IV SA/Wa 272/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska, Sędziowie sędzia NSA Tadeusz Cysek, asesor WSA Wanda Zielińska – Baran /spr./, Protokolant Agnieszka Wójcik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 kwietnia 2005 r. sprawy ze skargi M. P. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2004 r. Nr [...] w przedmiocie usunięcia braków formalnych wniosku 1. stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego M. P. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Prezydent W. postanowieniem z dnia [...] lutego 2004 r., wydanym na podstawie art. 64 § 2 kpa w związku z art. 22 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne ( Dz. U. z 2000r. Nr 100, poz.1086 ze zm.) oraz § 12 ust. 1, § 46 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 200 lr. w sprawie ewidencji gruntów i budynków ( Dz. U. z 200lr. Nr 38, poz. 454 ze zm.) wezwał J. P. i M. P. do uzupełnienia braków formalnych wniosku z dnia 19 stycznia 2004r. i dostarczenia: 1) aktualnego odpisu z księgi wieczystej dla nieruchomości objętej wnioskiem; 2) stwierdzenia zarządcy drogi, że część ulicy objęta wnioskiem nie podlega przejęciu na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. -Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną ( Dz. U. z 1998r. Nr 133, poz.872) przez W.; 3) rozliczenia hipotecznego działki ew. nr [...] poprzez wykonanie przez uprawnionego geodetę wykazu zmian gruntowych, podlegającego zaewidencjonowaniu w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej. Strony zostały pouczone, iż nieusunięcie wskazanych braków formalnych wniosku w terminie 7 dni od dnia doręczenia postanowienia, spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Organ w postanowieniu zawarł pouczenie, iż na postanowienie to przysługuje zażalenie do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w W. w terminie 7 dni od daty jego otrzymania. Zgodnie z pouczeniem M. P. złożył na powyższe postanowienie zażalenie do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, podnosząc, iż bezpodstawne jest żądanie złożenia wymienionych dokumentów, gdyż dokumentacja geodezyjna stanowiąca podstawę do wprowadzenia zmian w rejestrze gruntów znajduje się w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej w W. Zażalenie M. P. rozpoznała B. P. - Kierownik Oddziału w W. i działając z upoważnienia Wojewody [...] postanowieniem z dnia [...] lipca 2004r., wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa w związku z art. 144 kpa, uchyliła zaskarżone postanowienie i umorzyła postępowanie pierwszej instancji prowadzone w zakresie tego postępowania. W uzasadnieniu tego postanowienia podano, iż wezwanie w trybie art. 64 § 2 kpa do uzupełnienia braków wniosku nie następuje w formie postanowienia. Zgodnie z art. 123 kpa organ wydaje postanowienia w toku postępowania administracyjnego, które nie rozstrzygają sprawy co do istoty, a zażalenie na postanowienie organu w myśl art. 144 kpa służy tylko w przypadkach przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Z tych powodów należało zaskarżone postanowienie uchylić, a postępowanie organu pierwszej instancji prowadzące do jego wydania umorzyć. Nadto dodano, że powyższe postanowienie nie czyni umorzenia postępowania wszczętego wnioskiem stron. Skargę na to postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył M. P. Podniesione w skardze zarzuty w istocie odnoszą się do działań podejmowanych przez pracowników organu pierwszej instancji,, którzy zadaniem skarżącego z naruszeniem prawa domagają się dokumentów, wiedząc, że nie może ich dostarczyć, a które, jego zdaniem, są w posiadaniu organu. Skarżący podniósł, iż Wojewoda [...] powyższym postanowieniem potwierdził, iż zostało złamane prawo przez urzędników organu pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Ponadto dodał, iż zarzuty podniesione w skardze nie dotyczą zaskarżonego postanowienia, gdyż skarżący kwestionuje działania organu pierwszej instancji. W piśmie procesowym z dnia 8 grudnia 2004r. M. P. i J. P. wnieśli o przywrócenie posiadania działki nr [...] o pow. 649 m2 , stanowiącej część ul. [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, lecz z innych przyczyn niż w niej wskazano. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonych aktów. Stosownie do treści art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) nie jest związany zarzutami i granicami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to obowiązek Sądu badania legalności zaskarżonego orzeczenia niezależnie od zarzutów skargi. W doktrynie i orzecznictwie jednolicie przyjmuje się, że hipotezą art. 156 § 1 pkt 1 kpa, zgodnie z którym stwierdza się nieważność orzeczenia ( decyzji, postanowienia), które zostało wydane z naruszeniem przepisów o właściwości, objęte są naruszenia każdego rodzaju właściwości (bez względu na trafność rozstrzygnięcia), a w szczególności nie tylko właściwości rzeczowej i miejscowej, lecz także, jak w przedmiotowej sprawie, właściwości instancyjnej. Przepisy o właściwości mają charakter bezwzględnie obowiązujący, a organy administracji publicznej stosownie do art. 19 kpa z urzędu muszą przestrzegać swej właściwości ( por. B. Adamiak, J. Borkowski - Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, C.H. Beck Warszawa 2000, str. 653 ). Zgodnie z przepisem art. 6a ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (jedn. tekst Dz. U. Nr 100, poz. 1086 ze zm.), zwaną dalej ustawą, Służbę Geodezyjną i Kartograficzną stanowią organy nadzoru geodezyjnego i kartograficznego ( pkt 1), do których należy m.in. wojewoda wykonujący zadania przy pomocy wojewódzkiego inspektora nadzoru geodezyjnego i kartograficznego jako kierownika inspekcji geodezyjnej i kartograficznej, wchodzącej w skład zespolonej administracji rządowej w województwie (lit. b). Jak stanowi ust. 2 art. 6a ustawy wojewódzki inspektor nadzoru geodezyjnego i kartograficznego wykonuje w imieniu wojewody zadania i kompetencje Służby Geodezyjnej i Kartograficznej określone w ustawie i przepisach odrębnych. Z kolei w art. 7b ust. 2 pkt 2) ustawy jest mowa ,iż w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego wojewódzki inspektor nadzoru geodezyjnego i kartograficznego jest organem wyższego stopnia w stosunku do organów administracji geodezyjnej i kartograficznej. Organem administracji geodezyjnej i kartograficznej jest m.in. starosta wykonujący zadania przy pomocy geodety powiatowego wchodzącego w skład starostwa powiatowego ( art. 6a ust.l pkt 2 lit. b). Wszystkie omówione powyżej przepisy jednoznacznie określają, że organem wyższego stopnia w rozumieniu art. 17 pkt 1) kpa w stosunku do organu pierwszej instancji - starosty - jest wojewódzki inspektor nadzoru geodezyjnego i kartograficznego. Oznacza to, że tylko ten organ administracji jest właściwy do rozpatrywania środków odwoławczych ( odwołania, zażalenia) wniesionych od orzeczenia wydanego przez organ pierwszej instancji ( decyzji, postanowienia). Tymczasem w rozpatrywanej sprawie z naruszeniem właściwości instancyjnej zażalenie wniesione przez skarżącego – M. P. na postanowienie z dnia [...] lutego 2004r. wydane przez Kierownika Działu Geodezji i Katastru Delegatury Biura Gospodarki Nieruchomościami, Geodezji i Katastru w Dzielnicy W. z upoważnienia Prezydenta W. rozpoznał działający z upoważnienia Wojewody [...] Kierownik Oddziału w W., zamiast właściwy organ - Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego. W tym stanie rzeczy należało zaskarżone postanowienie wyeliminować z obrotu prawnego jako dotknięte kwalifikowaną wadą prawną, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 1 kpa, co powoduje jego nieważność. Niezależnie od powyższego należy wskazać, iż omawiane postanowienie z dnia [...] lipca 2004r. Wojewody [...] posiada jeszcze inną wadę prawną, stanowiącą podstawę do jego wyeliminowania z obrotu prawnego na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Otóż, postanowienie to zostało wydane bez podstawy prawnej. Trafnie podniesiono w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia,iż przepis art. 64 kpa nie przewiduje formy postanowienia dla wezwania strony do uzupełnienia braków formalnych skargi oraz nie przewiduje złożenia zażalenia do organu wyższego stopnia. Przepis art. 123 kpa stanowi, iż w toku postępowania organ administracji publicznej wydaje postanowienia. Postanowienia dotyczą poszczególnych kwestii wynikających w toku postępowania, lecz nie rozstrzygają o istocie sprawy, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego o obowiązku wydania postanowienia stanowią wtedy, gdy służy na nie zażalenie ( art. 141 kpa). W pozostałych przypadkach o wydaniu postanowienia będzie decydować charakter czynności procesowej. Naczelny Sąd Administracyjny w tezie postanowienia z dnia 23 września 1986r. ( sygn. IV SA SAB 13/86, OSPiKA 1988/5/125) , stwierdził, że wezwanie strony od usunięcia braków w dokumencie istotnym dla sprawy ma charakter postanowienia w rozumieniu art. 123 kpa. W świetle tej tezy można przyjąć, iż organ pierwszej instancji wezwaniu z dnia 9 lutego 2004r. do usunięcia braków formalnych wniosku nadał formę postanowienia wydanego w trybie art. 123 kpa, na które nie przysługuje zażalenie. Według art. 142 kpa postanowienie, na które nie służy zażalenie, strona może zaskarżyć tylko w odwołaniu do decyzji. Zatem, prawo zażalenia na to postanowienie służy łącznie z prawem odwołania od decyzji, a więc zażalenie nie występuje w takim zakresie jako środek zaskarżenia samoistny. Skoro przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie przewidują zażalenia od postanowienia wydanego w trybie art. 123 kpa, to nie mogą znaleźć zastosowania przepisy dotyczące odwołań w związku z art. 144 kpa. Organ administracji, do którego skierowano pismo stanowiące zażalenie na postanowienie wzywające do usunięcia braków formalnych wniosku dotyczącego załatwienia sprawy administracyjnej, w którym błędnie pouczono stronę o przysługującym zażaleniu, powinien w takim przypadku na podstawie art. 134 kpa w zw. z art. 144 kpa stwierdzić niedopuszczalność zażalenia. Samo pouczenie strony o możliwości zaskarżenia postanowienia o wezwaniu do uzupełnienia wniosku takiego uprawnienia nie tworzy. Oznacza to, że tego rodzaju postanowienie organu pierwszej instancji nie podlega kontroli instancyjnej, ponieważ, jak powiedziano powyżej, zażalenie na postanowienie wydane w toku postępowania przysługuje jedynie w wypadkach wskazanych w ustawie. Innymi słowy, brak normy prawa pozytywnego, dopuszczającej zaskarżenie postanowienia o wezwaniu do uzupełnienia wniosku czyni zażalenie na to postanowienie niedopuszczalnym ( por. wyrok NSA z dnia 27.04.2001 sygn. I SA/Gd 170/00. Lex nr 76083). Zaskarżone postanowienie jest zatem nieważne na podstawie art.156 § 1 pkt 2 kpa. Poza kognicją Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego pozostaje wniosek M. P. i J. P. zawarty w piśmie procesowym z dnia 8 grudnia 2004r. o przywrócenie przez Sąd posiadania części ulicy [...] o pow. 649 m 2. Sąd administracyjny nie jest uprawniony do zastępowania organów administracji w załatwianiu indywidualnych spraw administracyjnych, ale , jak powiedziano powyżej, do kontroli legalności działań podejmowanych przez te organy. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 cyt. ustawy