IV SA/Wa 2724/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Teresa Zyglewska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Kaja Angerman, sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Protokolant spec. Iwona Hoga, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lutego 2017 r. sprawy ze skargi R.J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie określenia wysokości zaległości z tytułu opłaty produktowej. 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Marszałka Województwa [...] z dnia [...]stycznia 2016 r. nr [...] 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz R.J. kwotę 100 (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; Decyzją nr [...] dnia [...] stycznia 2016 r. Marszałek Województwa [...] określił R. J. prowadzącemu działalność gospodarczą pod nazwą Piekarnia R. J. w K. opłatę produktową za 2010 r. w kwocie 1.669 zł i zobowiązał do jej wpłaty wraz z odsetkami. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że skarżący samodzielnie złożył sprawozdanie OŚ-OPI o wysokości należnej, jego zdaniem, opłaty produktowej w 2010 r. W grudniu 2014 r. została przeprowadzona w piekarni odwołującego kontrola doraźna. Podczas kontroli ustalono, że: -w latach 2009 -2013 R. J. nie posiadał umowy z organizacją odzysku, - w 2010 r. wprowadził na rynek krajowy opakowania z tworzyw sztucznych o łącznej masie 586 kg - skarżący nie zapewnił odzysku (w szczególności recyclingu odpadów opakowaniowych) oraz nie osiągnął docelowych poziomów odzysku i recyclingu w wysokości określonej w zał. nr 4 do ustawy o opłacie produktowej. Wobec faktu, iż R. J. nie wykonał zaleceń pokontrolnych zawartych w pkt 4 i 5 wystąpienia pokontrolnego z dnia 16 stycznia 2015 r. - nie złożył korekty sprawozdania OŚ-OPI o wysokości należnej opłaty produktowej za rok 2010 r. oraz nie uiścił zaległej należności, zostało wszczęte postępowanie w sprawie wydania decyzji określającej wysokość zaległości z tytułu opłaty produktowej za 2010 rok. Decyzja powyższa została wydana w wyniku wydanej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. w dniu [...] listopada 2015 r. decyzji uchylającej w całości do ponownego rozpatrzenia decyzję Marszałka Województwa [...] nr [...] z dnia [...] września 2015 r. określającą skarżącemu wysokość należnej opłaty produktowej za 2010 r. Odwołanie od decyzji nr [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. wniósł R. J., podnosząc, że kwota naliczona zaskarżoną decyzją jest niezgodna z ilością opakowań z tworzyw sztucznych wprowadzonych na rynek przez PIEKARNIĘ R. J. za 2010, 2011, 2012, za które Piekarnia powinna ponieść opłatę produktową, ponieważ w kwotach za omawiane lata, naliczonych przez Urząd Marszałkowski [...] zawarte są opakowania, które nie powinny być wliczone w kwotę opłaty produktowej za te okresy - 2010, 2011, 2012 rok. Są to bowiem opakowania z tworzyw sztucznych oraz z papieru i tektury, które były wykorzystywane do pakowania w jednostkach handlu detalicznego - we własnych sklepach, iż ze względu na powierzchnię tych jednostek handlowych - w sumie poniżej 500 m2, nie powinny być ujęte w kwocie naliczone w zaskarżonej decyzji. Do odwołania skarżący dołączył interpretację Ministerstwa Środowiska z dnia 5 lutego 2002 r., zgodnie z którą "przedsiębiorca wytwarzający swoje wyroby i wprowadzający je na rynek poprzez będący jego własnością punkt sprzedaży detalicznej i w którym następuje pakowanie wyrobów, a którego powierzchnia nie przekracza 500 m2 nie podlega przepisom ustawy". Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy decyzję Marszałka Województwa [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. Kolegium wywodziło, że kwestie opłaty produktowej oraz jej ponoszenia zostały uregulowane w ustawie z dnia 11 maja 2001 r. o obowiązkach przedsiębiorców w zakresie gospodarowania niektórymi odpadami oraz o opłacie produktowej (Dz. U. z 2007 r., Nr 90, poz. 607 ze zm.). Aktualne brzmienie art. 1 ust. 1 i 2 ustawy o obowiązkach przedsiębiorców w zakresie gospodarowania niektórymi odpadami oraz o opłacie produktowej i opłacie depozytowej (Dz. U. z 2014 r., poz. 1413) zostało wprowadzone dopiero w dniu 1 stycznia 2014 r. stosownie do treści art. 68 ustawy z dnia 13 czerwca 2013 r. o gospodarce opakowaniami i odpadami opakowaniowymi (Dz. U. z 2013 r. poz. 888). Zgodnie z przepisem przejściowym - art. 73 ust. 1 powołanej wyżej ustawy do powstałych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy obowiązków wynikających z ustawy zmienianej w art. 68 w zakresie uzyskania wymaganych poziomów odzysku i recyklingu, w tym do obowiązków sprawozdawczych oraz do zobowiązań z tytułu opłaty produktowej należnej za okres do dnia 31 grudnia 2013 r., stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 68 obowiązujące w chwili powstania tych obowiązków, w tym zobowiązań z tytułu opłaty produktowej. W konsekwencji powyższa regulacja nakazuje zastosowanie do opłaty produktowej za rok 2011 r. ww. przepisów ustawy z 2001 r. w brzmieniu obowiązującym w dacie powstania obowiązku jej uiszczenia. Stosownie do art. 1 ustawy: 1. Ustawa określa obowiązki przedsiębiorców, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 173, poz. 1807, ze zm.), wprowadzających na terytorium kraju produkty w opakowaniach, których rodzaje określa załącznik nr 1 do ustawy, i produkty wymienione w załącznikach nr 2 i 3 do ustawy oraz określa zasady ustalania i pobierania opłaty produktowej i opłaty depozytowej. Przepisy ustawy stosuje się również do przedsiębiorcy, który pakuje produkty wytworzone przez innego przedsiębiorcę i wprowadza je na rynek krajowy. W przypadku gdy produkt lub produkt w opakowaniu jest wprowadzany na rynek krajowy przez przedsiębiorcę niebędącego wytwórcą produktu lub produktu w opakowaniu, który zlecił wytworzenie tego produktu lub produktu w opakowaniu oraz którego oznaczenie zostało umieszczone na produkcie lub produkcie w opakowaniu, obowiązki określone w ustawie obciążają tego przedsiębiorcę. Kolegium przytoczyło treść przepisów ustawy definiujące pojęcie przedsiębiorcy. Kolegium wywodziło, że zgodnie natomiast z art. 3 ust. 1 ustawy Przedsiębiorca, o którym mowa w art. 1, ma obowiązek zapewnienia odzysku, a w szczególności recyklingu odpadów opakowaniowych i poużytkowych. Obowiązek, o którym mowa wyżej może być realizowany przez przedsiębiorcę samodzielnie. Przedsiębiorca z obowiązku, o którym mowa wart. 3 ustawy rozlicza się na koniec roku kalendarzowego. Przedsiębiorca, który realizuje odzysk samodzielnie, który nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 3 ustawy, jest obowiązany do wpłacenia opłaty produktowej, obliczonej oddzielnie w przypadku nieosiągnięcia wymaganego poziomu: 1) odzysku; 2) recyclingu. Obowiązek wpłacenia obliczonej kwoty opłaty produktowej powstaje na koniec roku kalendarzowego. Opłata produktowa jest wpłacana na odrębny rachunek bankowy urzędu marszałkowskiego do dnia 31 marca roku kalendarzowego następującego po roku, którego opłata dotyczy. Marszałek Województwa, w razie stwierdzenia, że przedsiębiorca lub organizacja, pomimo ciążącego obowiązku, nie dokonała wpłaty opłaty produktowej lub dokonała wpłaty w wysokości niższej od należnej, wydaje decyzję, w której określa wysokość zaległości z tytułu opłaty produktowej. Kolegium argumentowało, że jak wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego skarżący w latach 2.009 -2013 nie posiadał umowy z organizacją odzysku. W 2012 r. wprowadził na rynek krajowy opakowania z tworzyw sztucznych o łącznej masie 861 kg oraz opakowania z papieru i tektury o łącznej masie 120 kg, nie zapewniając odzysku (w szczególności recyclingu odpadów opakowaniowych) oraz nie osiągając docelowych poziomów odzysku i recyclingu w wysokości określonej w Załączniku nr 4 do ustawy. Odnosząc się do postawionych przez skarżącego zarzutów, Kolegium stwierdziło, że odwołujący jest przedsiębiorcą w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy, a co się z tym wiąże w roku 2010 ciążył na nim obowiązek zapewnienia odzysku. Z akt sprawy wynika, co potwierdza przeprowadzona u skarżącego w grudniu 2014 r. kontrola, że w 2010 r. skarżący wprowadził na rynek krajowy opakowania z tworzyw sztucznych o łącznej masie 861 kg Ustalono również, że nie zapewnił on odzysku i nie osiągnął docelowych poziomów odzysku i recyclingu w wysokości określonej w Załączniku nr 4 do ustawy. Dokonując samodzielnego rozliczenia opakowań za 2010 r. wskazano w sprawozdaniu OŚ-OP1 o wysokości opłaty produktowej za 2010 r. w kwocie 44 zł. Zdaniem organu wobec nie wykonania obowiązku odzysku, skarżący był zobowiązany do wniesienia opłaty produktowej od całej ilości danego rodzaju opakowań wprowadzonego w danym roku, a nie od części. Biorąc pod uwagę powyższe Kolegium uznało, że organ pierwszej instancji zasadnie wszczął postępowanie w sprawie i naliczył R. J. prowadzącemu działalność gospodarczą pod nazwą Piekarnia R. J. w K. wysokość zaległości z tytułu opłaty produktowej za 2010 r. Zdaniem Kolegium odwołujący błędnie interpretuje, iż w stanie faktycznym sprawy, opakowania używane przez skarżącego w jednostkach handlu detalicznego - jego własnych sklepach oraz ze względu na powierzchnię nie powinny być ujęte w ilości odpadów wprowadzanych przez R. J. w danym roku. Z treści art. 1 ust. 2 ustawy nie wynika bowiem, że przedsiębiorca będzie zobowiązany do rozliczenia opakowań jedynie wtedy, gdy będą służyć pakowaniu produktów w prowadzonej przez nie go jednostce handlu detalicznego o powierzchni handlowej pow. 500 m2. Z przepisu art. 1 ust. 1 ustawy wynika zaś, że odwołujący jako przedsiębiorca wprowadzający na terytorium kraju produkty w opakowaniach, których rodzaje określa Załącznik nr 1 do ustawy, a także produkty wymienione w załącznikach nr 2 i 3 do ustawy miał obowiązek wniesienia opłaty produktowej od całej ilości danego rodzaju opakowań wprowadzonego w danym roku. W ocenie organu załączona do odwołania interpretacja Ministerstwa Środowiska nie jest oficjalną wykładnią prawa i nie jest prawnie wiążąca dla organów administracji publicznej rozstrzygających w sprawach indywidualnych. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł R. J., wywodząc, że nie uchyla się od płacenia opłaty produktowej za rok 2010, 2011 i 2012, ale chce płacić tylko za opakowania, które podlegają opłacie produktowej. Wywodzono, że skarżący poza piekarnią posiada także sklepy handlu detalicznego, których łączna powierzchnia nie przekracza 500 m2 , a więc opakowania używane w sklepach detalicznych nie podlegają pod opłatę produktową. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r,, poz. 718, ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kierując się powyższymi kryteriami Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem oceny legalności dokonywanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2016 r. dotycząca określenia wysokości zaległości z tytułu opłaty produktowej za rok 2010 dla R. J. Nie kwestionowanym w sprawie jest, że zgodnie z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 czerwca 2013 r. o gospodarce opakowaniami i odpadami opakowaniowymi (Dz. U. z 2016 r, poz. 1863 ze zm.), którą to ustawą zostały zmienione przepisy ustawy z 11 maja 2001 r. o obowiązkach przedsiębiorców w zakresie gospodarowania niektórymi odpadami oraz opłacie produktowej (Dz. U. z 2007 r Nr 90, poz. 607 ze zm. - zwana dalej ustawą o opłacie produktowej) do zobowiązań z tytułu opłaty produktowej należnej za okres do dnia 31 grudnia 2013 r. stosuje się przepisy ustawy w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2013 r. Zgodnie z brzmieniem obowiązującego wówczas art. 1 ust. 1 ustawy o opłacie produktowej "Ustawa określa obowiązki przedsiębiorców, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2007 r. Nr 155, poz. 1095, ze zm.), wprowadzających na terytorium kraju produkty w opakowaniach, których rodzaje określa załącznik nr 1 do ustawy, i produkty wymienione w załączniku nr 3 do ustawy oraz określa zasady ustalania i pobierania opłaty produktowej". W pierwszej kolejności należy więc ustalić, czy skarżący jest przedsiębiorcą w rozumieniu ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej. W myśl art. 4. 1. powołanej wyżej ustawy przedsiębiorcą jest osoba fizyczna, osoba prawna i jednostka organizacyjna niebędąca osobą prawną, której odrębna ustawa przyznaje zdolność prawną - wykonująca we własnym imieniu działalność gospodarczą. Za przedsiębiorców uznaje się także wspólników spółki cywilnej w zakresie wykonywanej przez nich działalności gospodarczej. R. J. prowadzi działalność gospodarczą pod nazwą Piekarnia R. J., a więc co za tym idzie jest przedsiębiorcą w rozumieniu ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Kolejnym warunkiem wynikającym z art. 1 ust. 1 ustawy o opłacie produktowej jest wprowadzanie przez takiego przedsiębiorcę na terytorium kraju produktów w opakowaniach, których rodzaje zostały określone w załączniku nr 1 do ustawy. Aby przedsiębiorca podlegał obowiązkowi uiszczania opłaty produktowej musi więc wprowadzać na rynek krajowy produkty w opakowaniach i to szczegółowo wyliczonych w załączniku. W rozpoznawaj sprawie organ nie ustalił powyższych okoliczności, to znaczy nie ustalił, czy skarżący z uwagi na charakter prowadzonej działalności gospodarczej (produkcja piekarnicza) wprowadzają na rynek krajowy produkty w opakowaniach, a ponadto czy są to opakowania wymienione w załączniku nr 1 do ustawy. W przypadku ustalenia, że działalność gospodarcza skarżącego polega na wprowadzaniu produktów w opakowaniach, przy czym są to opakowania wyliczone w załączniku nr 1 do ustawy zaistnieje możliwość określenia opłaty produktowej w stosownej wysokości. Jeśli zaś skarżący nie prowadzi działalności gospodarczej polegającej na wprowadzaniu na rynek krajowy produktów w opakowaniach, organ winien rozważyć, czy w sprawie nie ma zastosowania art. 1 ust. 2 ustawy o opłacie produktowej, to jest czy skarżący należy do grupy przedsiębiorców wprowadzających na rynek krajowy produkty w opakowaniach wymienionych w załączniku nr 1 do ustawy prowadząc jednostkę lub jednostki handlu detalicznego o powierzchni handlowej powyżej 500 m2 sprzedając produkty tam pakowane albo prowadzą jednostkę lub jednostki handlu detalicznego o łącznej powierzchni handlowej powyżej 5.000 m2 bez względu na powierzchnię pojedynczej jednostki sprzedającego produkty w tych jednostkach pakowane. Nie jest bowiem kwestionowane w sprawie, że skarżący jest zarówno producentem określonych towarów jak i prowadzi jednostki handlu detalicznego. Zauważyć zaś należy, że przedsiębiorcami w rozumieniu art. 4 ust.1 i 2 o swobodzie działalności gospodarczej są podmioty prowadzące jakąkolwiek działalność gospodarczą, czy to polegającą na wytwarzaniu, czy sprzedaży. Przepisy ustawy produktowej w art. 1 ust. 1 wymieniają wszystkich przedsiębiorców w rozumieniu ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, jako podmioty zobowiązane do ponoszenia opłaty produktowej. Natomiast art. 1 ust. 2 zakreśla krąg podmiotów prowadzących handel detaliczny tylko do tych, które spełniają określone warunki w nim wymienione. Z uwagi na jego treść oraz usytuowanie tego przepisu w ust. 2 art. 1 należy rozumieć go jako przepis uszczegóławiający art. 1 ust. 1 tej ustawy i obligujący do ponoszenia opłaty produktowej podmioty prowadzące handel detaliczny jedynie w przypadku spełnienia określonych warunków Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy będą związane powyższą wykładnią i w pierwszej kolejności ustalą, czy w sprawie zachodzi stan faktyczny pozwalający na nałożenie na skarżącego opłaty produktowej w oparciu o art. 1 ust. 1 ustawy produktowej, a więc czy skarżący wprowadza jako producent (ze względu na charakter prowadzonej przez niego działalności gospodarczej) na rynek krajowy produkty w opakowaniach wymienionych w złączniku nr 1 do ustawy. W przypadku negatywnych ustaleń, organ przeprowadzi postępowanie dowodowe celem ustalenia czy został wypełniony przez skarżących stan faktyczny z dyspozycji art. 1 ust. 1 pkt 1 lub 2 ustawy o opłacie produktowej. Dopiero tak ustalony stan faktyczny powozili na prawidłową ocenę i podjęcie decyzji, czy skarżący powinien ponosić opłatę produktową. Mając na względzie powyższe rozważania stwierdzić należy, że w rozpoznawanej sprawie doszło do uchybienia przepisom postępowania, to jest art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., a także prawa materialnego w postaci art. 1ust.1 i ust 2 pkt 1 i 2 ustawy o opłacie produktowej. Orzeczenie oparto o treść art. 145 § 1 pkt 1 li a i c p.p.s.a., a o kosztach orzeczono w myśl art. 200 p.p.s.a.