IV SA/Wa 2726/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Kaja Angerman (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Anita Wielopolska Sędzia WSA Łukasz Krzycki po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 12 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi [...] Towarzystwa Przyrodniczego im. A C. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] stycznia 2014 r [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę. IV SA/Wa 2726/16 UZASADNIENIE Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska postanowieniem z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] po rozpatrzeniu zażalenia [...] Towarzystwa [...], utrzymał w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. Stan sprawy przestawiał się następująco: W piśmie z dnia 27 lutego 2010 r. Towarzystwo, zgłosiło bezpośrednie zagrożenie szkodą w środowisku oraz szkodę w środowisku polegającą na zasypywaniu odpadami miejsc lęgowych ptaków oraz miejsc rozrodu płazów w dolinie rzeki [...] w [...], w sąsiedztwie [...], Sp. z o.o. w [...] (dalej jako: [...]) oraz [...]. W lipcu 2009 r. [...] powiadomiło o przedmiotowej sprawie Prokuraturę Rejonową w [...] oraz Urząd Miasta w [...]. W zgłoszeniu z dnia 27 lutego 2010 r., skierowanym do RDOŚ w [...] podkreślono, iż przedmiotowy obszar uznano w publikacji Przyroda [...] ([...] i in.), jako najważniejsze miejsce lęgowe dla ptaków wodno-błotnych w [...] oraz jako ważne miejsce dla rozrodu i zimowania płazów. "Występują tam m.in.: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], a gniazdują [...], [...], [...], [..], [...], [...] i [...]. W pobliżu mają swoje gniazda [...], [...] i [...]. Jest to miejsce żerowania dla [...] i innych gatunków ptaków. W okresie wiosenno-jesiennym trzciny służą jako noclegowisko dla tysięcy [...], [...] i [...]. Obszar ten stanowi również miejsce rozrodu prawnie chronionych płazów." Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, w dniu [...] sierpnia 2011 r. RDOŚ w [...] wydał postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie nałożenia na podmiot korzystający ze środowiska KWK obowiązku przeprowadzenia działań naprawczych szkody w środowisku w gatunkach chronionych lub chronionych siedliskach przyrodniczych, w związku z prowadzeniem przez podmiot korzystający ze środowiska robót ziemnych związanych z rekultywacją terenu w rejonie rozlewiska rzeki [...]. Od powyższego postanowienia zażalenie wniosło [...] w piśmie z dnia 7 września 2011 r. wskazując, iż zaskarżone postanowienie jest sprzeczne z ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tekst jedn. Dz. U. z 2013 poz. 627, ze zm., dalej jako: u.o.p.). W postanowieniu z dnia [...] stycznia 2012 r. znak: [...] uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji wskazując m.in. na: brak możliwości wykluczenia zaistnienia bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku z uwagi na prowadzenie prac na podstawie uzyskanych przez podmiot decyzji administracyjnych; konieczność przeanalizowania sprawy w zakresie bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku, a nie tylko wykluczenia zaistnienia szkody w środowisku; brak odniesienia się do danych przekazanych przez stronę zgłaszającą; konieczność rozważenia czy mająca zaistnieć zmiana będzie miała cechy zmiany znaczącej dla właściwego stanu zachowania gatunku chronionego lub chronionego siedliska przyrodniczego. Po ponownym przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, w postanowieniu z dnia [...] kwietnia 2013 r., RDOŚ w [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie nałożenia na podmiot korzystający ze środowiska KWK obowiązku przeprowadzenia działań naprawczych szkody w środowisku w gatunkach chronionych lub chronionych siedliskach przyrodniczych w związku z prowadzeniem robót ziemnych związanych z rekultywacją terenu w rejonie rozlewiska rzeki [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia stwierdzono, iż choć można z dużą dozą prawdopodobieństwa uznać, iż dojdzie do zmiany stanu i funkcji elementów przyrodniczych w stosunku do stanu początkowego (tj. obserwowanego przed zakończeniem prac rekultywacyjnych, nie można stwierdzić, że zmiana ta będzie miała charakter negatywny - dotychczas obserwowane siedliska zostaną przekształcone w inne o innym charakterze, ale teren nadal będzie cenny biologicznie. Ponadto zmiana chronionych siedlisk będzie dotyczyła jedynie ok. 5% powierzchni wskazanej jako przyrodniczo cenna. GTP w piśmie z dnia 29 kwietnia 2013 r. wniosło zażalenie na ww. postanowienie, w uzasadnieniu podkreślając, iż podtrzymuje zgłoszenie wystąpienia szkody w gatunkach chronionych i w siedliskach gatunków chronionych. Towarzystwo wniosło jednocześnie o ustosunkowanie się przez organ I instancji do wielu dodatkowych kwestii m.in.: - dopuszczalności niszczenia siedlisk gatunków podlegających ochronie prawnej tj. ptaków oraz płazów bez uzyskania wcześniejszej zgody w trybie art. 56 u.o.p, czy - braku dotarcia do danych dotyczących zmian w gatunkach i liczebności ptaków uzyskiwanych przez specjalistów z zakresu ornitologii w trakcie konsultowania z nimi działań przez KWK. Po zgromadzeniu dodatkowych dowodów w przedmiotowej sprawie organ odwoławczy w postanowieniu z dnia [...] stycznia 2014 r. utrzymał w mocy postanowienie RDOŚ w [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie nałożenia na podmiot korzystający ze środowiska obowiązku przeprowadzenia działań naprawczych szkody w środowisku w gatunkach chronionych lub chronionych siedliskach przyrodniczych w związku z prowadzeniem robót ziemnych związanych z rekultywacją terenu w rejonie rozlewiska rzeki [...]. Na powyższe rozstrzygnięcie w piśmie z dnia 25 lutego GTP wniosło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej jako: WSA w Warszawie). Uzasadnienie skargi zostało przesłane drogą elektroniczną w dniu 13 marca 2014 r. [...] sformułowało swoje zarzuty w 31 punktach. Ponadto skarżonej decyzji zarzucono: - naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 k.p.a., poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, wadliwe przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, w tym brak przeanalizowania i uwzględnienia całości materiału dowodowego oraz brak wyczerpującego i niebudzącego wątpliwości uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia, - niewłaściwe zastosowanie przepisów ustawy szkodowej w wyniku czego uznano, iż brak jest przesłanek do stwierdzenia bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku bądź szkody w środowisku w przedmiotowej sprawie. W odpowiedzi na skargę z dnia 24 marca 2014 r. GDOŚ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 czerwca 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 625/14 uchylił postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] stycznia 2014 r. i utrzymane nim w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] kwietnia 2013r. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 21 lipca 2016 r. sygn. akt II OSK 2835/14 po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] stycznia 2014r. i utrzymane nim w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] kwietnia 2013r. nie naruszają przepisów prawa. Sąd rozpoznając przedmiotową sprawę, zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm.) zwanej dalej P.p.s.a, związany był oceną prawną dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 lipca 2016 r. sygn. akt II OSK 2835/14. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku wskazał, iż sąd I instancji niedostatecznie wyjaśnił przyjęty do rozpoznania stan sprawy oraz pominął stanowisko organu wyrażone w zaskarżonym postanowieniu, w szczególności w zakresie dotyczącym ptaków chronionych. W zaskarżonym orzeczeniu GDOŚ wskazał bowiem jakie dokumenty zgromadzono dodatkowo oraz zawarł w uzasadnieniu szczegółowy wywód odnośnie populacji ptaków zasiedlających przedmiotowy obszar czy braku możliwości ustalenia stanu początkowego odnośnie płazów. Jednocześnie uznał, że sąd nie wskazał w uzasadnieniu - zakresu w jakim uznał wystąpienie szkody w środowisku i jednoczesne wystąpienie bezpośredniego nią zagrożenia. NSA wywiódł, że ustawa szkodowa ma na celu wdrożenie do prawa polskiego postanowień dyrektywy 2004/35/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 21.04.2004r. w sprawie odpowiedzialności za środowisko w odniesieniu do zapobiegania i zaradzania szkodom wyrządzonym w środowisku naturalnym. Ustawa ta nie wyłącza, ani nie zastępuje innych rodzajów odpowiedzialności prawnej w ochronie środowiska, t.j. odpowiedzialności cywilnej, karnej czy też odpowiedzialności administracyjnej. Ustawa szkodowa jawi się zatem jako kolejny instrument odpowiedzialności administracyjnej, ale tylko w stosunku do określonych szkód powstałych po 30 kwietnia 2007r. Z powyższego wynika zdaniem NSA, iż zastosowanie przepisów ustawy szkodowej pośrednio powoduje zastosowanie ogólnych zasad ochrony środowiska w tym zasady prewencji i przezorności, określonych w art. 6 ust. 1 i 2 p.o.ś., jednak odwoływanie się do tych zasad nie stanowi przesłanek stosowania odpowiednich przepisów ustawy szkodowej wprost. Za naruszenie art. 24 ust 7 w zw. z art. 6 pkt 1 ustawy szkodowej, NSA ocenił stanowisko sądu, iż organ powinien rozważyć przed zastosowaniem tego przepisu zasadność podjęcia działań zapobiegawczych. Wskazał, że uwadze sądu I instancji umknęło bowiem, że organy orzekające w sprawie w zaskarżonych postanowieniach wskazywały na brak zaistnienia bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku, co powodowało brak uzasadnienia prowadzenia działań zapobiegawczych. Zdaniem NSA niezastosowanie w przedmiotowej sprawie przepisu art. 6 pkt 1 ustawy szkodowej do dokonania oceny sprawy, w konsekwencji doprowadziło Sąd do błędnych konkluzji i orzeczenia o konieczności zastosowania działań zapobiegawczych, podczas gdy działania te można stosować wyłącznie w związku z wystąpieniem bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku. NSA podkreślił, że ustawa szkodowa jest ustawą całościową i posiada własne definicje. Wskazał, że w przepisie art. 6 pkt 11 a ustawy szkodowej zawarto bowiem definicję szkody w środowisku, przez którą rozumie się negatywną, mierzalną zmianę stanu lub funkcji elementów przyrodniczych, ocenianą w stosunku do stanu początkowego, która została spowodowana bezpośrednio lub pośrednio przez działalność prowadzoną przez podmiot korzystający ze środowiska: w gatunkach chronionych lub chronionych siedliskach przyrodniczych, mającą znaczący negatywny wpływ na osiągnięcie lub utrzymanie właściwego stanu ochrony tych gatunków lub siedlisk przyrodniczych, z tym że szkoda w gatunkach chronionych lub chronionych siedliskach przyrodniczych nie obejmuje zidentyfikowanego negatywnego wpływu, wynikającego z działania podmiotu korzystającego ze środowiska zgodnie z art. 34 u.o.p. lub zgodnie z decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 u.i.o.ś. NSA wywiódł, że ustawa szkodowa zawiera również definicje pozwalające na właściwe odczytanie tej normy w tym definicję bezpośredniego zagrożenia szkody w środowisku (art. 6 pkt 1), chronionych siedlisk przyrodniczych (art. 6 pkt 2), stanu początkowego (art. 6 pkt 10). Stąd sięganie do innych definicji (w tym definicji szkody w prawie cywilnym), czy też tworzenie własnych jest nieuprawnione. Zgodził się z Sądem I instancji, iż ustawa szkodowa wraz z ustawą p.o.ś. i u.o.p. tworzą akty, które mają za zadanie ochronę środowiska, zaznaczył jednak, że do tych ustaw należy sięgać jeżeli ustawa nie reguluje pewnych definicji lub gdy przepisy wymagają wykładni, bądź do tych ustaw odsyłają. Dlatego zdaniem NSA zasadnym jest sięgnięcie również do art. 5 pkt 24 u.o.p. zawierającej definicję właściwego stanu gatunku. Dalej podniósł, ze kryteria oceny wystąpienia szkody w środowisku uregulowane zostały w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dna 30 kwietnia 2008r. w sprawie kryteriów oceny wystąpienia szkody w środowisku (Dz.U. Nr 82, poz. 501 – dalej "rozporządzenie"). Zgodnie z § 3 tego rozporządzenia kryterium oceny wystąpienia szkody w środowisku w gatunku chronionym jest zmiana lub zmiany powodujące jeden lub więcej z następujących mierzalnych skutków: 1) zniszczenie lub uszkodzenie siedliska gatunku chronionego; 2) pogorszenie stanu lub funkcji populacji gatunku chronionego na terenie gminy lub województwa, kraju, regionu biogeograficznego lub Wspólnoty Europejskiej, polegające w szczególności na: a) zmniejszeniu liczebności populacji gatunku chronionego, zmniejszeniu jej zagęszczenia lub zmniejszeniu zajmowanej przez nią powierzchni lub b) pogorszeniu możliwości rozmnażania się populacji gatunku chronionego, jej rozprzestrzeniania się lub pogorszeniu innych funkcji życiowych, lub c) zwiększeniu śmiertelności, lub d) ograniczeniu możliwości kontaktu populacji gatunku chronionego z populacjami sąsiednimi; 3) zmniejszenie powierzchni lub pogorszenie użyteczności dla gatunku chronionego zasobów jego siedliska na terenie gminy lub województwa, kraju, regionu biogeograficznego lub Wspólnoty Europejskiej; 4) pogorszenie możliwości ochrony gatunku chronionego, w tym możliwości uzyskania właściwego stanu jego ochrony. NSA przypomniał, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stwierdzono również, iż likwidacja zbiorników wodnych, będących miejscem rozrodu płazów stanowi mierzalną szkodę w środowisku i prowadzi do zmniejszenia liczebności płazów. Sąd nie odniósł się jednak do pozostałych przesłanek, które muszą wystąpić, aby wystąpiła szkoda w środowisku w rozumieniu ustawy szkodowej i nie wskazał, dlaczego wbrew stanowisku wyrażonemu w zaskarżonym postanowieniu zaistniała zmiana w oparciu o kryteria zawarte w rozporządzeniu ma charakter znaczący. Podkreślił, że brak jest stanowiska Sądu I instancji, czy twierdzenie organu odwoławczego w odniesieniu do ptaków uznaje za wystarczające i przyjmuje, że w tym zakresie nie ma szkody i bezpośredniego zagrożenia szkodą czy też nie. Zdaniem sądu ponownie rozpoznającego sprawę mając na uwadze materiał zgromadzony w sprawie i ocenę prawną NSA należy uznać, że uprawniona jest ocena organu odwoławczego, iż nie zachodzą przesłanki pozwalające na przypisanie zaistniałym i przyszłym zmianom w środowisku (w wyniku prowadzonych działań rekultywacyjnych), cech znaczącego, negatywnego wpływu na osiągnięcie lub utrzymanie właściwego stanu ochrony gatunków i ich siedlisk. Tym samym nie jest uzasadnione wszczęcie postępowania w sprawie nałożenia na podmiot korzystający ze środowiska [...] w [....] obowiązku przeprowadzenia działań naprawczych. Należy wskazać, że przepisy ustawy szkodowej według art. 2 ust.1 pkt 1 stosuje się do przypadków, w których bezpośrednie zagrożenie szkodą w środowisku lub szkoda w środowisku spowodowane zostały przez działalność podmiotu korzystającego ze środowiska stwarzającą ryzyko szkody w środowisku. W odniesieniu jednak do gatunków chronionych lub chronionych siedlisk przyrodniczych szkodę mogą powodować inne działania, jeżeli wystąpiły z winy podmiotu korzystającego ze środowiska. Definicja szkody i stanu bezpośredniego nią zagrożenia wynika z przepisów ustawy szkodowej. Z przytoczonego przez NSA przepisu definiującego pojęcie szkody (art. 6 pkt 11a) wynika konieczność spełnienia łącznie kilku przesłanek, które decydują o tym, czy dana zmiana w środowisku (w odniesieniu do gatunków chronionych lub siedlisk przyrodniczych) odpowiada wystąpieniu szkody. Są to następujące przesłanki: - bezpośredni lub pośredni skutek działalności prowadzonej przez podmiot korzystający ze środowiska, - mierzalny charakter zmiany stanu lub funkcji elementów przyrodniczych, oceniony w stosunku do stanu początkowego, - znaczący negatywny wpływ tej zmiany na osiągnięcie lub utrzymanie właściwego stanu ochrony gatunków lub siedlisk przyrodniczych. Wskazane przez NSA kryteria oceny wystąpienia szkody wyszczególnione w w/w rozporządzeniu stanowią z kolei narzędzie pomocnicze w ocenie mierzalnego skutku, który może świadczyć o powstaniu szkody albo wysokim prawdopodobieństwie jej wystąpienia. Zidentyfikowanie jednak zmiany określonej w rozporządzeniu jako mierzalny skutek zmiany w środowisku, stanowi jedynie jedną z przesłanek koniecznych do wystąpienia szkody. Tak więc istnienie tej przesłanki nie przesądza jeszcze o zaistnieniu szkody lub wysokim prawdopodobieństwie jej powstania, mimo negatywnego charakteru tej zmiany. Prawidłowa jest więc ocena organu odwoławczego, że prace polegające na niszczeniu obszaru gniazdowania (ptaków i rozrodu płazów) gatunków chronionych można traktować jako zniszczenie lub uszkodzenie siedliska przyrodniczego. W związku z takimi bezpośrednimi działaniami (zasypywanie obszaru i występujących tam zbiorników w ramach rekultywacji terenu) niewątpliwie spełniona została przesłanka negatywnej zmiany dla siedliska gatunków chronionych. Słusznie ocenił organ odwoławczy, że nie jest to jednak kryterium wystarczające do ustalenia zaistnienia szkody w środowisku czy też jej bezpośredniego zagrożenia. Analiza materiału zgromadzonego w sprawie doprowadziła bowiem do zasadnego i rzetelnie wyjaśnionego stanowiska, iż nie zostały spełnione inne przesłanki definiujące szkodę. W odniesieniu do ptaków nie ma podstaw do stwierdzenia, że zmiana w środowisku ma znaczący negatywny wpływ na osiągnięcie lub utrzymanie właściwego stanu ochrony gatunków lub siedlisk. W odniesieniu do płazów ustalenie szkody lub stanu bezpośredniego jej zagrożenia jest wykluczone ze względu na brak stanu początkowego, a więc punktu odniesienia dla przesłanki mierzalnego charakteru zmiany i jej znaczącego negatywnego wpływu na stan ochrony gatunku. W odniesieniu do zagrożeń dla gatunków ptaków organ bardzo rzetelnie przeanalizował zarówno dane wynikające z opracowania "wpływ dotychczas przeprowadzonej rekultywacji terenu nr 3a i jej kontynuacja na powierzchnię 33d opisaną w waloryzacji przyrodniczej miasta [...]" pochodzące z 2007r., jak też dane przekazane przez skarżącego pochodzące z lat 2008-2012, a także w bazie danych Monitoringu Ptaków Polski. Organ ocenił, że dla większości gatunków wodno – błotnych występujących w tych opracowaniach trend w populacji jest stabilny lub nieokreślony. Zdaniem organu wyjątkami jeśli chodzi o korzystny status ochronny według klasyfikacji SPEC są: [...], [...], [...], [...], [...] i [...]. Wykluczył więc w pierwszej kolejności, że zmiany dotyczące siedlisk innych gatunków poza wskazanymi sześcioma stanowią szkodę w środowisku bądź też bezpośrednie nią zagrożenie, z uwagi na ogólny stabilny status stanu ochrony tych gatunków. W odniesieniu do siedlisk sześciu gatunków o mniej korzystnym statusie ochronnym wykluczył w pierwszej kolejności zasadność rozpatrywania kwestii zaistnienia szkody lub bezpośredniego nią zagrożenia w odniesieniu do siedlisk [...] z uwagi na fakt, iż przedstawione przez [...] dane nie wykazują zmiany liczby par tego gatunku na przedmiotowym terenie w latach 2008-2012. Organ wziął także pod uwagę, iż obserwowana na przestrzeni tych lat była jedna para lęgowa, a w kontekście całości populacji kształtującej się w granicach 2500-6000 par lub samców, nie ma przesłanek do uznania, iż zniszczenie jej siedliska miałoby znacząco wpłynąć na stan ochrony tego gatunku. Wskazał, że podobnie kwestia ta kształtuje się w odniesieniu do gatunków [...] (1 para obserwowana na przedmiotowym terenie w latach 2008-2010 vs. liczebność na terenie kraju 4,3-5,5 tys.), [...] (1 para obserwowana na przedmiotowym terenie w latach 2008-2010 vs. liczebność na terenie kraju 20-30 tys.), [...] (spadek z 3 do 1 pary na przedmiotowym terenie w latach 2008-2012 vs. liczebność na terenie kraju 93-123 tys.) oraz [...] (spadek z 2 do 1 pary na przedmiotowym terenie w latach 2008-2012 vs. liczebność na terenie kraju 30-45 tys.). W ocenie sądu argumentacja powyższa jest rzetelna, przekonująca i logiczna, znajduje potwierdzenie w skonkretyzowanych danych. W odniesieniu do płazów takich danych obrazujących status ochronny nie ma, dlatego nie jest możliwe wykazanie zmian, które stanowiłyby o znaczącym negatywnym oddziaływaniu. Nie jest więc możliwe ustalenie szkody, ani stanu bezpośredniego jej zagrożenia na podstawie przepisów ustawy szkodowej i zastosowanie przewidzianych w niej działań zaradczych, gdyż bez stwierdzenia wskazanych stanów ich zastosowanie nie jest uprawnione. Zarzuty skarżącego, że organ odwoławczy naruszył zasady postępowania administracyjnego prowadząc postępowanie mające na celu ustalenie zasadności wszczęcia postępowania w przedmiocie wydania decyzji nakazującej przeprowadzenie działań naprawczych są nieuprawnione. Należy podkreślić, że w przeważającym zakresie argumentacja skarżącego nie dotyczy w istocie tego postępowania, w którym wydane zostało zaskarżone postanowienie, a dostrzeżonych błędów i niejasności których źródłem są inne postępowania administracyjne i wydane w nich decyzje, istniejące w obrocie prawnym. Podsumowując szeroko wywiedzioną argumentację strony skarżącej należy wskazać, iż jej zarzuty dotyczą zasadniczo: - braku uzasadnienia merytorycznego dla prowadzonych prac makroniwelacyjnych i przekształcenia zniszczonego siedliska wodno-błotnego w siedlisko leśne, - nieprawidłowości wydania decyzji przez Prezydenta miasta [...] zezwalających na rekultywację terenu bez nałożenia działań zapobiegawczych i naprawczych, - braku analizy przez organ odwoławczy sposobu rekompensaty strat, ich odpowiedniego charakteru i wykonania, sporządzenia bilansu gatunków traconych i tych, które zostaną pozyskane, - brak oceny skutków nakładających się obu działań tj. zarówno przebudowy koryta rzeki, jak też zasypania zbiorników, - brak oceny dopuszczalności prowadzenia prac rekultywacyjnych bez wcześniejszego uzyskania decyzji wyrażającej zgodę na podstawie art. 56 ustawy o ochronie przyrody i brak oceny zgodności tej decyzji z przepisami prawa, - brak wykazania, że zniszczenie siedliska w dolinie rzeki [...] nie ma znaczącego negatywnego wpływu dla stanu ochrony gatunków w odniesieniu do gminy, co jest sprzeczne z wiedzą skarżącego, iż w odniesieniu do płazów w skali miasta utrata siedliska jest już odczuwalna. Zdaniem skarżącego płazy tworzą lokalne populacje przywiązane do miejsca rozrodu, stąd też likwidacja miejsca rozrodu jest dla płazów dotkliwa. Skarżący zarzuca więc organowi naruszenie przepisów procesowych i niedostateczne wyjaśnienie sprawy przez pryzmat negatywnej oceny innych postępowań administracyjnych, mimo że nie dotyczą działań, do których organ został upoważniony w tym konkretnym postępowaniu. Należy wskazać, że badając czy zachodzą przesłanki do wszczęcia postępowania w trybie ustawy szkodowej organ oceniający zasadność zgłoszenia o wystąpieniu szkody nie był uprawniony do kontroli legalności istniejących w obrocie decyzji administracyjnych zezwalających na prowadzenie prac rekultywacyjnych i zagospodarowanie odpadów (decyzje Prezydenta [...] z dnia [...] 2007r.) , a także decyzji zezwalającej na niszczenie siedliska (decyzja RDOŚ w [...] z dnia [...] maja 2012r.), ani też przesłanek które stanowiły podstawę wydania tych decyzji, jak też wykonania ich zaleceń, albo też ich skuteczności dla rekompensaty strat w środowisku. Wbrew twierdzeniu skarżącego decyzja derogacyjna nie ma dla przedmiotowego postępowania i wydanego w nim postanowienia o odmowie wszczęcia postepowania w przedmiocie nałożenia obowiązków naprawczych kluczowego znaczenia. Wydanie tej decyzji po przeprowadzeniu większości działań rekultywacyjnych niezgodnie z oczekiwaniami skarżącego ma znaczenie pośrednie, a więc takie, na które wskazuje organ w uzasadnieniu postanowienia. Działania podjęte w ramach upoważnienia zawartego w tej decyzji należałoby uznać za wyłączone spod działania ustawy szkodowej i nieprowadzące do powstania szkody. W aktualnym stanie prawnym ta zasada jest już wprost wyrażona w art. 6 pkt 11a ustawy szkodowej. Może mieć również znaczenie pośrednie dla oceny, iż nawet gdyby istniały dane dotyczące stanu początkowego liczebności płazów, które umożliwiłyby ocenę czy działania spowodowały szkodę lub występuje bezpośrednie nią zagrożenie, istnienie zbiorników zastępczych w których płazy mogą bez przeszkód rozmnażać się, nie przemawiałoby raczej za stwierdzeniem wystąpienia skutku znacząco negatywnego. W uzasadnieniu decyzji derogacyjnej organ oceniający aktualną przecież sytuację w terenie wskazał właśnie na istnienie tych zbiorników. Jedynym argumentem dotyczącym bezpośrednio tego postępowania jest twierdzenie skarżącego, iż nie został należycie oceniony wpływ na środowisko w odniesieniu do gminy, likwidacji miejsc rozrodu dla płazów, które to działanie ma zawsze charakter dotkliwy. Odnosząc się do tego zarzutu należy wskazać, iż sąd uznał za uzasadnione stanowisko organu, że brak możliwości odniesienia się do stanu początkowego liczebności płazów wyklucza możliwość oceny zmiany w środowisku jako szkody czy stanu bezpośredniego jej zagrożenia. Zdaniem sądu słusznie wywiódł organ odwoławczy, że definicja ustawowa szkody odnosi się do właściwego stanu ochrony określonego w art. 5 ustawy o ochronie przyrody. Punktem odniesienia dla właściwego stanu gatunku jest rozmieszczenie i liczebność populacji określonego gatunku lub typowych gatunków danego siedliska na terenie kraju lub państw członkowskich Unii Europejskiej. Co istotne, jak słusznie argumentuje organ, brak występowania lub ograniczone występowanie danego gatunku na terenie wybranej gminy nie przesądza o zasięgu występowania tego gatunku, a tym samym o właściwym stanie ochrony. Możliwa jest jednak sytuacja odwrotna, a więc taka, w której występowanie określonego gatunku ma miejsce wyłącznie na terenie pewnej gminy i ocenione jest jako niewłaściwy stan ochrony zarówno w gminie, jak też w stosunku do obszaru całego kraju. W przedmiotowej sprawie zagrożenie nie wystąpiło. Organ wykazał, że w odniesieniu do wyszczególnionych jako najbardziej zagrożone gatunki ptaków, występująca w tym obszarze liczba par już na przestrzeni kilku lat była niewielka, a w skali kraju nie występuje zagrożenie dla właściwego stanu ochrony tych gatunków. Twierdzenia organu są rzetelne, umotywowane i racjonalne. Odpowiedzialność wynikająca z ustawy szkodowej dotyczy działań konkretnego podmiotu i wiąże się z naprawą dotkniętych tymi działaniami elementów przyrodniczych. Nie może być jednak wiązać się z nakładaniem na podmiot określonych obowiązków, w związku z tym, że na przestrzeni lat w wyniku wielu różnych czynników (m.in. przebudową koryta rzeki) doszło do zmniejszenia liczby miejsc lęgowych gatunków chronionych na terenie [...]. Mając powyższe na uwadze sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a orzekł jak w sentencji.