IV SA/Wa 2729/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wanda Zielińska - Baran (spr.), Sędziowie sędzia WSA Kaja Angerman, sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant st. spec. Dorota Stromecka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 marca 2017 r. ze skargi G. P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości uchyla zaskarżoną decyzję Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r., nr [...] po rozpatrzeniu odwołania G.P. od decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2016r. znak: [...] orzekającej o: I.odmowie zwrotu nieruchomości położonej w obrębie ewidencyjnym miasto [...], oznaczonej numerem działki [...] o pow. 0,0111 ha, stanowiącej własność Powiatu [...], dla której Sąd Rejonowy w W. V Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą nr [...]; II. zwrocie nieruchomości położonej w obrębie ewidencyjnym miasto [...], oznaczonej numerami działek [...] o pow. 0,0672 ha, [...] o pow. 0,0147 ha, [...] o pow. 0,1216 ha, [...] o pow. 0,0144 ha, [...] o pow. 0,2886 ha, dla której Sąd Rejonowy w W. Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą [...] na rzecz Pani G. P. c. S. i H.; III. wysokości należności stanowiącej zwaloryzowaną kwotę odszkodowania z tytułu wywłaszczenia na kwotę 86 105,00 złotych (słownie: osiemdziesiąt sześć tysięcy sto pięć 00/100 złotych), którą Pani G. P. zobowiązana jest wpłacić na rachunek bankowy Miasta [...] Bank Spółdzielczy [...] nr [...], w terminie 14 dni od daty w którym decyzja stanie się ostateczna, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji w zaskarżonej części tj. w zakresie punktu III decyzji. W uzasadnieniu decyzji podano, iż aktem Notarialnym Rep. A. Nr [...] z dnia [...] października 1989 r. Skarb Państwa nabył od G. P. nieruchomość składającą się z działki o numerze ewidencyjnym [...] o pow. 0,5175 ha. Akt Notarialny został sporządzony na zasadzie art. 8 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 roku o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1985r. Nr 22. poz. 99) na cele wymienione w art. 50 ust 1 pkt 2 cytowanej wyżej ustawy. Powyższa nieruchomość zgodnie z Decyzją Naczelnika Miasta i Gminy w [...] z dnia [...] listopada 1988 r., nr [...], znajdowała się na terenie przeznaczonym pod budowę osiedla domów jednorodzinnych " N.". Wnioskiem z dnia [...] czerwca 2015 roku Pani G. P. wystąpiła o zwrot działek o numerach ewidencyjnych [...] i [...]. Starosta [...] w dniu [...] lipca 2015 r. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie zwrotu nieruchomości wywłaszczonej, położonej w [...] oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków numerami działek [...] o pow. 0,0111 ha oraz [...] o pow. 0,5065 ha, stanowiącej dawną działkę o numerze [...] o pow. 0,5175 ha. Decyzją z dnia [...] marca 2016r. znak: [...] Starosta [...] odmówił zwrotu nieruchomości położonej w obrębie miasto [...], oznaczonej numerem działki [...] o pow. 0,0111 ha, jednocześnie dokonał zwrotu nieruchomości położonej w obrębie ewidencyjnym miasto [...], oznaczonej numerami działek [...] o pow. 0,0672 ha, [...] o pow. 0,0147 ha, [...] o pow. 0,1216 ha, [...] o pow. 0,0144 ha, [...] o pow. 0,2886 ha, i ustalił wysokości należności stanowiącej zwaloryzowaną kwotę odszkodowania z tytułu wywłaszczenia na kwotę 86 105,00 złotych, którą G. P. zobowiązana jest wpłacić na rachunek bankowy Miasta [...], w terminie 14 dni od daty w którym decyzja stanie się ostateczna. Od decyzji organu I instancji odwołanie złożyła G. P. w zakresie punktu III odnoszącego się do ustalenia należności stanowiącej zwaloryzowaną kwotę odszkodowania. Wojewoda [...] podkreślił, że odwołanie dotyczy jedynie rozstrzygnięcia Starosty - w zakresie punktu III - orzekającego o ustaleniu wysokości należności stanowiącej zwaloryzowaną kwotę odszkodowania z tytułu wywłaszczenia na kwotę 86 105,00 złotych. Dlatego nie jest uprawniony do badania decyzji w zakresie punktów I i II decyzji, w tym zakresie decyzja Starosty [...] stała się ostateczna. W związku z orzeczeniem w zakresie zwrotu nieruchomości położonej w obrębie ewidencyjnym miasto [...], oznaczonej numerami działek [...] o pow. 0,0672 ha, [...] o pow. 0,0147 ha, [...] o pow. 0,1216 ha, [...] o pow. 0,0144 ha, [...] o pow. 0,2886 ha, na rzecz G. P. - na zlecenie Starosty [...] sporządzona została specjalistyczna opinia w celu ustalenia wartości odszkodowania podlegającego zwrotowi przez byłą właścicielkę na rzecz Miasta [...]. Operat szacunkowy został sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego Panią T. S. - uprawnienia nr [...]. Wojewoda wskazał, iż w myśl art. 156 ust. 3 ugn operat szacunkowy może być wykorzystany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Stosownie zaś, do art. 140 ust. 4 ugn, w razie zmniejszenia się albo zwiększenia wartości nieruchomości wskutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości po jej wywłaszczeniu, odszkodowanie, ustalone stosownie do ust. 2, pomniejsza się albo powiększa o kwotę równą różnicy wartości określonej na dzień zwrotu. Przy określaniu wartości nieruchomości przyjmuje się stan nieruchomości z dnia wywłaszczenia oraz stan nieruchomości z dnia zwrotu, nie uwzględniając skutków wynikających ze zmiany przeznaczenia w planie miejscowym i zmian w otoczeniu nieruchomości. W niniejszej sprawie rzeczoznawca majątkowy T. S. w operacie szacunkowym z dnia [...] listopada 2015 r. określiła wartość rynkową prawa własności działki [...] na kwotę 313 118, 00 zł, kwota zwaloryzowanego odszkodowania na dzień [...] listopada 2015 r. wyniosła 86 105 zł. Rzeczoznawca majątkowy do wyceny nieruchomości gruntowej zastosowała podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. Metoda korygowania ceny średniej polega na określeniu wartości rynkowej wycenianej nieruchomości na podstawie zbioru, co najmniej kilkunastu nieruchomości reprezentatywnych przyjętych do porównań, które to nieruchomości były przedmiotem transakcji sprzedaży. W ocenie Wojewody prawidłowość sporządzenia operatu szacunkowego w niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości. Przedmiotowy operat jest logiczny, spójny i wiarygodny oraz zawiera wszystkie wymagane prawem, elementy Organ zgodził się z opinią Starosty [...], że po analizie operatu szacunkowego, zestawieniu i porównaniu wyliczeń zwaloryzowanej kwoty odszkodowania oraz wartości rynkowej prawa własności nieruchomości przewidzianej do zwrotu należy uznać, że kwota ta nie budzi zastrzeżeń organu badającego sprawę. Wykonany przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy z dnia [...] listopada 2015 r. spełnia wymogi formalno-prawne i nie ma podstaw do kwestionowania prawidłowości dokumentu. W odniesieniu do odwołania, w którym kwestionowana jest prawidłowość operatu szacunkowego, Wojewoda wyjaśnił, iż orzecznictwo sądowe wypracowało stanowisko na temat zakresu oceny w postępowaniu administracyjnym wiarygodności dowodowej dowodu w postaci operatu szacunkowego. W wyroku z dnia 16 października 2014 r., sygn. akt I OSK 611/13, publ. LEX, Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że organ rozpoznający sprawę nie posiada wiadomości specjalnych, którymi dysponuje biegły, dlatego też może ocenić operat szacunkowy jako dowód w sprawie mając na uwadze przepisy prawa oraz to, czy treść operatu jest logiczna i kompletna, a także czy sporządzona wycena została należycie uzasadniona. Ma zatem obowiązek dokonania oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym: czy został sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny być sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. W przypadku zaś istniejących wątpliwości lub niejasności można żądać wyjaśnień lub uzupełnienia wyceny. Oznacza to, że prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada rzeczoznawca majątkowy. Z kolei w wyroku z dnia 9 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 1459/12, publ. LEX, NSA podniósł, że należy odróżnić ocenę wiarygodności dowodowej operatu szacunkowego od oceny prawidłowości tego operatu, która należy do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych. Podważenie prawidłowości zastosowanych w operacie szacunkowym metod wyceny mogłoby nastąpić w ramach oceny dokonywanej przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych. O taką zaś ocenę może wystąpić każdy, skoro art. 157 ust. 1 ugn nie zawiera w tym zakresie jakichkolwiek ograniczeń podmiotowych, przy czym podkreślić należy, że w ocenie Wojewody [...] dokonane wyliczenia zawarte w operacie - nie wzbudziły wątpliwości co do ich prawidłowości. Zwrot odszkodowania orzeczono zgodnie z art. 140 ust. 6 ugn na podstawie operatu rzeczoznawcy, w którym została określona zwaloryzowana kwota odszkodowania przypadająca za zwracaną nieruchomość, wartość rynkowa nieruchomości gruntowej niezabudowanej zwracanej według stanu z dnia wywłaszczenia oraz wartość rynkowa nieruchomości gruntowej niezabudowanej zwracanej nieruchomości według stanu na dzień jej zwrotu. Nieruchomość wywłaszczona podlega zwrotowi w stanie, w jakim znajduje się w dniu jej zwrotu. Działka jest niezabudowana, porośnięta samosiejkami. Zdaniem Wojewody [...], na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego przez organ I instancji można uznać, że rozstrzygnięcie Starosty [...] w zakresie punktu III tj. ustalenia wysokości należności stanowiącej zwaloryzowaną kwotę odszkodowania z tytułu wywłaszczenia na kwotę 86 105,00 złotych, którą G. P. zobowiązana jest wpłacić na rachunek bankowy Miasta [...] w terminie 14 dni od daty w którym decyzja stanie się ostateczna - jest zasadne i prawidłowe. Organ I instancji podjął wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie G. P. zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 140 ust. 2 oraz art. 217 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez dokonanie nieprawidłowej wyceny wartości odszkodowania za zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Wskazując na powyższe wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Starosty [...]. W motywach skargi podniosła, że kwestionuje dokonany przez organ sposób wyceny, gdyż jest on błędny i krzywdzący dla byłego właściciela. Zgodnie z art. 140 ust. 2 ugn odszkodowanie podlega waloryzacji, z tym że jego wysokość po waloryzacji z zastrzeżeniem art. 217 ust. 2, nie może być wyższa niż wartość rynkowa nieruchomości w dniu zwrotu, a jeżeli rodzaj ze względu na rodzaj nieruchomości nie można określić jej wartości rynkowej, nie może być wyższa niż jej wartość odtworzeniowa, Waloryzacja zdaniem skarżącej powinna zostać przeprowadzona wedle porównania stosunków wartości kwoty zapłaconej w 1989 r. oraz w dniu decyzji o zwrocie do obowiązujących w tych momentach przeciętnych wynagrodzeń wedle GUS, taki sposób waloryzacji jest powszechnie w postępowaniach sądowych. Nie zgadza się na waloryzację wedle inflacji rok do roku. Określona w decyzji wartość jest zawyżona i stanowi realne jej pokrzywdzenie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2006 r., poz. 1066 ) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2006 r. poz. 718 ze zm.; zwanej dalej p.p.s.a. ) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie jest jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, jak również powołaną w niej podstawą prawną. Na wstępie wskazać należy, że Sąd kontrolował zaskarżoną decyzję w części dotyczącej ustalenia wysokości podlegającego zwrotowi zwaloryzowanego odszkodowania. Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Przechodząc do zasadniczych kwestii związanych z ustaleniem wysokości podlegającego zwrotowi odszkodowania wskazać należy, że zostały one kompleksowo uregulowane w art. 140 oraz art. 217 ust. 2 u.g.n. Stosownie do art. 140 ust. 1 u.g.n. w razie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości poprzedni właściciel lub jego spadkobierca zwraca Skarbowi Państwa lub właściwej jednostce samorządu terytorialnego, w zależności od tego, kto jest właścicielem nieruchomości w dniu zwrotu, ustalone w decyzji odszkodowanie, a także nieruchomość zamienną, jeżeli była przyznana w ramach odszkodowania. Przepis ten określa zatem podmioty na rzecz, których należy zwrócić wypłacone byłym właścicielom odszkodowanie. W kontrolowanej sprawie zasadnie uznano, że waloryzowane odszkodowanie powinno zostać wypłacone na rzecz Miasta [...]. Błędnie natomiast organ I instancji ustalił termin zwrotu odszkodowania na 14 dni od daty, w którym decyzja stanie się ostateczna. W ustawie o gospodarce nieruchomościami brak jest bowiem podstaw prawnych do ustalenia terminu zwrotu pobranych odszkodowań. Przepis art. 142 ust. 1 u.g.n. daje bowiem podstawę jedynie do określenia terminu zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Opisanego błędu organu I instancji nie skorygował także w swojej decyzji organ odwoławczy. Zgodnie z kolei z przepisem art. 140 ust. 2 u.g.n. odszkodowanie pieniężne podlega waloryzacji, z tym że jego wysokość po waloryzacji, z zastrzeżeniem art. 217 ust. 2, nie może być wyższa niż wartość rynkowa nieruchomości w dniu zwrotu, a jeżeli ze względu na rodzaj nieruchomości nie można określić jej wartości rynkowej, nie może być wyższa niż jej wartość odtworzeniowa. Stosownie do art. 5 u.g.n. waloryzacji kwot należnych z tytułów określonych w ustawie dokonuje się przy zastosowaniu wskaźników zmian cen nieruchomości ogłaszanych przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego, w drodze obwieszczeń, w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski". Zaznaczyć jednak należy, że dotychczas nie ogłoszono przewidzianych w kwestionowanym przepisie wskaźników zmian cen nieruchomości, mimo że od daty wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami upłynęło kilka lat. W związku z tym waloryzacji m.in. wysokości wypłaconych odszkodowań dokonuje się w oparciu przepis przejściowy, którym jest art. 227 u.g.n. Zgodnie z tym przepisem do czasu ogłoszenia przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego wskaźników zmian cen nieruchomości waloryzacji dokonuje się przy zastosowaniu wskaźników cen towarów i usług konsumpcyjnych ogłaszanych przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego. Wskazać należy, że w niniejszej sprawie wynik opartej na przepisie art. 227 u.g.n. procedury waloryzacji odszkodowania należnego Miastu [...] znajduje się na str. 15 operatu szacunkowego sporządzonego w dniu [...] listopada 2015 r. przez rzeczoznawcę majątkowego mgr inż. T. S.. Z treści pkt. 9.3 operatu określającego wysokość zwaloryzowanej kwoty wynika, że waloryzacji poddano kwotę 6 106 500 zł, natomiast nie wynika z niego w jaki sposób i na jakiej podstawie rzeczoznawca ustalił kwotę zwaloryzowanego odszkodowania, jak również nie wynika, dlaczego dokonano waloryzacji kwoty 6 106 500 zł stanowiącej kwotę odszkodowania za grunt wywłaszczony o powierzchni 5175 m2, skoro na rzecz skarżącej orzeczono o zwrocie nieruchomości o powierzchni 5065 m2. Zauważyć należy, iż zgodnie Z art. 140 ust. 3 u.g.n. jeżeli zwrotowi podlega część wywłaszczonej nieruchomości, zwracana kwotę odszkodowania ustala się proporcjonalnie do powierzchni tej części nieruchomości. W orzecznictwie podkreśla się, że waloryzacji przeprowadzonej w oparciu o wskaźniki cen towarów i usług konsumpcyjnych ogłaszanych przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego podlegać powinna podlegać odszkodowanie wypłacone jedynie za grunt zwracany ( por. wyrok NSA z dnia 23 grudnia 2014 r., sygn. akt I OSK 1065/13, dostępny w CBOSA). Tymczasem z akt przedmiotowej sprawy wynika, że waloryzacji dokonano odszkodowania za całą wywłaszczoną, zamiast tylko za część podlegającą zwrotowi. W zaskarżonej decyzji brak jest rozważań w tym przedmiocie, co oznacza, że organ odwoławczy w sposób nienależyty dokonał sprawdzenia sposobu wyliczenia zwaloryzowanego odszkodowania przez biegłego, tym samym dopuścił się naruszenia art. 77 § 1 k.p.a., jak również art. 107 § 3 k.p.a. Z analizy przedstawionych Sądowi akt administracyjnych wynika także, że organ odwoławczy nie poddał kontroli prawidłowości sporządzanego w dniu [...] listopada 2015 r. operatu szacunkowego w aspekcie art. 140 ust. 4 u.g.n. W świetle tego przepisu w razie zmniejszenia się wartości nieruchomości w skutek działań podjętych bezpośrednio na niej po jej wywłaszczeniu, odszkodowanie, ustalone stosownie do ust. 2, pomniejsza się albo powiększa o kwotę równą różnicy wartości określonej na dzień zwrotu. Przy określaniu wartości nieruchomości przyjmuje się stan nieruchomości z dnia wywłaszczenia oraz stan nieruchomości z dnia zwrotu. Nie uwzględnia się skutków wynikających ze zmiany przeznaczenia w planie miejscowym i zmian w otoczeniu nieruchomości. Przepis ust. 3 stosuje się odpowiednio. Zgodnie z powołanym przepisem przy szacowaniu nieruchomości nie bierze się pod uwagę zmian w otoczeniu nieruchomości. Tymczasem z operatu szacunkowego wynika, że biegła do szacowania wartości nieruchomości przyjęła, że przedmiotowa nieruchomość na dzień zwrotu znajduje się w zasięgu pełnej infrastruktury technicznej; energia elektryczna, wodociąg, kanalizacja i gaz ( str. 14 operatu), wskazując, że na dzień wywłaszczenia nieruchomość ta znakowała się w zasięgu energii elektrycznej lub dostępne media są oddalone ( str. 13 operatu). Natomiast organ odwoławczy, jak wskazuje analiza zaskarżonej decyzji, nie dokonał pod tym względem sprawdzenia prawidłowości operatu szacunkowego, stanowiącego istotny dowód w niniejszej sprawie. Oznacza to, że oceny operatu szacunkowego organ odwoławczy dokonał w sposób nienależyty, naruszając tym samym art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w związku z art. 140 ust. 3 u.g.n. Z przytoczonych powodów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a orzekł, jak w sentencji.