia do kanalizacji, sieci wodociągowej jedynie do budynków rekreacji indywidualnej, budynków inwentarskich i gospodarczych wsi. Skarżący nabył w 1992 r. przedmiotową działkę, która miała przeznaczenie rolne, a nie budowlane jak to wynika z aktu notarialnego. Ustalenie zawarte w akcie notarialnym nie ma obecnie żadnego znaczenia przy projektowaniu przeznaczenia działek. Chociaż ustalenia planu naruszają interes prawny skarżącego, to jednak nie jest to związane z jednoczesnym naruszeniem porządku prawnego. Rada Gminy dokonała ustaleń przeznaczenia terenu zgodnie z uprawnieniem wynikającym z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. W przypadku uznania, że ustalenia planu wpłynęły niekorzystnie na sposób korzystania z nieruchomości skarżący może żądać naprawienia naruszeń jego interesów w trybie określonym w art. 36 cyt. ustawy poprzez żądanie zapłaty odszkodowania wykupu nieruchomości lub jej zmiany lub też zaspokojenie swych roszczeń w trybie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. - O gospodarce nieruchomościami. Skargę na uchwałę wniósł M. J. zarzucając: - obrazę art. 6, 7, 8 i 107 § 3 kpa poprzez wydanie rozstrzygnięcia w zakresie kompetencji innego organu, rozstrzygnięcia wszelkich wątpliwości na niekorzyść skarżącego, nie wyjaśnienie podstawy prawnej uchwały, nieuzasadnione naruszenie słusznego interesu obywatela. W uzasadnieniu zarzutów podnosi, że projekt planu winien dopuszczać zabudowę mieszkaniową na obszarze działek pod warunkiem uzyskania przez inwestora stosownych zezwoleń. Opinia dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej, że nie wyraża zgody na lokalizację budynków mieszkalnych na tym terenie, nie upoważniała rady do zajęcia stanowiska jak w zaskarżonej uchwale. Zaskarżona uchwała w ocenie skarżącego jest przykładem kolizji pomiędzy "interesem społecznym", którego zdaje się bronić Rada, a słusznym interesem skarżącego i innych właścicieli działek sąsiadujących z jego działką. Za przyjęciem uchwały uwzględniającej zarzut przemawia prawna dopuszczalność takiego rozstrzygnięcia, przy tym nie sprzeciwia się takiemu rozstrzygnięciu ważny interes społeczny. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko, że działki skarżącego są położone na terenie zalewowym rzeki, przez co nie spełniają przesłanek umożliwiających ich przeznaczenie pod budownictwo mieszkaniowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 02.153.1264) przedmiotem kontroli w postępowaniu sądowo-administracyjnym jest zgodność zaskarżonego aktu z prawem. Działając na podstawie tego przepisu Sąd w rozpoznanej sprawie ocenia wyłącznie legalność uchwały, kontrolując czy prawidłowo rozstrzygnięto o odrzuceniu zarzutu. Zarzut jako środek zaskarżenia projektu planu po jego wyłożeniu do publicznego wglądu mógł wnieść podmiot, którego interes prawny bądź uprawnienie naruszały zapisy planu (art. 24 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym). Nie ulega wątpliwości, że pismo skarżącego z dnia 19 sierpnia 2002 r. kwestionujące ustalenie projektu planu co do przeznaczenia w nim działek [...] i [...] miało charakter zarzutu. Będąc właścicielem tych działek wnosił o zmianę ich przeznaczenia z rekreacyjnych na budowlane, przy czym powoływał się, że aktem notarialnym nabył działki budowlane. O uwzględnieniu bądź odrzuceniu zarzutu rozstrzyga Rada Gminy w drodze uchwały zawierającej uzasadnienie faktyczne i prawne (art. 24 ust. 3 cyt. ustawy). Rada Gminy była więc zobligowana rozpatrzyć zarzut, a w uzasadnieniu uchwały odrzucającej zarzut odnieść się do kwestionowanego zapisu poprzez wykazanie, że postulowane przez skarżącego ustalenie nie może być zrealizowane. Nieprawidłowe uzasadnienie uchwały odrzucającej zarzut jest istotną wadą prowadzącą do stwierdzenia jej nieważności. Uzasadnienie faktyczne zaskarżonej uchwały nie spełnia wymogów ustawowych, gdyż przytoczone w nim argumenty nie wyjaśniają rozstrzygnięcia. Działki skarżącego [...] i [...] położone są na obszarze oznaczonym na rysunku planu, stanowiącym załącznik do projektu planu symbolem "[...]". Według projektu planu (§ 8 pkt 1 i 2 ) jest to obszar rekreacji indywidualnej, dla którego plan ustala jako przeznaczenie podstawowe zabudowę rekreacyjną. Plan dopuszcza na tym terenie realizację obiektów pensjonatowych lub mieszkaniowo-pensjonatowych (§ 8 pkt 3) przy czym minimalną powierzchnię działek określa na 0,1 ha. Do czasu realizacji komunalnych urządzeń zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków przewiduje się indywidualne ujęcia wody oraz urządzenia do gromadzenia ścieków sanitarnych z zapewnieniem ich usuwania i oczyszczania stosownie do odrębnych przepisów ( § 8 pkt 6). Powyższe ustalenia planu czynią niezrozumiałymi argumenty Rady przytoczone w uzasadnieniu uchwały, że zabudowa mieszkaniowa na działkach skarżącego nie jest możliwa, bo jest to teren zalewowy i nie ma możliwości jego uzbrojenia w wodę i kanalizację, a ewentualne zalanie kanalizacji może spowodować zagrożenie dla środowiska. Argumenty te można również odnieść do zabudowy pensjonatowej i mieszkaniowo-pensjonatowej, którą plan dopuszcza. Skarżący twierdzi, że w 1992 r. nabył aktem notarialnym działki budowlane. W akcie notarialnym wskazano, że projekt podziału nieruchomości nr [...], z której zostały wydzielone m. innymi działki skarżącego został zatwierdzony decyzją kierownika Urzędu Rejonowego w W. z dnia [...] lipca 1992 r. w trybie art. 10 ustawy z dnia 29.04.1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, w uzasadnieniu której podano, że nieruchomość była przeznaczona na cele zabudowy mieszkaniowej - jednorodzinnej. Twierdzenie organu, że skarżący nabył działki rolne, a nie budowlane nie zostało niczym wykazane. W uzasadnieniu faktycznym uchwały brak jest odniesienia do ustaleń w poprzednio obowiązującym planie. Ewentualna zmiana przeznaczenia działek budowlanych na rekreacyjne istotnie ograniczająca prawa właścicielskie wymagałaby szczegółowego uzasadnienia. Rada Gminy posiada wprawdzie uprawnienia wynikające z ustawy, w ramach których ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów położonych w obszarze gminy, ale nie oznacza to dowolności. Uzasadnienie zmiany przeznaczenia umożliwia dopiero ocenę, czy Rada nie nadużyła swoich ustawowych uprawnień. Nie jest też całkiem jasne stanowisko Rady, że działka [...] nie jest objęta ustaleniami projektu planu, skoro położona jest na obszarze objętym projektem planu. Uchwała o przystąpieniu do zmiany planu obejmuje obszar wsi K. bez jakichkolwiek wyłączeń. Według organu działka stanowi strefę dostępu do wody, o której mowa w art. 28 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. prawo wodne. Z uchwały nie wynika, czy jest to strefa ustalona decyzją organu stosownie do treści art. 28 ust. 2 cyt. ustawy (na rysunku planu nie oznaczono strefy dostępu do wody, wzdłuż rzeki R.), czy jest to tylko teren, którego właściciel ma obowiązek zapewnienia dostępu do wody, w celu wykonania robót związanych z utrzymaniem wód (art. 28 ust. 1 cyt. ustawy). Uzasadnienie uchwały w części dotyczącej działki [...] pozostaje zatem w sprzeczności z rysunkiem planu, na którym działka ta znajduje się na obszarze rekreacji indywidualnej. Nie została więc wyłączona z ustaleń planu jak wskazano w zaskarżonej uchwale. Z powyższych względów wobec naruszenia art. 24 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym należało na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 02.153.1270) stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonego aktu orzeczono na podstawie art. 152 cyt. ustawy.